农村最低生活保障及其配套项目的实施状况评估，本文主要内容关键词为：最低生活保障论文,状况论文,农村论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农村最低生活保障及其配套项目管理水平和效率直接影响到农村社会救助的实际成效。因此，从项目管理的角度探索农村最低生活保障及其配套项目筹资来源、筹资水平和低保制度的实施效果方面不同主体有不同认识差异，这有助于发现最低生活保障及其配套项目管理中存在的问题，采取有针对性的改进措施提高项目的管理水平和管理效率，使得项目在计划、组织、实施和后续管理的全过程中，低保受益人和低保相关利益主体在选择决策、民主参与、项目实施等方面达到项目预期目标的程度和水平。
肖云等认为，应通过由省、市、县财政共同承担的多重渠道模式扩大农村最低生活保障资金来源①。汪柱旺主要从宏观方面对农村低保制度的对象确定、筹资渠道以及低保标准的地区性差异做了论述和评价②。杨敬宇论述了中国的农村低保制度存在着资金筹集主体缺位、基层政府财政亏损严重、管理难度大等现象及一些具体的制度运行问题，并提出应切实加大中央财政的转移支付力度，加强低保制度的规范化、法制化，实现城乡低保制度一体化，建立综合性的社会救助体系，实现低保工作系统化③。然而，上述对最低生活保障及其配套项目管理效率相关问题的研究均属于描述性的分析，或者是针对扶贫的某些项目做了一定的定量分析，目前为止还没有文献对最低生活保障及其配套项目管理效率进行定量研究。
二、数据来源及方法
(一)问卷设计与调查
本研究采用分层抽样访谈问卷的形式，问卷中共设计了16个结构化指标，研究主要分为两项：农村低保及其配套项目选择决策与参与、农村低保及其配套项目实施状况。在16个指标中，有10个指标采用李克特五点量表设计④(见表1)，6个指标属于一般选择性问题(见表2)。
基于农村低保制度刚刚实施不久，本文主要抽取了目前制度已经实施时间比较长的省份——江苏、山东、湖北，所有数据均来源于这3个省份11个县17个自然村的实地访谈和问卷。这样在区域分布上具有广泛的代表性。本研究共发放问卷220份，回收问卷189份，回收率为85.91％，其中有效问卷120份。如表3所示，样本具有较好的代表性。
(二)问卷数据的信度与效度检验及方法
为确保数据内部的一致性，笔者首先采用统计学软件对问卷的10个李克特量表指标进行了因子分析。KMO值为0.829，说明数据具有较高的效度(见表4)；10个指标被划分为2个因子(见表5)。然后对数据内部的一致性按照所划分的两个不同纬度分别做了信度分析。结果显示，第一部分(项目选择决策与参与)的α值为0.837，第二部分(项目实施与结果)的α值为0.625，这说明指标数据呈现出良好的内部一致性(见表6)。
根据所获取的120份调查问卷的资料，笔者采取独立样本t检验和One—Way ANOVA分析方法，对农村最低生活保障及其配套项目管理效率进行评估。
三、分析结果评估
(一)低保村民、民政部门与村民对低保及其配套项目实施状况认识的差异性
笔者选取的问卷对象分为县低保科人员、乡镇民政所人员、村干部、非低保村民、低保村民，可以分为三类主体：民政人员、非低保村民、低保村民。
本研究所采用的访谈问卷样本的总规模为120个。其中，政府人员的样本46个，非低保村民样本49个，低保村民25个。独立样本t检验表7结果表明，民政人员、非低保村民、低保村民在对项目的评估的诸多方面存在显著差异。
在调研问卷列出的16个低保指标中，“本村贫困村民参与程度”、“农民获知低保及其配套项目的形式”、“项目的实施存在的最大困难”、“对农村低保制度的了解程度”和“总体满意度”5个指标之间的差异在0.1的显著性水平上，而其余11个指标之间的差异均显著。这表明农村低保及其配套项目在不同的主体间评价的认同度是不同的，也说明项目的实际实施状况与预期目标存在较大差距。只有“本村贫困村民参与程度”、“农民获知低保及其配套项目的形式”、“项目的实施存在的最大困难”、“对低保制度的了解程度”和“对低保及其配套项目的总体满意度”这7项指标统一度能够得到满足，其实施状况与预期目标基本一致，其余11个指标在三个评价主体之间没有得到一致的答案。民政人员对农村低保及其配套项目给予了比较高的评价(除“农村低保及其配套项目资金不足的原因”外)，同样由于农村低保居民是制度的受益者，对低保制度给予了较高的评价，而非低保村民的评价相对较低。
(二)不同负担主体之间的差异性
