澳门过渡期教育改革问题探析，本文主要内容关键词为：澳门论文,过渡期论文,探析论文,教育改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中葡两国政府签署《中葡联合声明》后，澳门从1988年1月15 日起就进入了过渡期。在到1999年12月20日止为期近11年的过渡期内，中葡双方都在为澳门政权的顺利交接作准备。教育担负着提高全民素质，培养各类专门人才的重任，教育的普及和发展成为了澳门社会经济持续发展的重要保证。因此，教育问题一直为各方所关注。在过渡期内，澳葡政府对教育进行了一系列的改革，使澳门教育进入了一个新的发展阶段。本文就此作初步的探讨。
一、澳门过渡期教育改革的背景
现代社会中教育与经济社会发展密切相关。对于澳门的发展来说，过渡期是一个特殊的时期，实质上是中葡两国政府为澳门政权的顺利交接作准备的阶段。澳葡政府以1991年8月29 日颁布《澳门教育制度法》为标志，拉开澳门过渡期教育改革的帷幕。实际上，这次教育改革有着深刻的政治、经济、教育和利益背景，是情势所迫，是澳葡政府不得不而为之的。
（一）政治背景——落实《中葡联合声明》精神。1989年4月13 日中葡两国政府签署的《中葡联合声明》指出，澳门自古以来是中国领土的一部分，但长期在葡萄牙的管治之下，中国将于世纪结束前在澳门恢复行使主权，建立中华人民共和国澳门特别行政区，实行“一国两制”。为了能顺利实现政权交接，需要设立一个过渡期，以协调各方关系，解决诸如“中文官方化”、“公务员本地化”、“法律本地化”和澳门社会继续安定繁荣等问题。上述问题的解决都与提高澳门居民素质和培养人才有密切的关系，就是说如何加快教育的发展也是一个政治问题。澳葡政府在过渡期开展教育改革工作，可被人们视为推进澳门回归三大问题的解决，配合澳门主权交接的积极姿态。事实上， 澳葡政府是在1988年开始筹备教育改革的，这不能看作是巧合， 而是《中葡联合声明》的政治影响发挥作用的结果。
（二）经济背景——配合澳门经济发展转型。澳门是一小型化的社会，面积只有约25平方公里，人口约40多万。长期以来，澳门经济停滞不前，进入本世纪60年代后，澳门抓住西方经济发达国家产业结构和市场需求旺盛的有利时机，利用自身廉价的劳动力资源，开始发展外向的、劳动密集型的加工工业，在70年代初期，其发展虽受到全球性石油危机的影响，但很快又得复苏。70年代末80年代初，内地的改革开放和新移民的大量涌入为澳门经济的发展提供了新的空间和充足的劳动力，保证了澳门经济持续的高速增长。从60年代初到90年代初近30年期间，澳门本地生产总值年均增长接近9%，1994年人均生产总值为16164美元（注：黄汉强、吴志良主编：《澳门总览》（第二版），第166页， 澳门基金会出版，1996年。），形成以旅游博彩业、出口加工业、银行保险业和地产建筑业为支柱产业的经济结构。但是，由于受到全球经济不景气和劳动密集型经济固有局限性的影响，近几年澳门经济增长放缓，进入了调整时期，如何尽快地走出低谷，事关澳门社会经济的繁荣稳定。有识之士指出，澳门经济应及时进行发展的转型，即由传统经济向由高科技经济、文化旅游经济、系统金融经济、信息经济、人才经济等组成的现代经济体系转变，具体地说，就是促进旅游博彩业的现代化；改造制衣、纺织、电子、玩具等传统加工业，使其向高档高质化、非配额化方向发展；积极引进高新技术，形成新的、更具竞争力的产品；强化澳门国际城市和区域中心城市的辐射功能。经济的转型需要大量的人才和高素质的劳动力的支撑，这就要求澳门教育迅速改变长期落后的状态。澳葡政府在过渡期进行教育改革，加快教育的发展，是对澳门经济发展转型的一种回应。
