北宋熙寧年間政府機構改革述論，本文主要内容关键词为：北宋论文,政府论文,熙寧年間论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北宋前期，中書、樞府、三司互不相知，樞密院不管財政之乏匱與否，只知一味增兵；三司無視百姓已經貧困，依然徵斂。中書目睹這些弊病，卻無權使樞府減兵、三司寬財。及王安石執政，着手理財，鑑於“慶曆新政”失敗的教訓，暫不觸及現行官制，於是設立“制置三司條例司”，這在一定程度上糾正了以往中書、樞府、三司各不相知的弊病。
儘管“制置三司條例司”僅存在一年就并歸了中書，但是它的存廢，證實了中書與樞密院共掌兵民財利大計是解決財政危機的一條可行之路。自擇官屬，量才而用，可稱爲任官釐革之濫觴。三司條例司的罷歸中書，促使王安石加快官僚機構改革的步伐。
一 中書的改革：設編修中書條例所及檢正官，擴大宰相政務之權
如果説北宋初期宰相尚具實權的話，那麽，自太宗以後，設審刑院以分中書刑房審覆之權；設審官院(初爲考課院)以分中書吏房用人之權，宰相的權力已十分有限了。①尤其束縛宰相手腳的是中書行事皆須檢用條例。寇準任宰相時，“用人不以次，同列頗不悦。它日，又除官，同列因吏持例簿以進，準曰：‘宰相所以進賢退不肖也，若用例，一吏職爾。’”史傳寇準罷相爲王欽若所讒，事實上正緣於用人不依例。他罷知陝州，真宗仍有餘恨地説：“寇準多許人官，以爲己恩。俟行，當深戒之。”②景祐二年(1035)，參知政事宋綬上所編修的《中書總例》四百一十九册，中書行事可依詳例行事，宰相吕夷簡得意地説：“自吾有此例，使一庸夫執之，皆可爲宰相矣。”③至和二年(1055)，仁宗特意下詔：“中書公事自今並用祖宗故事施行。”④因爲宰相劉沆曾建議中書不用例，遭到大臣的反對，所以申戒之。劉沆不過是就“近臣保薦之弊”，“近臣陳匄親屬之弊”，“敍勞干進之弊”等三方面提出不用例，⑤終因觸犯權貴的利益而遭非議。宋朝的宰相任人“不肯勞心選擇，越次而用，但守常循例，輕用小人，寧誤大計，一誤不悔，後又復然”。⑥間或有一二名臣如寇準、范仲淹等欲略有變更，則難以如願。直到熙寧中，王安石欲除著作郎許將(字沖元)爲太常博士，“方下筆作‘太’字時，堂吏以手約筆，具陳祖宗之制，荆公乃改‘太’字右筆作‘口’字，沖元遂遷右正言”。⑦《宋史·許將傳》載：“超改右正言。”⑧此事是否屬實，尚待考證，但堂吏可以援例阻滯、干涉宰相行事是無疑的。
所以，王安石在創設三司條例司，議行新法的同時，就考慮改革中書。首先想到的即“必先擇人，令編修條例”，此乃事之本也。因爲現行條例都是仁宗末年以來大臣們所建置的，已完全不適應甚至嚴重阻礙變法的推行。從王安石特别强調必須擇“知王體，識國論，可與變流俗之人”編修條例，否則“與不修條例無異”⑨的話中，我們可以看出他改革現行條例的決心。在他的倡議下，熙寧初中書設立了“編修中書條例所”，所做工作大致如下：
1.清中書細務以歸有司
編修中書條例所先後多次將中書的瑣碎事務下放給各有關部門，其中一次即下放二十二事，諸如外任官吏遇喪請假手續等，皆由各部門負責處理，中書只是“責其當否”。⑩自此，中書可以騰出時間與精力考慮處理較大較複雜的政務。以後，事歸有司者寖多而中書之務清矣。(11)
2.清中書諸房堂吏
宋中書屬吏，原有堂後官、主事、録事、守當官，分孔目、吏、户、兵禮、刑五房充職，吏舍總名爲“制敕院”，設提點五房公事總領吏人。五代以降，堂吏爲姦風行，“天下除授皆出堂後官之手，賣官鬻爵，習以爲常”。(12)太宗、真宗、仁宗數朝雖對堂吏都進行過整頓，限定員額，並規定凡員缺不得從在京百司中調吏，須由外任選人授京官爲之，以防交通生弊。但以後政事弛慢，堂吏保引親屬，又不復行試法，“以故濫進者衆”。(13)條例所對堂吏保引、補試、賞罰等舊條例作了修正，釐訂成三十九條，於堂吏的素質的保證，頗有成效。
