上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海市 200092
摘要：本文从一线规划设计工作者的视角出发，以始于2011年的《枣庄市新城南部区域控制性详细规划》为例，总结在长期跟踪服务的控规编制背景下，规划调整应当注意的问题与方法，探讨控制性详细规划如何合理应对地方规划管理的实际情况，明确“弹性控制”应与城市管理水平相适应的原则，并对未来控规控制体系的发展方向的一些思考。
关键词：控制性详细规划；规划调整；弹性控制
1-引言
自2008年《城乡规划法》实施以来，控制性详细规划（简称为“控规”）的地位得到了前所未有的提升，各地普遍开始程序性地推进控规“全覆盖”的工作，尤其以城市新区开发建设区域的编制工作最为普遍。控规以带有浓厚“技术性”色彩的规划管理文件形象，占据了规划法定体系的重要地位。
在此背景下，枣庄市于2011年开展了《枣庄市新城南部区域控制性详细规划》（简称为《枣庄控规》）编制工作。2012年，《枣庄控规》初步成果编制完成并获得地方规划管理部门认可。在之后很长的一段时期中，为了应对总体规划修编、具体项目落地等情况的发生，编制单位协同规划局共同研究规划调整的合理方法，既能够一直遵循初期控规成果中制定的原则标准以保障实施效果，又能够很好的解决实际问题，同时衔接上位规划，以推进枣庄规划管理工作的顺利进行。
2-《枣庄控规》编制与调整历程
2.1 初步方案编制完成后，规划面临的调整问题
针对控规普遍面临的实施难问题，为保证规划可实施性、有效指导城市建设，在规划编制之初，编制单位与规划局共同确定《枣庄控规》“以刚性控制体系为主，融入弹性控制内容”的基本原则，以期通过在合理范围内的弹性控制来满足具体项目的建设需求。
但从控规编制之初至今，当面对具体项目建设实施时，规划仍然面临诸多调整的需求。由于《枣庄控规》尚未获批，缺少法定修改程序对规划调整的约束作用。为避免方案修改的过度随意性、保证规划方案最终实施效果，编制单位协同枣庄市规划局，就“应当明确编制阶段的调整标准”的问题达成了共识。
2.2调整标准的制定
2.2.1 调整标准制定的原则
1）落实上位总体规划强制性要求
对《枣庄市城市总体规划（2011-2020）》中确定的城市建设用地范围、主次干道网络、主要公共服务设施、绿地范围、水体保护范围等强制性要求进行严格落实。
2）以人为本，保障维护公众利益
对公共管理与公共服务用地（A类）、绿地与广场用地（G类）、道路与交通设施用地（S类）、公用设施用地（U类）结合主管部门实际建设情况的优化调整予以优先落实。不减少公共管理与公共服务用地（A类）、绿地与广场用地（G类）用地面积。
3）协同枣庄城市发展背景的转变
如遇对枣庄未来城市发展有重大影响的背景转变、或城乡规划体系有重大改革与新要求的情况，涉及到影响城市片区或地块开发建设的，控规方案应当配合调整。
4）严格控制影响城市结构和形象的核心控制区
在规划范围内划分核心控制区与非核心控制区。为保障城市结构的完整性和整体形象的塑造，核心控制区内的规划方案原则上不予调整。
2.2.2 核心控制区的划定
以《枣庄控规》“三核驱动、双廊连山、五轴构架、多片相融”的规划结构（图1）为基础，针对其中的“点”、“线”要素，结合规划基地内山水生态要素布局，确定控规“核心控制区”(图2)。
1）城市结构性区域
依托城市结构性要素划定的核心控制区主要包括：市级行政中心、高铁商务中心、高新科研中心三个城市核心区域；市级行政景观廊道、高新产业服务景观廊道两条城市轴线沿线区域；光明大道、榴园旅游大道、世纪大道、祁连山路、长白山路城市交通轴线沿线。
2）山水生态资源周边协同区域
规划基地内有金牛岭、龟山、张山、巨山、韩龙山和凤鸣湖、龙潭水库的山水景观资源，在山水景观资源周边、对城市景观有重要影响的区域，划定为核心控制区。
2.2.3调整标准的研究与拟定
根据《枣庄控规》编制阶段方案调整标准的原则和核心控制区的划定，结合调整过程中面临的具体情况，编制单位与规划局共同总结明确了调整修改的标准（表1）。该标准在调整和实施过程中起到了重要指导作用。
2.3 方案调整情况统计分析
依据《枣庄控规》的调整标准，笔者针对2017、2018、2019三年的规划方案调整内容进行研究统计（表2）。可以发现，除了道路线形和地块划分的调整，规划方案落实的调整内容主要针对非核心区居住用地、商业用地、商住用地的用地性质调整，这类调整涉及地块数目达30个，占实际调整地块总数的51.7%。