（三）教育背景——推进澳门教育现代化。澳葡政府长期不承担发展教育的社会责任，只主办为葡藉人士和土生葡人子女服务的官立学校，而对人口占97%的华人子女的教育却采取不干预政策。澳门教育是以私立教育为主体，没有统一的教育目标和学制，缺乏基本的教学计划、教学大纲、课程设置和本地教材，每个学校各自为政，另外，办学主体多元，除政府办官校外，宗教团体、慈善机构、工会、妇联、商会、街坊会等参与了办学。由于政府对教育缺乏有力的管理和支持，造成澳门教育长期处于散乱和落后状况。相邻的香港早在70年代初就普及了九年义务教育，而澳门到90年代还没有实施义务教育，其他类型教育的发展刚处于起步阶段。澳门主权的交接和经济发展的转型向澳门教育提出了迈向现代化的要求，面对澳门教育落后的局面，唯一的办法是通过改革去改变它。
（四）利益背景——在澳门长期保持葡国文化影响。葡萄牙人16世纪中叶从澳门登岸，到鸦片战争后逐步取得澳门的管治权至今共四百多年，在这期间葡萄牙政府从澳门获取了大量的利益，也在澳门形成了自己固有的利益。当葡萄牙政府要面对澳门主权在1999年12月20日回归中国这一不可改变的事实的时候，难免对澳门有依依不舍之感。澳门是葡萄牙在东方最后的一块“管治之地”，由于种种原因，东方的其他“管治地”，如东帝汶、果阿、马六甲等地都没能有意识地保留葡国文化，因此，葡萄牙政府把在东方保留葡国文化影响的希望寄托在澳门，目的是保存葡萄牙中世纪后期的“航海发现史痕迹”，扩大和加深葡萄牙文化和葡萄牙民族主义的影响，以便“九九”后继续保持葡萄牙对澳门的影响与联系。前任澳督文礼治说要“东亚大学（现澳门大学前身）建成二十一世纪的葡国文化灯塔”，前任葡萄牙总统苏亚雷斯的夫人说要“在澳门永远保留葡国文化”，显然，葡萄牙政府要在澳门过渡期取得“文化教育上的胜利”。因此，过渡期的澳葡政府是负有“特殊”使命的。葡方要求把葡文确定为官方语言之一，一再强调保留澳门带有葡国文化色彩的物体，如建筑物、图书、公共设施等，以及“九九”后要保留一所葡文学校，这些都是维护自身利益的表现。所以，澳葡政府期望通过实施教育改革，可“合理化”地把葡国的教育理念、文化等渗透到澳门的年轻一代身上。
因此，澳葡政府在过渡期实施教育改革，这既是对政治环境变化、经济转型和教育现代化大趋势的适应，又是保护自身利益的一种策略。
二、澳门过渡期教育改革的基本内容
澳门过渡期教育改革是在上述特殊的背景下进行的，因此，改革也就具有其独特性，改革的核心是围绕强化澳葡政府对私立教育的干预而展开。澳门过渡期教育改革主要体现在以下几个方面：
（一）教育行政管理突出法治化。澳葡政府通过教育立法和推进“依法治教”、“以法治校”工作，一改过去对私校的“不干预”政策。1991年8月29日澳葡政府颁发了《澳门教育制度法》，该法共10章56 条，对该法的实施范围、教育基本原则和组织原则，教育制度组织，教育辅助与补习，人力资源、物质资源、教育机构、教育资助、教育制度管理，教育制度的发展和评核等问题作出明确的规定。《澳门教育制度法》是澳门教育的基本法。随后，澳葡政府围绕充实《澳门教育制度法》而展开了一系列的教育立法工作，先后制定颁布了《澳门高等教育条例》、《澳门教育司重组法案》、《私立教育机构通则》、《幼稚园、小学预备班及小学教育的课程组织》、《初中教育课程组织》、《第一阶段倾向免费普及教育法令》、《教育委员会组织法》、《成人教育之回归及延续教育之法律制度》、《特殊教育之法律制度》、《技术及职业教育之法律制度》等法规。从1991年到1997年，澳葡政府制定和实施的教育法规达50多项（注：澳门教育暨青年司：《澳门教育制度法例》1997年。），初步形成了一个比较完整的教育法规体系。
