我国食品安全责任强制保险制度之构建，本文主要内容关键词为：食品安全论文,保险制度论文,我国论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国食品安全事故频发，给消费者造成了巨大的人身伤害和财产损失。在重大食品安全事故中，由于违法者往往缺乏承担侵权责任的足额财产，受害者难以获得及时全面救济；为了维护社会稳定，政府不得不成为食品安全事故的最终“买单者”。为了加强食品安全风险治理，各地纷纷出台政策，推动食品安全责任保险的发展。然而，由于风险评估不足、保险意识淡薄等原因，食品生产经营者缺乏对食品安全责任保险的有效需求，再加上保险公司因承保风险高、盈利难度大而缺乏供给激励，食品安全责任保险成为了“供求双冷”的保险，食品安全责任强制保险(以下简称“食强险”)因此受到社会的广泛关注。2014年8月13日发布的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出，把与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、医疗意外、实习安全、校园安全等领域作为责任保险发展重点，探索开展责任强制保险试点。 在我国食强险制度体系尚未建立、社会对其仍存诸多疑虑之际，研究食强险制度构建具有重要的理论意义和实践价值。本文拟以强制自治为视角，对食强险制度构建进行探讨，期冀对推动我国食强险发展有所助益。 二、食品安全责任强制保险制度之质疑：问题考量 当前，我国各地正逐步开展食强险试点工作。然而，社会对其质疑之声却并未停止，反对者认为，推行食强险将面临诸多问题，一旦解决不好，不仅难以实现食强险的制度初衷，甚至有可能损害政府公信力。 (一)政府管制与市场自治的边界划分问题 在商业强制保险中，一方面依然由保险人经营该项业务，另一方面国家主动干预当事人之间的法律关系，对保险业务进行“微观调控”，添加了许多非市场化的因素，从而导致商业性强制保险在保险实务中遭遇各种难题，无法顺利进行，立法的初衷也将难以实现(温世扬、周珺，2014)。为了确保食强险的公益性，政府必须对其予以管制；而为了实现食强险的商业化运作，保险人必须享有市场自治权。如果政府干预不当，不仅可能导致政府与保险人主体地位不清、责任不明，而且可能导致市场机制扭曲、价格机制和竞争规律无从发挥作用，使食强险面临交强险式的经营困境①。尽管党的十八大和十八届三中全会均对政府与市场关系作出了精辟阐述，但在食强险制度构建中，如何厘清政府管制与市场自治的边界，仍是一个亟待解决的难题。 (二)中小食品生产经营者的投保激励问题 食品生产经营主体是否积极投保食强险，在很大程度上取决于投保对其经营成本的影响。大型食品企业由于拥有相对完善的食品安全管理体系和较强的成本管控能力，投保食强险对其经营成本的影响可谓微乎其微，让其主动投保食强险并无实质性障碍。相比之下，中小食品生产经营者的食品安全管理问题更加突出，投保食强险将直接增加其经营成本：除了缴纳保险费之外，还必须额外投入费用进行食品安全整改，以消除安全隐患和满足保险人的要求。为了减少成本支出，部分中小食品生产经营者或将恶意逃避投保义务。如何对数量庞大、形态多样、诉求各异的中小食品生产经营者施以投保激励，使其积极主动投保，是食强险推行中的难题。 (三)食品安全责任强制保险的技术性问题 在保险实务中，食强险将涉及诸多技术性问题，给监管部门和保险人带来巨大考验。首先是食强险的费率厘定问题。由于我国刚刚开展食强险“试点”，进行保险精算和定价所需的基础数据非常薄弱，也没有国外的成熟经验可资借鉴，如何确定保险费率将是一个技术难题。其次是食强险责任风险评估和风险管理问题。食强险所涉食品种类繁多，且与采购、仓储、运输、生产、加工、销售等多个环节紧密相连，责任风险复杂多样，如保险人缺乏足够的责任风险评估能力和风险管理能力，将有可能承担较高的赔付风险。另外，食强险在产品设计、展业、承保、防灾、理赔、保险监管等方面均面临许多问题，解决起来也将困难重重。 (四)被保险人的道德风险问题 正如商业责任保险会带来被保险人的道德风险或者安全激励不足一样，责任强制保险也会带来同样的问题。而且，由于强制保险经常是不设免赔的足额保险，被保险人(致害人)的安全激励问题会更加严重(郭振华，2007)。被保险人对经济利益的追求将远远超过其对社会责任的考量，而食强险相当于为其逐利行为和冒险行为提供了较好的“护身符”，令其不顾行为后果和法律责任铤而走险，如果食强险制度设计不当，可能会导致更多的食品安全事故或食品安全隐患发生，使食品消费者暴露在更难以预知的风险之中。 三、我国食品安全责任强制保险制度构建之进路：强制自治 (一)强制自治的基本内涵及法律特征 1.强制自治的基本内涵 强制自治是指在自治与管制之外的一种混合社会治理模式，其核心要义是政府在强制社会主体作出一定行为的同时，赋予其一定的自治权利，使其能在一定限度内按照自由意志行事，以此发挥非政府主体在社会治理中的积极作用，避免政府过度管制所带来的弊端，从而更好地实现政府对特定社会公共事务的治理。在强调市场自治的社会治理模式下，由于私人部门的基本目的和动机是追求自身利润最大化，为社会提供产品只是其手段，在这个目的和手段的博弈过程中，私人部门为了达到自己的“目的”，往往不惜牺牲“手段”，于是，不可避免地出现了市场失灵(刘大洪、李华振，2005)；而在强调政府管制的社会治理模式下，由于受到信息不完全、决策失误、政策时滞等因素影响，政府管制不仅不能弥补市场失灵，还带来了许多弊端，导致政府失灵。为了充分发挥政府管制和市场自治的各自优势，避免其负面效应，二者逐渐结合在一起，并形成了介于管制与自治之间的第三种社会治理模式——强制自治。 2.强制自治的法律特征 (1)多元主体合作共治 随着社会经济的发展，各类非政府组织和其他社会自治力量迅速兴起，成为社会治理的重要主体。然而，包括政府在内，没有哪个社会管理主体拥有足够的资源和能力，可以独自包揽一切公共事务、解决一切公共问题(史云贵、欧晴，2013)。在多元社会治理力量并存的条件下，已经不再是一个政府“干预”和“不代替社会”去开展行动的问题，而是一个政府如何去与多元社会治理主体共同开展行动的问题(张康之，2014)。与这一时代发展潮流相适应，强制自治首先确认政府在社会治理中的主导地位，同时认为，政府并非社会唯一的管理者，只有与其他非政府主体开展以协商沟通和良性互动为基础的合作共治，才能有效满足社会多样性的利益诉求，更好实现政府公共政策的目标。 (2)以强制为主导，强制与自治有机结合 强制自治也就是国家在必要情形下迫使人民完成一定的交易，却不干预交易的内容(苏永钦，2002)。它内在融合了强制与自治的基本要素：国家通过强制性工具的运用，强制特定主体完成一定行为，促使社会活动朝着既定的方向发展；在此基础上，特定主体通过在一定范围内行使自治权利，更好实现自身的利益诉求。在强制自治中，强制始终居于主导地位，自治则是在强制基础上的自治，自治不得超越强制所设定的边界。另一方面，在现代社会，保护个人免受强制之害的基本要件，并不是他拥有财产权，而是使他能够实施任何行动计划的物质财富决不应当处于某个其他人或机构的排他性控制之下(哈耶克，1997)。如果不对强制的边界予以严格限定，必将导致强制范围的无限扩大，自治将无从保障，强制自治也将不可避免地蜕变为政府管制。为此，强制自治离不开国家立法。通过立法，对强制予以严格限制，对自治予以有效保障，使强制与自治得以有机结合，共同推动强制自治治理目标的实现。 (3)仅适用于特定范围的社会治理 当前，社会治理发展的总趋势仍然是政府管制的不断弱化和公民自治的不断强化，隐藏在这种发展趋势背后的主要原因，就是自由、平等、民主和法治的价值越来越具有普遍意义，而权威、服从、集中、纪律的价值越来被限制于社会治理的特殊条件和特定范围(王学杰，2014)。随着市场经济的发展，政府正逐步改变传统的职能，转而尊重市场规律，承认“被管理者”的市场主体地位和自治权利，相应地，自治在社会治理中的地位不断提高，强制则在社会治理中“退居二线”，除了保护人民生命财产安全所必须外，政府不再轻易施以强制。