3.擴大中書用人之權
原官吏除授，由審官院據到狀先後，循資級擬進取旨。現條例所建議並得到神宗批准：“審官院定差知州軍監人並當日具姓名申中書，次日赴中書審察，堪任差委，即引見取旨。”以後又進一步規定“應知州、知軍、通判、令審官東院自今具名赴中書門下審察人才”，(14)將審官院的權力收歸中書，同時特别强調“不以次選差”，(15)便於宰相拔擢人才，黜退昏庸。做到“隨其德之大小、才之高下而官使之”。(16)一糾以往“並以資歷，不容超越，資歷當得，不容不與”之陋習。(17)而一般官員的差除，中書只點檢路分遠近。宋代州縣、幕職官的差遣有畿内、近地、遠地之分，大致規定一任近、一任遠。但近臣、權貴往往賄賂有司，謀其子女、親屬徙遠就近徙近入京任事。正如劉沆所論此爲“近臣陳匄親屬之弊”那樣，“審官、吏部銓、三班當入川、廣，乃求近地，當入近地，又求在京”，(18)而執政者不能持法，大多以例除授。現中書直接點檢路分遠近，可杜此弊。
4.恢復中書考課之權
大致至真宗時，官員有三年一遷的磨勘制度。而審官院、吏部銓、三班院大多是“只是具差除月日，人之能否，都不可知”。(19)自發運使而下至知州的考課，又“專以監司所第等級爲據”。(20)而監司的考核常有不實之處。例如江南西路提點刑獄陳倩等言知洪州榮諲老病，“文書皆不簽押”，而轉運使徐億卻考榮諲課第爲上等。(21)如此考核，豈足爲據？考課院歷來只是根據諸路上報考狀區别等第，其結果當然只能是無論賢否，例遷一資。
熙寧時期，王安石將考課之權收歸中書，“置簿記功過”，考察内外官司。“俟歲終及因非次除擢，檢録比較進呈，擇其尤甚者，進黜之”。神宗與王安石有一段對話，可見中書記功過簿之大概，特録於此：
它日，上取記功過簿，讀至被旨體量不實，曰：“非被旨者如何？”王安石曰：“奏論事不實，足以包之。”又曰：“學士院有何事？”安石曰：“身所論奏非關主判處及告命差失之類。”上曰：“此中不言告命差失，何也？”安石曰：“該説不盡，比類批上是也。”又問：“附宿直處抄上，何也？”安石曰：“如待制、直學士元無官司，止寄宿於三館。”上稱所定，以爲善。(22)
大致記功過簿先列定各官僚機構的職權，再將功與過歸納成若干大類，有功或過犯者，隨事將其姓名書於類下，歲終檢録比較進呈。這樣的考核，較之以往籠統地定爲三等，當然合理得多，也公正得多。
外官凡發運、轉運、提刑、提舉司、經略、安撫、總管、鈐轄、監牧司、府界提點司、知大州府，皆由中書置簿記録。而常調知州、通判、縣令等的考核，則通過兩個渠道：一是原監司的考核，另一是察訪使的考察。
諸路監司、提舉司各置簿，録知州、通判功過，“得替前一月就移者，離任半月上中書、樞密院”。(23)另，察訪使所至州縣，條其吏課，凡“知州、通判爲治實狀上中書，武臣上樞密院”，(24)“縣令上司農，各注籍以相參考”。(25)提舉司與監司無隸屬關係，提舉官的考核升黜屬司農寺，提舉官考察部内官吏自然不必苟從於監司，加上又有察訪使的考課以資參考，熙寧時期朝廷對外任官吏的考核應該説是較爲可信的。
對於縣令的考課，内容更爲具體，“以斷獄平允，賦入不擾，均役屏盜，勸課農桑，振恤饑窮，導修水利，户籍增衍，整治簿書爲最。而德義清謹，公平勤恪爲善。參考治行，分定上、中、下等”。“其入優劣者，賞罰尤峻”。(26)同時嚴令，若監司及知州、通判對縣令的考課“所奏徇情、功過不實及虚獎權要，固抑孤寒”，“並科違制之罪”。(27)