（二）以将私校纳入公共教育网的形式推行普及免费的十年教育，促进基础教育的发展。澳葡政府分别在1995年和1997年颁布实施普及免费教育的法令，分两阶段实施十年普及教育，第一阶段是小学预备班到小学六年级共七年，第二阶段是初中三年。根据法例规定，私校纳入公共教育网以自愿为原则，入网学校需与教育暨青年司签约，在学校履行有关义务（主要包括遵守《澳门教育制度法》及有关的补充法例；每班班额不得超过45人；不收取学费；杂费的收取不得超过津贴总额的20%；不得随意开除学生；接受教育行政部门的财政监督等）的前提下，政府每学年给予每位小学预备班和小学学生4800澳门元（班额超过45人者资助额递减，96—97学年资助额增至5200澳门元），初中生为每人每年8500澳门元，同时政府有责任为入网学校提供人员培训、学生保险和医疗、教育资源补充等方面的辅助。95—96学年到98—99学年四年间，政府投入免费普及教育的经费达9.65亿澳门元（注：根据澳门中华教育资讯服务中心编印的《教育资讯》，1995年第9期第1页、1996年第8期第2页、1997年第9期第3页、1998年第7期第32页的数据统计而成。）， 入网学校占私校总数的83%，受惠学生数超过6 万人（注：《澳门日报》1998年6月23日。）。 虽然澳门实施普及教育的方式受到不少人的批评，但它对发展澳门的基础教育确实起到较大的推动作用。
（三）制定教师政策，提高私立学校师资的待遇与素质。澳葡政府在过渡期的教育立法大多是针对私立学校的，这与澳门教育以私立学校为主有关。由于教育长期得不到应有的重视，私校教师的待遇低，无保障，而且流动性大，相当部分的人是在“走投无路”的情况下选择当教师，造成了师资素质参差不齐，受过高等师范训练的教师不多，甚至存在小学毕业教小学，中学毕业教中学的情况。从80年代中期开始，澳葡政府对私校教师实行津贴，并且提供培训的帮助（例如联系内地的华南师范大学为澳门培养合格师资），进入过渡期后，随着《澳门教育制度法》、《私立教育机构通则》、《私立教育机构教学人员之通则》、《倾向免费教育法令》等的颁布和实施，私立学校教师的待遇和素质有了较大的提高。据有关材料显示，1985年开始设立的私立学校教师直接津贴、年资奖金分别在1992年和1996年两次提高，1996年的增幅分别是10%和16.67%，有师范学历的小学教师直接津贴为1320澳门元，无学历的是790澳门元，有师范学历的中学教师为1980澳门元， 具有其他学历的1500澳门，无学历的990澳门元。又据教育暨青年司1996年调查， 在实施七年普及教育的一年后，在教师薪金方面，入网学校的接受免费教育年级的教师薪金为20%，而非免费教育年级的教师薪金增幅为12.7%，入网学校教师的平均收入达7344澳门元，增幅增多高于其他行业的收入（注：《华桥报》（澳门）1996年10月15日。）。1997—1998学年入网学校教师平均薪酬为9667元（注：《正报》（澳门）1998年9月24日。）。因而，当今教师在澳门成为热门职业。但是官校与私校教师待遇的差距还十分明显。澳葡政府为了不断提高师资素质，近10年来每年都拔出专款进行教师培训，学历合格教师从1985年的50%，提高到1997年的近70%（注：《教育资讯》1996年第9期第16页、1997年第11期第8页。）。
（四）政府增加投入，改善私立学校的办学条件。澳门私立学校由于长期教育资源短缺，大多数学校的办学条件十分简陋，场地窄小，设施不全，班额大，教师负担重。澳门进入过渡期后，随着一系列教育法规的实施，政府逐步加大对私立学校的支持力度，使私立学校的办学条件得到了改善。据澳门教育暨青年司1998年1月的统计，澳门政府从1993年起实行批地建校计划，具体方式是政府提供土地，团体出资兴建，或政府建校，交团体经营，其中第一、第二期批地建校计划拟建校26所，到1997年已建成21所，增加了1.7万个学额，第三期规划再建校10所， 第四期建校规划在1998年中公布。与此同时，政府每年都拔款资助私校充实设备、设施。由于学位的增加，私立学校的班额在逐年下降，95—96学年与97—98学年相比较，私立幼稚园每班平均人数由44.8人降到41.78人，幼高班由47.7人降至43.18人，小学由50.8人降至49.7，初中97—98学年的平均班额为47.65人（注：《华桥报》（澳门》1998年9月24日。）。