本文还对中央财政、地方财政、中央和地方财政及民间资金四种不同负担筹资模式之间在项目管理等方面存在的差异进行了定量分析。采用统计学软件对不同资金负担模式的数据进行了单因素方差分析。样本总规模为120个，中央财政负担模式的样本43个，地方财政资金负担模式31个，中央财政和地方资金共担模式27个，民间资金负担模式19个。统计分析结果显示*，在中央财政、地方财政、中央和地方财政及民间资金四种不同筹资模式之间，除“对农村低保制度的了解程度”和“项目的实施存在的最大困难”两个指标外，其余14个指标之间的差异均超过0.01的显著性水平。这表明，不同模式之间在低保对象瞄准、村民平等参与、项目实施效果和资金保证度等方面均存在显著差异。为了更清楚地了解上述四种资金负担模式两两之间的差异性，笔者采用对各个模式之间的差异进行了比较。结果表明，各指标在不同的资金负担模式下显示出不同的差异水平。
1.在对农村低保制度的了解程度方面，不同资金负担模式下村民对制度的了解程度有一定的差异，由于各个负担模式之间的差异均超过0.1的显著性水平，故不同负担模式之间均无显著差异性。
2.在农村低保对象确定程序的公开度方面，不同资金负担模式之间呈现出较大的差异性。从样本均值来看，农村低保对象确定程序的公开度由低到高依次是：地方财政资金负担(2.10)、中央和地方财政资金共担(3.25)、中央财政资金负担(3.58)、民间筹资资金负担(3.89)。中央和地方财政资金共担与中央财政资金负担属于同一个组别，其组内无显著性差异。类似无差异的指标还有对低保对象确定方法的认可度、低保对象确定方式、对低保对象的确定方式的满意度。
3.在本村贫困村民参与程度方面，民间筹资资金负担最优均值为3.57，中央财政资金负担次优为3.20，中央和地方财政资金共担较差为2.83，地方财政资金负担最差为2.54。这说明了民间资金负担低保金的支出透明化程度更高，村民的参与率势必很高。而地方政府由于其资金来源问题，贫困村民参与程度最差。类似的指标还有农民获知低保及其配套项目的形式。
4.在农村低保金的流向方面，不同资金负担模式之间存在一定的差异。在中央财政资金负担模式与中央和地方财政资金共担模式下，只有一少部分低保金流向了农村非贫困居民，而民间资金负担模式下有很大一部分的低保金流向非贫困居民。这主要是由于目前民间资金筹集后，在发放给贫困群体过程中对民间资本的监管性差，导致很大一部分救助资金中途“流失”。
5.在贫困村民参与低保及其配套项目的决策方面，不同资金负担模式之间差异显著。从样本均值来分析，项目的决策方式得分最高的是民间资金负担模式(4.77)，其次是地方财政负担模式(4.26)、中央和地方财政共担模式(3.49)，中央财政负担模式的得分最低(2.31)。不同资金负担模式被划分为四个组，各组别之间的差异均超过0.05的显著性水平。类似趋势的项目还有低保对象的核实及复核工作的形式和低保对象的“流动性”指标。
6.在农村低保及其配套项目基金预算的充裕度方面，不同资金负担模式被划分为三个组，其中，中央财政负担模式充裕度是最高的一组，中央和地方财政共担模式为项目经费预算充裕度较高的一组，而其余两项(地方财政负担模式和民间资金负担模式)之间的差异超过0.05的显著性水平，说明这两种模式的充裕度最低。从样本均值来分析，各种资金负担模式经费预算充裕度由高到低依次为：中央财政负担模式(4.83)、中央和地方财政共担模式(4.01)、地方财政负担模式(3.89)和民间资金负担模式(3.76)。结果表明，除中央财政负担模式与中央和地方财政共担模式外，农村低保资金预算紧张在目前状况下是非常普遍的现象。
7.在农村低保及其配套项目资金不足的原因方面，不同资金负担模式之间有一定差异，组间差异具有显著性。其被划分为两个组，一组是中央财政负担模式与中央和地方财政共担模式，均值分别为3.51和3.26，项目资金不足的主要原因是地方政府配套资金不能及时到位；另一组是地方财政负担模式和民间资金负担模式，均值分别为3.22和3.18。两组之间的差异达到了0.05的显著性水平。第二组资金负担模式资金不足的原因在于低保金被其他的支出项目所挤占。
8.在农村低保及其配套项目的实施存在的最大困难方面，不同资金负担模式被划分为三个组。其中，中央财政负担模式为一组，民间资金负担模式为一组，其余的为一组。三组之间的差异达到了0.05的显著性水平。中央财政负担模式下项目实施最大的困难主要是农村低保对象识别困难，民间资金负担模式下项目实施最大的困难主要是低保资金不能到位，中央和地方财政共担及地方财政负担模式下的主要问题是配套资金不能足额到位。