史稱，“是時，内外官職，各從所隸司以考覈，而中書皆置之籍”。“凡職皆有課，凡課皆責實”。(28)如軍器監，“課百工造作，勞逸必均，歲終閱其良否多寡之數，以詔賞罰”。(29)又如編修中書條例所的吏人，“每月等第添支緡錢有差，俟了畢，别無漏落，並無酬獎。如鹵莽漏落，即量罪降黜”。如吏人有指出現行條例不當不便者，“當量大小酬獎”。(30)至於官員的展年、減年磨勘，降資、落職與超遷的記載不絶於書。這些記載説明了熙寧時期自設立嚴格的考課制度後，官吏相對循法守職、賞功罰罪的狀況。
此外，對直舍人院制度、官員致仕制度，議廢制舉及開封府廂官的裁定等等，編修中書條例所都有建議，並得到采納。自設編修中書條例所，不僅中書政務一清，更重要的是擴大了宰相權力，爲變法的順利展開，擺脱舊條例的束縛拓清了道路。
編修中書條例所畢竟不是行政機構，它只能建議或規定該如何或不該如何，具體執行，不在它的職權範圍内。王安石變法，不僅需要制定政策的人，更需要貫徹執行的人。尤其是熙寧三年五月三司條例司罷歸中書以後，王安石變法瀕臨困境。反對派四方譁攻，神宗一度動摇，甚至打算廢除青苗法，王安石爲此避政家居，托疾請退。雖説新法由司農寺繼續講行，但必須申狀中書，方可施行。而當時中書的行政效率極低，凡議事“則待四人無異議，然後草具文字，文字成，須遍歷四人看詳，然後出於白事之人，亦須待四人皆許，則事積而難集”。(31)此外，中書“政出吏胥之手。吏胥行遣只檢舊例，無舊例則不行”。(32)爲不使新法夭折，早見事功，故非次擢人，控制中書成爲當務之急。王安石以“中書統治百官，以佐天子政事，……宜高選士人，稍依先王設官置輔之意”爲理由，於中書設檢正官。(33)中書五房每房置檢正公事官二員，又置檢正五房公事(即都檢正)一員，通領諸房公事。都檢正序位在五房提點公事之上，檢正官在堂後官之上。檢正官見宰執如常朝官禮，俸禄同三司判官，而都檢正另加二名傔從。無論是禮遇和俸禄皆非原堂吏可比。自此，一批品秩不高但深得王安石賞識的年青官吏如曾布、吕惠卿、李承之等人進入中書，取代了原有堂吏，作爲王安石的得力助手，全面處理中書日常政務。
自設檢正官之後，王安石完全左右中書。如曾布任都檢正時，每遇事只向王安石一人稟報，有人提出還應徵求參知政事馮京、王珪等人的意見，曾布答覆：“丞相已議定，何問彼爲！俟敕出令押字耳！”(34)御史中丞楊繪爲此上疏言道：“諸房檢正官每有定奪文字，未申上聞，並只獨就宰臣王安石一處商量，稟復即便徑作文字申上，其馮京等只是據已做成申上者文字簽押施行。”從上述言論中可以看出王安石設檢正官的初衷與行事風格。儘管楊繪懇請神宗“誡勵檢正官等，每有定奪文字，須是徧行稟復，並指揮馮京、王珪等，令各振其職，無苟且焉”，(35)可局面依然如故。直到熙寧八年(1075)，參知政事吕惠卿已與王安石有隙，他也向神宗訴説：“檢正官、堂後官作文字，皆不與臣議”，“安石居常實不如此。”(36)可見王安石通過設編修中書條例所，完成了他“變風俗，立法度”的構想；而中書檢正官的設置，則使他能將制定的新法迅速地付諸實踐。自設檢正官後兩個月，即熙寧三年十二月，一個月内先後頒佈、推行了諸路更戍法、保甲法、初行免役法，是爲最好的證明。
如果説設編修中書條例所，使宰相恢復了原有的議政之權的話，中書檢正官的設置，又使宰相恢復了原有的行政之權，包括刑法審覆權。“審刑本中書刑房宰臣所領之職”，(37)太宗時置審刑院，大理寺奏案，必須經審刑院詳覆，進呈得旨後，批送中書降敕。另外，各地所斷大辟案，諸路提點刑獄司勾考，刑部詳覆，“恐多疏略，容有寃濫。又奏至不以時讞，故久繫獄囚”，上述情況，宰相無法過問。中書置檢正官後，規定：“刑部月具已覆過大辟案，逐道申中書，委檢正官覆詳，大限十日，小限七日，如有不當或無故稽留者，取旨責罰。”(38)爲了正刑法，清獄囚，王安石立法：“若刑房能駁審刑、大理、刑部斷獄違法得當者，一事遷一官。”(39)此前曾規定：“刑部詳覆官如疏駁得諸處斷遣不當，大辟罪每一人與減一年磨勘；如失覆上件公事，每一人即展磨勘一年，累及四人即衝替。”(40)這樣做，恢復了宰相對刑法的審覆、督察之權，使刑法清正，取信於民，並提高了刑法機構的辦事效率。