（五）发展高等教育、职业教育、成人教育和特殊教育，完善教育体系。澳门在过渡期通过颁布实施《高等教育条例》、《成人教育之回归及延续教育的法律制度》、《技术及职业教育之法律制度》和《特殊教育之法律制度》法规，不断完善澳门自身的教育体系。1988年2月， 澳门政府委托澳门基金会接收创建于1981年的东亚大学，对原有的英制大学结构进行了改革，设立专门学院，把3年学士课程改为4年，同时增设了一批与澳门社会、经济发展密切相关的专业，进一步明确其为澳门主权的顺利交接和以后社会经济的发展培养高级人才服务的职责。1991年2月，依据《澳门高等教育条例》把东亚大学改名了澳门大学。现在的澳门大学设有6个学院，包括社会及人文科学学院、科技学院、 教育学院、法学院、工商学院和葡文学院，开设32个专业的学士学位课程，10多个硕士学位课程，在校生有3000多人（注：黄汉强、吴志良主编：《澳门总览》（第二版），第373页，澳门基金会出版。）。此外， 澳门的高等院校还有澳门理工学院、澳门高级警官学校等4所， 各高等院校招收本澳的学生数一年比一年多。职业教育方面，尤其是中等职业技术教育，近年来有所突破，继工联职业技术中学开办后，官立的澳门职业中学也在1998年9月开始招生。成人教育方面，80 年代以来一直发展迅速，目前，共有学校98所（注：杨天泽等编著《澳门1999》第70页，新华出版社1998年版。）。特殊教育方面，目前处于起步阶段。
（六）政府牵头，加强与内地的教育交流合作。澳门长期在葡萄牙的管治之下，虽然与内地一直保持着交往，但是大多是民间往来。澳门进入过渡期后，社会要求改变澳门教育落后面貌的呼声越来越高，澳葡政府也意识到要依托内地来提高澳门教育的发展水平。因此，澳葡政府有意识地通过政策导向，引导澳门的教育机构、团体加强与内地的合作交流。如承认内地的学历，设立基金会资助回内地就读大学的学生等。90年代以来，澳门与内地教育的合作交流不断加深和扩大，大批的澳门学生回内地上大学，内地派出校长、教师到澳门任职，内地高等院校参与澳门中小学师资的培训，两地学者、学术机构和团体进行科研合作与学术交流等。以粤澳教育交流与合作为例，据不完全统计，1993—1997年的5年中，每年两地教育界的交流参观人数在1000人左右， 举办学术研讨会达10多次；1997 年在广东高等院校就读本科的澳门学生超过1000人，研究生近300人；华南师范大学、广州体育学院通过举办教育、中文、学前教育、体育等专业的学位课程班，培训澳门中小学师资近2000人；中山大学、暨南大学等院校与澳门大学等机构开展科研合作（注：《教育资讯》1998年第1期，第5页。）。
综观澳门过渡期教育改革，我们认为这是在特定的背景下进行的一次改革。澳葡政府突然间对澳门的教育热心起来，由过去的旁观者变为现在的积极干预者，这一角色重大改变的背后，蕴藏着一种不那么纯洁的动机，而且带有一定的被动性，那就是在撤出澳门之前，利用改革之机，最大限度地保护葡萄牙在澳门的固有的利益，这应该是澳葡政府在过渡期实施教育改革的宗旨。当然，来自政治、社会、经济的压力也是不可忽视的因素。澳葡政府此举有“一石两鸟”之功，一来可实现其在过渡期取得“文化教育上的胜利”之目的，二来可表现出与中方合作，顺应潮流发展趋势的姿态。因此，澳门过渡期的教育改革虽然在一定程度上推动了澳门教育的发展，但是，改革出发点的局限就决定了这次改革的不彻底性，也就不可能使澳门的教育问题得到根本的解决，如普及教育问题（有人称现在的方式是有免费，无普及）、教育资源的公平分享问题（虽然目前澳葡政府对私校实施资助政策，但是，公校与私校在办学经费、条件、教师待遇、学生福利等方面仍然差距甚大）、初高中教育的学位短缺以及青少年犯罪等问题仍然急待解决，这些都将成为未来澳门特区政府要面对的问题。
本文1999年4月收到。