这也使得以强制为主导的强制自治的适用范围受到了严格限制，它仅适用于特定范围的社会公共事务治理。 (二)强制自治对食品安全制度建设和发展的独特价值 近年来，虽然国家不断出台政策法规，加强食品安全制度建设、推动食品安全治理，但其效果却始终难及公众所预期。究其原因，就在于过度强调政府管制在食品安全治理中的作用，对食品安全治理的市场机制重视不够，再加上相关部门受经费预算、职能分工、执法资源、行政效率等因素影响，未能完全按照相关制度开展食品安全治理工作，最终导致高度倚重行政执法的政府管制模式治理效果不佳。 强制自治为食品安全制度建设和发展提供了新的路径：第一，以政府为主导，构建多元主体共同参与的食品安全群防共治机制。食品安全治理不仅是政府的责任，更是全社会的共同责任，只有引导、鼓励和发动广大群众参与其中，才能打一场食品安全治理的“人民战争”，形成食品安全群防共治机制，使食品生产经营者的违法行为无处遁形；第二，注重强制与自治有机结合的食品安全制度建设。在市场经济条件下，食品生产经营者和相关主体均有着特定的利益诉求，希冀能通过自治行为来更好实现自身利益的最大化；相应地，如果食品安全制度在强制其作出一定行为的同时，赋予其一定的自治空间，形成激励其自觉遵守食品安全制度的市场机制，不仅能减轻政府的食品安全治理压力，而且能有效提高食品安全制度的实施效果。 (三)强制自治视域下食品安全责任强制保险制度构建的基本思路 根据强制自治，国家管制渗透到商业保险运作中，国家既设定一定的条件，将投保责任险的意愿强加给某些食品生产供应链条上的参与者，又在一定的空间内给保险人和投保人留有一定的自治余地，从而实现国家对食品安全的监管(涂永前、徐静，2012)。这也为食强险制度构建提供了基本思路： 1.确立“政府强制，市场化运作”的食强险运营模式。传统上社会公益性保险可以采取政府出资建设政策性保险机构的模式，这样做可以免却商业性保险人在盈利与公益之间相冲突的争议；但如果不糅合商业性机制与规则，不但无法实现社会公益，或实现的程度与范围有限，连保险本身的运营和存续都会成为难题(于海纯，2015)。“政府强制”旨在强迫特定的食品生产经营者必须向保险人投保、保险人必须承保，体现食强险的强制保险性质。“市场化运作”则是大陆法系国家和地区强制保险运作的成功经验，如台湾地区、新加坡和德国都是采用商业化模式，强制保险的条款完全放开，保险公司互相竞争、自主经营、自负盈亏，政府只负责对条款和费率进行指导和监管(肖振宇、唐汇龙，2013)。通过“市场化运作”，使政府不再承担应归属于市场主体的责任和风险，同时明确保险人的市场主体地位，并对其形成竞争激励：唯有遵循市场规律，不断推动食强险产品、服务和管理创新，才能有效解决食强险发展所面临的问题，获得较好的经营效益，在市场竞争中立于不败之地。 2.确立“盈亏平衡，略有盈余”的食强险经营规则。经营食强险必将挤占保险人大量的人力、物力和保险资源，“我们难以找到去硬性强制那些商业性保险人担当公益性保险业务的法理依据，难以找到政府在不给予保险行业任何补贴的情况下，实现国家保护事故受害人利益这一公共政策目标的同时，却让保险人承担‘不盈不亏’为国家‘买单’的营业代价”(韩长印，2012)。强制保险的社会效益更多体现为对第三人利益的保护，而非对被保险人或投保人利益的保护，社会效益的立法取向并不从根本上排斥保险人作为法人的营利性动机(郭峰等，2009)。如无适当的利益诱导和激励，难以维系保险人经营食强险的积极性，而如果任由保险人追逐过高的经济利益，则难以体现食强险的社会公益性。“盈亏平衡，略有盈余”能较好解决这一难题：通过强制性规定，防止保险人为追求超额利润而进行过高定价，有利于实现食强险的公益性目标；允许保险人通过市场自治的方式获得一定利润，符合保险人的商业经营目标，有利于实现食强险的可持续发展。 3.确立“以受害人保护为中心”的食强险基本原则。作为强制保险，食强险制度设计的出发点和归宿均为最大限度保护受害人利益；如果偏离了这一目标，食强险即失去其存在的意义和价值。相应地，在食强险的公益性目标与商业性目标中，公益性目标优先于商业性目标；在安全与效率的权衡中，以安全为目标、以效率为手段，效率服务于安全。