檢正官除協助宰相處理中書日常政務外，還常擔任編修條例的工作。如都檢正曾布兼編修中書條例，檢正中書孔目房公事鄧綰兼編修中書户房條例。當時各官僚機構的條例編修，也多由檢正官兼任。據《長編》所載，略計如下：
檢正中書户房公事章惇、張諤，檢正中書刑房公事沈括等編修三司令式及諸司庫務歲計條例；檢正中書户房公事章惇删修都亭西驛條例；檢正中書禮房公事向宗儒編修大宗正司敕；檢正中書吏房公事蒲宗孟編修八路敕；檢正中書刑房公事沈括詳定三司令敕。(41)
這些機構的編敕、編修條例，正是體現了王安石“變風俗，立法度”的初衷。
由於檢正官在變法中的重要作用，它的地位日益增高。檢正官成爲年青官吏登入仕途的最重要途徑，一時成爲“要路”。尤其是都檢正，“但不奏事，與執政無異”。(42)當時奔走於都檢正曾布門下者如市，工部員外郎李承之任都檢正，其班位依常規當在左、右司諫下，神宗特詔其“綴中書省班，立起居舍人下”。(43)後來更明確規定“檢正中書五房公事官綴中書省班，官卑者次起居舍人，坐知雜御史下侍御史上”。(44)吕惠卿自都檢正升遷爲參知政事，打破了以往“執政四入頭”的慣例。
二 三司的改造，宰相掌握財政
北宋前期，天下財賦，縣至州、州至轉運使，一總於三司，三司掌邦國財用大計，號爲計省。財權集中，可起到防止五代藩鎮割據局面的重演，又可收到“一毫所賦皆歸於縣官而仰給焉，故蠲放則澤及下，賜與則恩歸上”(45)的效果。但北宋財政危機頻繁出現，爲歷代少有。固然天子之財——内庫制度的存在，使三司無法總計天下之財，制爲國用；冗官、冗兵、龐大的政費、軍費的開支，加上“歲幣”的負擔，使三司常常入不敷出。但三司機構自身的弊病，也是一個不容忽略的重要原因。
由於三司在北宋社會中的重要地位，長期以來形成了“選除執政、侍從，必先歷錢穀”(46)的慣例。司馬光曾説：“近歲三司使、副使、判官，大率用文辭之士爲之，以爲進用之資塗，不復問其習與不習於錢穀也。”(47)他判度支勾院纔兩年，上自三司使，下至檢法官都换過了。三司官吏大多任期很短就升遷了，就是有才能的人在位，還没等他弄清弊端的根源何在，“已用次遷他職”。久而久之，人們多“相習以養資假塗爲説而不事其職”。(48)這不能不説是三司連年失計、簿書不整的最重要原因。
三司官員頻繁更换，吏人得以從容爲姦，一至於“人吏公然作過，上下蒙昧，隱盜官物，其因事發覺者百無一二”。(49)景德年間，詔令御史中丞杜衍沙汰三司吏人，“吏五百餘人詣宰相第諠譁，又詣衍第詬詈”，(50)雖説抓了爲首的幾個，但汰吏之事不了了之。葉清臣任權三司使時，曾建議編定前後詔敕，使吏不能欺，惜未被采用。直到熙寧初，“諸倉吏卒給軍食，欺盜劫取十常三四”，(51)三司也無良策，只得取賂養吏。
由於三司官吏大多不習錢穀之事，且多不久任，故雖號稱計省，卻連年失計。詔取天下民籍，户部稱不知其數；令考財利盈虚，答以“亡失簿書”。(52)朝廷雖屢更制度，令判官久任，置磨勘、理欠等司以備關防，終無多大起色。仁宗朝時，張方平説：“今内自三司，外至發運、轉運使，凡掌財利之官，簿書期會，猶不睱給，豈睱爲國家生民遠慮哉！”(53)連仁宗也不得不承認，“經國以財爲本，而三司紀綱不振久矣”。(54)
王安石執政後，首創制置三司條例司，直接遣使往各地相度新法得失，條例司罷歸中書之後，又將新法悉付司農寺講行，固不欲借重三司。他認爲“三司所治事……凡以爲吏人便於取賂而已”，只有“先措置吏人，使廩賜厚而員不冗”，(55)然後方能從根本上改造三司。