3-方案编制与调整的再思考
3.1 控规方案面临大量调整工作的必然性
在各地控规实施过程中，控规修改的现象普遍存在。据统计，控规实施过程中，50%的建设内容变更了控规的规定，部分城市修改控规的项目高达80%【1】。可见，控规管控要求与具体建设需求之间普遍存在不相符的情况。因此，控规方案面临大量调整工作是具有必然性的，各地也都有控规动态更新的实际情况和需求。面对这些实际的调整需求，编制方与规划局应当结合城市发展实际情况，首先明确方案调整的标准，才能把握控规控制的底线，提升控规方案的指导性与落实性。
3.2 控规“弹性控制”的程度应与城市管理水平相适应
针对控规的技术性研究一直是业内研究的主要方向【2】，各地纷纷从控规本身的“弹性控制”角度出发，以增加控规的落地性。如对于用地性质的弹性控制，上海、深圳、天津等地都开始在控规中进行探索实践【3】。在上海市产业园区的控制中，甚至对产业用地放宽了传统控规重视的容积率、建筑高度的限制，取消了混合用地比例、住宅套数、建筑控制线、贴线率等控制要求【4】。
但就各地的不同情况，控规的弹性控制并不普遍适用。上海市城市管理工作精细化程度全国领先，在这个前提条件下，控规控制如此大的弹性才能做到切实可行。但对于一些三、四线城市来说过于弹性的控制并不能保证规划实施的效果，反而会使管理工作中的判断标准变得模棱两可、增加管控过程中的行政成本。
“弹性控制”虽然可以一定程度上解决控规落地的问题，但其弹性控制的程度应与城市管理水平相适应。因此，明确编制阶段的调整标准对于增强控规的落地性是一个切实可行的方法。
3.3 空间规划实施后，控规的发展设想
2019年5月27日，国务院新闻办公室举行《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确定了国土空间规划“五级三类四体系”的整体结构，国土空间规划将取代原有总体规划法定地位。虽然尚未确定调整方案，但可以预见的是，与国土空间规划体系中“详细规划”较为适应的控规也将随后面临新一轮改革。笔者结合《枣庄控规》编制与方案调整过程中的经验，对未来“详细规划”中可能的发展方向的思考。
3.3.1 建立非核心区的“城市功能区”弹性管控体系
在国土空间总体规划可能出现功能区管控的前提下，下层级的详细规划也可以对上层规划中的非强制性内容进行类似的“城市功能区”管控，即明确区域和地块内可落实的诸多功能。如在《枣庄控规》中出现较多的居住、商业、商住用地布局调整情况，非核心地区不存在唯一合理方案，这种情况应当予以一定程度的“城市功能区”弹性控制，发挥市场经济调节功能，避免规划调整的行政程序和资源浪费。当然，这种“非核心地区”的划定应当通过上层规划进行确定。
3.3.2 针对性地域与项目特性，“定制”管控体系
控规是在快速城镇化建设背景下形成的，以对大量的建设开发需求加以管控，所以常用容积率、建筑限高等“上限”形式进行控制，如在《枣庄控规》中明确进行刚性管控的指标体系。但在欠发达地区，城市开发建设需求并不强烈，控制的容积率上限指标、建筑退线、建筑密度等指标基本形同虚设，而实际过小的建设需求形成的建设效果无法达到控规对空间的基本预期。这个问题的解决可以参考上海市控规附加图则的方式，结合控规图则，通过附加图则引入城市设计引导的内容，一定程度上保证未来空间的品质。
4-结语
究其根源，在未来我国城镇化进程逐渐趋于平缓、以及我国东西部开发建设需求差异较大的情况下，控规在应对不同城市发展阶段的不同实际需求时，需要一定程度上摒弃“经验”，结合城市管理水平与实际建设需求情况，在法定标准的基础上针对性地制定相应的管控体系和管理方法。
参考文献：
[1] 王卉．权利视角下控制性详细规划价值体系的再思考[J]．规划师，2018(7)：41-46.
[2] 汪坚强，于立．我国控制性详细规划研究现状与展望[J]．城市规划学刊，2010(3)：87-97.
[3] 刘子铭，申犁帆. 天津自贸区控规中用地性质弹性利用研究[C]. 2018城市发展与规划论文集，2018.
[4] 胡瑜芝. 深化分类引导，强调弹性控制——浅谈《上海产业园区控制性详细规划成果规范及管理规定》[J]．上海城市规划，2012(5)：111-114.
论文作者:刘磊
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/8/30
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