9.在对低保及其配套项目的总体满意度方面，不同资金负担模式之间有较大的差异，以中央财政负担模式为一个组，其余模式为一个组，两组之间的差异达到了0.1的显著性水平。从样本均值来分析，中央财政负担模式下村民对低保及其配套项目的总体满意度最高(4.75)，其次是中央和地方财政共担模式(4.60)、民间资金负担模式(4.34)，总体满意度最低的是地方财政负担模式(3.99)。村民对农村低保及其配套项目的总体满意度是对最低生活保障及其配套制度的一个综合性评价，它不仅涵盖了制度的运行效率、贫困村民的受益程度、村民的知晓率和参与程度，更包含了农村低保及其配套项目实施和管理的综合水平。在中央财政负担模式下，一是资金能够得到保障，二是村民从心理上感觉到国家会在自身不能生计的情况下给以救助，所以村民对中央财政负担模式的总体满意度最高。
根据上述统计分析结果，本文对不同资金负担模式在对制度的了解程度、低保对象确定程序的公开度、农村低保金的流向和低保及其配套项目基金预算的充裕度等方面的10项指标进行了排序(见表8)，可以得出如下结论：(1)在农村低保对象确定程序的公开度、本村贫困村民参与程度方面，民间资金负担模式最优，中央财政负担模式次之，地方财政负担模式最差。(2)在农村低保对象的“流动性”(流入流出)和对低保对象的确定方式的满意度方面，民间资金负担模式最优，中央和地方财政共担模式次之，中央财政负担模式最差。(3)在对农村低保制度的了解程度、农村低保及其配套项目基金预算的充裕度和总体满意度方面，中央财政负担模式最优，中央和地方财政共担模式次之。(4)在农村低保对象确定方式和低保金的流向方面，中央和地方财政共担模式最优。
四、结论与建议
1.结论。(1)从对农村低保及其配套政策实施状况认识的主体来看，低保及其配套项目在不同的评价主体间的认同度是不同的，也说明其实际实施状况与预期目标存在较大差距。只有在“农民获知低保及其配套项目的形式”、“低保及其配套项目实施存在的最大困难”和“对农村低保制度的了解程度”等7项指标统一度能够得到满足，其余11项指标在三个评价主体之间没有得到一致的答案。民政人员对农村低保及其配套项目给予了比较高的评价(除“项目资金不足的原因”外)，由于农村低保居民是制度的利益既得者，对低保制度给予了较高的评价，而非低保村民对相应指标的选择的评价相对较低。这表明，农村低保及其配套项目在实施的过程中出现了一定程度上的“偏移”预期目标的状况。(2)从农村低保及其配套项目选择决策的公开化程度、项目瞄准的科学性与合理性、农村居民的参与度与项目基金预算的充裕度等方面来看，不同的资金负担模式存在显著差异。其一，中央财政负担模式，在对制度的了解程度、基金预算的充裕度、项目资金不足的原因和对低保及其配套项目的总体满意度方面，明显优于其他资金负担模式。这表明，国家财政部门更加重视在对制度的了解程度、项目基金预算的充裕度、资金不足的原因和总体满意度这三个方面的指标，从而使得农村低保及其配套项目更具可持续性。其二，中央和地方财政共担模式在低保对象确定方式和低保金的流向方面明显好于其他负担模式，这表明在低保对象确定方式和低保金的流向这种实际政策方面需要加以规范，中央和地方财政共担的模式能够发挥更大的效力，因为按照“谁出钱，谁负责”的做法会更具效力。其三，地方财政负担模式在16个指标中均不占优势，说明如果农村低保及其配套项目完全由地方财政负担是不可操作的，中国目前的状况也说明了这一点。其四，民间资金负担模式在对低保对象确定方法的认可度、确定方式的满意度、对象确定程序的公开度、本村贫困村民参与程度、决策的方式、低保对象的“流动性”方面优于其他指标。因为民间资金是取之于民而用之于民的“对口式”救助，所以，它在公开度、贫困村民参与程度、项目决策的方式方面更具公平性。
2.政策建议。(1)鼓励民间组织参与农村低保及其配套资金的筹集。民政部门应注重发挥民间组织的特点和优势，大力倡导民间组织参与农村低保及其配套资金的筹集等方面，更多地让民间组织参与项目的具体实施与管理的流程。(2)在实际操作中做到资金“谁负担，谁监督”的模式。民政部门对不同的资金负担模式应采取资金“谁负担，谁监督”的模式，以进一步提高农村低保及其配套项目的管理水平。(3)要重视项目的可持续性。在低保及其配套项目的实施过程中，政府应健全项目的后续管理机制，保证让有限的低保资金能让最贫困的群体受益，从而使该制度不背离制度设计的初衷。
*由于篇幅所限这部分统计结果没有以列表的形式给出
注释：
①肖云，李亮.农村最低生活保障制度筹资研究.合作经济与科技，2009(4)
②汪柱旺.我国农村最低生活保障制度绩效分析.金融与经济，2009(1)
③杨敬宇.公共财政视角下的城乡最低生活保障制度.经济与管理，2008(3)
④祝智庭.现代教育技术——走进信息化教育.高等教育出版社，2001：9