熙寧三年八月，首議“倉法”，增加吏人的俸禄，議定受賄者的懲罰條例，情節嚴重者刺配沙門島，告發者給以賞錢，史稱“歲減運糧卒坐法者五百餘人，姦盜以故得不縱”。(56)此話不免有誇大之處，但使吏人有所收斂是可信的。
繼設“倉法”之後，王安石開始從規章制度方面根治三司。先設“編修《三司令式》並《敕》及《諸司庫務歲計條例》”，由王安石提舉，(57)以侍從之通法令者充詳定官，又抽調一批通財政的下級官吏充删定官，組成龐大陣容，開始整頓三司。“商量經久廢置之宜，凡一歲用度及郊祀大費，皆編著定式”。(58)先從大的、重要的方面對三司加以規範，如“三歲郊丘之制，有司按籍而行，藏其副，吏沿以干利”，現經過考禮沿革，定爲南郊式，按“新式從事，所省萬計，神宗稱善”。(59)
由於三司機構叢脞複雜，加上多年管理不善，帳籍簿書雜亂無章，“官吏隳職，上下因循，徒有點算之名，而無覆察之實”。(60)據當時統計，自治平二年(1065)至熙寧二年(1069)，短短的四五年間，“新舊帳送勾者十有二萬，並未嘗有所按舉”。諸州所上帳籍，甚至有到省三二十年不發其封者。根據上述情況，又設立了“詳定帳籍所”與“提舉帳勾磨勘司”，抽調精於計算的吏人二百名，“各優給請受，課以功限，立定賞罰”，(61)對三司現存帳籍簿書進行勾考，追逮失陷官物。熙寧七年九月，三司一場大火，帳籍盡毁。由宰相韓絳提議，後設立三司會計司，“以天下户口、人丁、税賦及場務、坑冶、河渡、房園之類租額年課及一路錢穀出入之數，去其重複注籍，歲比較增虧及其廢置錢物、羨餘、横費”。(62)這個機構原意想計算出贏利及虧損之處，使有無相通，並作爲判斷官吏能否升降的標準，從而達到把握國計大綱的目的。但只編成了一州一路會計司就廢罷了。
儘管熙寧時期對三司進行了各方面的整頓和改造，但由於内庫制度依然存在，甚至有所擴展，冗官、冗兵的弊端也未根除，三司的財政並無根本改觀。熙寧後期，章惇任權三司使，也只有向内庫借錢的本事。熙寧十年，權發遣三司使李承之曾向神宗報告：“三司近歲以來財貨匱乏爲甚，計月支給，猶懼不足。”(63)因此，在對三司實施改造的同時，鑑於三司事叢、判案者又數易，王安石充實了一部分機構的職權，如司農寺、將作監等部門，又創設了若干機構，如軍器監、市易司、淤田司等。神宗曾説：“若司農事了，即天下事大定矣。”(64)從此話可品味出朝廷對三司的基本估價。但從根本上説熙寧時期對三司的改造，改變了以往中書不得過問財政的狀況。無論是“編修三司令式並敕及諸司庫務歲計條例”還是“提舉帳勾磨勘司”、“三司會計司”，都由宰相或都檢正提舉或兼領，從而保證了宰相對財政的指導和監督。
三 政府各部門的改造，加强中書與各部門的從屬關係
1.通過編修條例，明確各部門職責
自中書編修條例之後，其他官僚機構如樞密院、宣徽院、三司、審官東西院、吏部銓、三班院等重要機構先後增設官屬，編修條例，開始了機構整頓。審官東西院、流内銓、三班院等由本司主簿“看詳條例”，遇到難以删定的事項，上中書裁定。三司、大宗正司等機構，則由中書檢正官協助編修。
重修條例，釐正法度，不利權貴營私舞弊。又因爲條例分明，吏人難以援例爲姦，當然是“大臣所不欲，小臣又不欲”，(65)神宗也察覺到“吏人不喜條例分明”。(66)但這恰恰是王安石“變風俗，立法度”的一個重要組成部分。修定後的條例劃一分明。糾正了以往的弊端，有利於新法的推行。王安石曾對神宗談到：“陛下初欲更法度，先措置宗室條貫，非但宗室所不便，前後兩省内臣以至大宗正司管勾所公人並官媒之類皆失職。……既而又修三班、審官東西院、流内銓法，即自來書鋪計會差遣行賕之人又皆失職。”(67)熙寧時期各官僚機構的普遍修例，對官吏遵循新的法度規則，澄清吏治，振奮士風起到了一定的作用。
2.爲推行新法充實和創設機構
司農寺：原僅掌諸州常平、廣惠倉的收散事項，職權甚小。三司條例司罷歸中書後，王安石將新法的議定、推行職責賦予司農寺。這一決定，除了考慮到三司尚需改造，司農寺原掌常平歸之可免致非議等因素外，更重要的原因在於當時新法的議行阻力甚大，而原理財中心三司諸長官的資序甚高，無法任用新提拔的年青官吏。如三司使，須“兩省五品以上及知制誥、雜學士、學士”等出任，(68)即便是三司判官，也必須是“朝官以上曾歷諸路轉運使、提點刑獄”者方可充任。(69)而當時吕惠卿、曾布、李承之等或爲京官，或剛入朝官。王安石薦用幕職官李定，神宗初擬知諫院，遭到大臣反對，後改監察御史裏行，知制誥宋敏求、蘇頌等以資序不夠、不循舊制爲由，駁回詞頭，甚至寧可丟官，拒不草制。(70)充實原閑職機構或創設機構，則可不受資序的限制，避免朝野議論紛紛局面的出現。
熙寧時期，司農寺不斷增置官吏，由原來的二三員增至十多員，擴展廨舍，逐漸形成了中央由中書統轄下的司農寺(判司農寺大多爲中書檢正官)、路爲提舉常平司、州有管丐官、縣有給納官這樣一整套的新法推行、管理系統。而司農寺則成爲“三局總十二案”(71)的重要的財政機構和政務機構。
市易司：熙寧五年(1072)三月，在汴京設市易務起平定物價、“稍籠商賈之利”(72)的作用。後各地相繼設立市易務，改京師市易務爲市易司，作爲總領機構，成爲熙寧變法時期除司農寺、三司外的又一個重要的理財機構。
軍器監：原兵器製作屬三司胄案，判案者數易，管理又不善。熙寧六年置軍器監，總内外軍器之政，“前後講究制度，無不精緻”。(73)
王安石認爲在京百司能起挈綱提要的作用，應充分利用起來。一時間如將作監、都水監、太常寺等機構都在不同程度上恢復職權，提高了地位。熙寧六年十月丙申，詔“都水監、司農寺、提舉在京諸司庫務，自今並許直牒閤門上殿”，(74)可見這些機構地位的提高。
3.省并重疊機構，便於中書管理
廢考課院：熙寧三年，詔中書置簿，考核内外官司功過，(75)外官如監司、提舉司、經略、安撫、鈐轄、知大州府等，都由中書考核，常調知州、通判等地方官，由監司考核，考課院已形同虚設。加上考課院歷來只是根據諸路上報考狀區别等第，“全無實狀，無補於事”，(76)熙寧五年，罷考課院。
并吏部南曹歸流内銓：吏部南曹本掌“選人投下文字及過院判成過銓選人授官出給歷子”。(77)設南曹爲防止銓司闕誤，由於機構重疊，手續繁瑣，結果是“選人留礙百端，吏人枉費紙筆”。流内銓重修條例，簡便分明，“銓司自易點檢，誠無用南曹，虚作留礙煩擾”。(78)熙寧五年七月，并南曹入流内銓。
諸如廢外殿直班，地方州縣的省并，不一一贅述。
機構省并，減少官吏，節省開支，同時簡便手續，有利提高行政效率。
如果我們細心考察一下，不難發現這一時期政府各部門的知、判官大多由中書檢正官兼任。如司農寺：曾布、吕惠卿、李承之、張諤、熊本等先後以都檢正或檢正官兼判。軍器監：吕惠卿、李承之等先後以都檢正兼判。將作監：檢正中書禮房公事向宗儒同判。兵部：檢正中書刑房公事范純粹、檢正中書孔目房公事馬珫同判。審官東院：檢正中書户房公事鄧潤甫同知。流内銓：都檢正曾布權同判。(79)
檢正官以宰屬身份兼判有司，密切了中書與各部門的聯繫，加强了中書對各部門的督察，並在一定程度上實現了范仲淹當年提出的“請倣前代，以三司、司農、審官、流内銓、三班院、國子監、太常、刑部、審刑、大理、羣牧、殿前馬步軍司，各委輔臣兼判其事”的夙願。(80)
綜上所述可知，王安石對政府機構的改造，着眼於擴大中書權力，便於推行新法。制置三司條例司的設置，是王安石政府機構改革的一次嘗試。它的產生，在一定程度上克服了中書、樞密院、三司各不相知的弊病。它自擇官屬，量材而用，可稱爲熙寧以後任官釐革之濫觴。更重要的是對中書的改造，這主要表現爲設立編修中書條例所和任命中書檢正官，前者爲變法從規章制度方面拓清了道路，後者以宰屬的身份，協助王安石處理政事。檢正官雖地位不高，但權力甚大，或編修條例，或兼判有司，或以察訪使的名銜巡視各地，使中央各部門與地方完全統轄於中書門下。二者的設置是王安石政府機構改革的主要環節。地方的改造，重點在察訪司的設置，(81)糾正了以往一味偏重監司的弊端。察訪司、監司、提舉司的並存，有利於推行新法，治理地方政事和下情上達。當時人畢仲游給司馬光的信中説“昔安石之居位也，中外莫非其人，故其法能行”。(82)由於諸如時間短促、皇權束縛、官僚抵制等等原因，“居其官而不知其職”的現象並未根本改觀。但比起前朝來，機構職權分明，聯繫密切，行政效率大爲提高。史稱“神宗初即位，慨然欲更張之，謂中書政事之本，首開制置中書條例司，設五房檢正官，以清中書之務。又如置制置三司條例司，以理天下之財；置諸路提舉常平廣惠農田水利差役官，隸於司農，以修農政；簡樞密武選而置審官西院；創民兵保甲法以歸兵部；作軍器監以除戎器；新大理寺以省滯獄。……於是法度明，庠序興，農政修，武備
(飭)，刑獄清，械器利，亹亹乎董正治官之實舉矣”，(83)當不是虚詞。
注释：
①司馬光《涑水記聞》卷三：淳化中，太宗患中書權太重，向敏中時爲諫官，請中書吏房置審官院，刑房置審刑院。北京，中華書局，1989年，頁57。
②《宋史》卷二八一《寇準傳》，北京，中華書局，1977年，頁9531，9532。
③《續資治通鑑長編》(下簡稱《長編》)卷一一七“景祐二年九月己酉”條，北京，中華書局，2004年，頁2758。
④《宋會要輯稿》(下簡稱《宋會要》)職官一之七六，北京，中華書局影印，1957年，頁2367下。
⑤《宋史》卷二八五《劉沆傳》，頁9607。
⑥《長編》卷一四二“慶曆三年七月戊寅”條，頁3401。
⑦曾敏行《獨醒雜誌》卷一，上海古籍出版社，1986年，頁6；黄履翁《古今源流至論》别集卷一○，文淵閣四庫全書本，942册，頁638下—639上。
⑧《宋史》卷二四三，頁10908。
⑨《宋會要》職官五之九，頁2467上。
⑩《宋會要》職官五之一一，頁2468上。
(11)《長編》卷二一四“熙寧三年八月甲申”條，頁5225。
(12)《長編》卷三八“至道元年十二月丙申”條，頁824。
(13)《長編》卷二一七“熙寧三年十一月甲辰”條，頁5278。
(14)《宋會要》選舉二三之二，頁4610下。
(15)《長編》卷二二八“熙寧四年十一月壬午”條，頁5539。
(16)《王文公文集》卷一《上皇帝萬言書》，上海人民出版社，1974年，頁5。
(17)《燕翼詒謀録》卷三，文淵閣四庫全書本，407册，頁734下。
(18)《宋史》卷二八五《劉沆傳》，頁9607。
(19)《長編》卷一四一“慶曆三年五月戊寅”條，頁3374。
(20)《宋史》卷一六○《選舉志六》，頁3761。
(21)《長編》卷二二七“熙寧四年十月己巳”條，頁5529—5530。
(22)《長編》卷二一三“熙寧三年七月丙午”條，頁5179—5180。
(23)《長編》卷二五九“熙寧八年正月乙卯”條，頁6320。
(24)同上書。
(25)《宋史》卷一六○《選舉志六》，頁3761。
(26)同上書。
(27)《續資治通鑑長編拾補》(下簡稱《長編拾補》)卷四“熙寧二年五月丁亥”條，北京，中華書局，2004年，頁183。
(28)《宋史》卷一六○《選舉志六》，頁3761。
(29)《宋史》卷一六五《職官志五》，頁3920。
(30)《宋會要》職官五之九，頁2467上；職官五之一○，頁2467下。
(31)《長編拾補》卷六“熙寧二年十一月乙丑”條，頁254。
(32)《長編》卷五三“咸平五年十月庚寅”條，頁1160。
(33)《長編》卷二一五“熙寧三年九月戊子”條，頁5230。
(34)《長編》卷二二○“熙寧四年二月甲子”條，頁5346。
(35)同上書，頁5346，5347。
(36)《長編》卷二四八“熙寧八年九月乙酉”條，頁6573。
(37)《宋朝事實類苑》卷二五，上海古籍出版社，1981年，頁306。
(38)《長編》卷二一九“熙寧四年正月乙未”條，頁5323。
(39)《長編》卷二八七“元豐元年正月庚辰”條，頁7026。
(40)《長編》卷二二四“熙寧四年六月壬戌”條，頁5449。
(41)參閱《長編》，頁5638，6121等。
(42)《長編》卷二六三“熙寧八年閏四月癸丑”條，頁6449。
(43)《長編》卷二五一“熙寧七年三月戊午”條，頁6123。
(44)《長編》卷二六四“熙寧八年五月癸酉”條，頁6463。
(45)《長編》卷八六“大中祥符九年三月辛酉”條，頁1979。
(46)《羣書考索》後集卷四“官制門 祖宗舊制”，北京，書目文獻出版社，1992年，頁483上。
(47)《長編》卷一九六“嘉祐七年五月丁未”條，頁4753。
(48)《長編》卷二○三“治平元年十二月丁巳”條，頁4928。
(49)趙抃《清獻集》卷七《奏狀乞移司勘結三司人吏犯贓》，文淵閣四庫全書本，1094册，頁846上。
(50)《涑水記聞》卷一○，頁198。
(51)《長編》卷二一四“熙寧三年八月癸未”條，頁5222。
(52)《長編》卷五一“咸平五年四月壬午”條，頁1125。
(53)《長編》卷一六五“慶曆二年夏四月戊寅”條，頁3233。
(54)《長編》卷一四一“慶曆三年五月戊寅”條，頁3374。
(55)《長編》卷二一四“熙寧三年八月癸未”條，頁5223。
(56)《長編》卷二一四“熙寧三年八月癸未”條下注，頁5223。
(57)《長編》卷二一八“熙寧三年十二月庚辰”條，頁5308。
(58)《宋史》卷一七九《食貨志下一》，頁4354。
(59)《宋史》卷三三一《沈括傳》，頁10653。
(60)《宋會要》食貨五六之一二，頁5778下。
(61)孫逢吉《職官分紀》卷一三，文淵閣四庫全書本，923册，頁305下。
(62)《長編》卷二五七“熙寧七年十月庚辰”條，頁6276。
(63)《長編》卷二八四“熙寧十年八月辛丑”條，頁6956。
(64)《長編》卷二五○“熙寧七年二月癸未”條，頁6095。
(65)《長編拾補》卷四“熙寧二年五月”，頁189。
(66)《長編》卷二一一“熙寧三年五月戊戌”條，頁5122。
(67)《長編》卷二三六“熙寧五年閏七月丙辰”條，頁5738。
(68)《宋史》卷一六二《職官志二》，頁3807。
(69)同上書，頁3808。
(70)《長編》卷二一○“熙寧三年四月辛巳”條，頁5105。
(71)《宋會要》職官二六之一四，頁2926下。
(72)《宋會要》食貨三七之一四，頁5455上。
(73)王得臣《麈史》卷上《朝制》，上海古籍出版社，1986年，頁4。
(74)《長編》卷二四七“熙寧六年十月丙申”條，頁6031。
(75)《長編》卷二一三“熙寧三年七月丙午”條，頁5179。
(76)《長編》卷二三四“熙寧五年六月己酉朔”條，頁5671。
(77)《職官分紀》卷九，頁246上。
(78)《長編》卷二三五“熙寧五年七月”條，頁5720。
(79)參閱《長編》，頁5905，6081，6170，6195等。
(80)《長編》卷一五一“慶曆四年八月辛卯”條，頁3673。
(81)關於察訪使的派遣、職責等，參閱拙文《北宋熙寧年間的察訪使》，《上海大學學報》1996年第6期。此處不贅。
(82)《宋史》卷二八一《畢仲游傳》，頁9526。
(83)《宋會要》職官一之七四，頁2366。