食强险制度设计的宗旨应当是：在有利于受害人保护的基础上提高效率，依靠效率提高来进一步加强受害人保护，同时兼顾考虑保险人和被保险人的利益。据此，在进行食强险制度构建时，应通过强制性规则为受害人提供基本的安全保障，通过自治性规则来提高食强险市场运行效率，二者协调统一于食强险的制度内容中。 四、我国食品安全责任强制保险制度之内容：要素分析 (一)强制投保范围 立足于中国保险市场，强制保险实质上是对合同自由的限制，不应当成为市场活动的普遍现象，而应当适用于需要政府的社会公益政策施加影响和干预的特定情况(贾林青，2012)。将所有食品行业和领域纳入强制投保范围，不仅不符合强制自治的要求，而且在实践中也将面临诸多难题。首先，不同的食品行业和领域，其致害风险完全不同，将其不加区别地予以强制投保，既是对保险资源的浪费，也缺乏合理性基础；其次，食品生产经营者因投保食强险而增加的成本将最终通过价格机制转嫁给全体消费者，这将增加社会公众的食品消费支出，推动物价上涨，对社会困难群体的生活造成负面影响；最后，将所有食品行业和领域纳入强制投保范围，相当于由保险人承担整个食品产业的民事赔偿责任风险，这将因保险人有限的保险资源和偿付能力而无法实现。据此，应把食强险强制投保的范围限制在特定食品行业和领域。 目前，我国尚未对强制投保的食品行业和领域做出统一规定。从地方性政策看，湖南省《关于开展食品安全责任强制保险试点工作的指导意见》规定，试点重点参保对象为：重点食品(食品添加剂)生产企业(不含食品生产小作坊)、试点销售婴幼儿配方乳粉药店、餐饮服务连锁企业、学校食堂、农村集体聚餐提供者、集体用餐配送单位和中央厨房、大型工地工厂食堂。此规范模式之不足在于，仅有强制性规定，缺乏兜底性条款，导致食强险的投保范围过窄。在确定食强险强制投保范围时，可以借鉴环境污染强制责任保险的经验，以“强制+选择”的方式确定强制投保的食品行业和领域②：对于全国范围内具有同质性的食品行业和领域，由国家统一规定强制投保范围；对于地方特有的食品行业和领域，则由地方自行决定是否纳入强制投保范围。同时，应根据全国及地方食品安全风险变动情况，适时调整强制投保的食品行业和领域，使食强险更好满足不同时期的食品安全治理需要。 (二)保险主体 1.投保人的确定 同一食品行业和领域的生产经营者，无论是生产经营规模、潜在致害风险、社会影响范围，还是投保资质，均存在较大差异，将其全部纳入投保人范围既无必要，也缺乏现实基础，因此，在确定强制投保的食品行业和领域后，还需进一步确定其投保人范围。对于强制投保食品行业和领域内的大中型企业，应纳入强制投保人范围；对于小微型食品生产经营者，考虑到其现实的生产经营条件，应在强制其投保的同时，由政府给予保费补贴，引导其积极主动投保。小作坊和小摊贩的情况则较为复杂，有学者认为，“简单的生产环境、简陋的生产设施、低技术含量的生产过程加之低素质的操作人员给保险人对危险的控制提出了难题，对生产成本的高度控制、对食品安全责任保险保险费的低承担能力给强制保险的推行造成了障碍”(潘红艳、徐卫东，2014)。如果仅就小作坊、小摊贩现有的生产经营条件和生存条件而言，暂不应将其纳入食强险投保人范围，但从长远考虑，如果经过政府的综合治理和政策扶持，小作坊和小摊贩能转型为小微型企业，则可以成为食强险投保人。 2.保险人的确定 对于尚处于起步阶段的食强险而言，保险人的确定是一个政府强制与保险人自愿选择的过程。在食强险发展初期，受保险技术性问题、经营风险、政策不明朗等因素影响，保险人往往对食强险持观望态度，不愿主动进入食强险市场，此时，政府应以强制的方式，指定几家市场信誉好、经营网点多、偿付能力强、综合实力突出的保险人来经营食强险，确保食强险的顺利开展，同时，政府应根据其食强险的经营状况给予必要的政策支持，以消除因政府强制而给保险人造成的利益损失。当食强险发展趋于稳定时，保险技术性问题已逐步解决、经营风险开始下降、业务联动效应不断显现，此时，政府应降低食强险市场的准入门槛，允许更多的保险人自愿进入市场参与竞争，使市场机制作用得以更好发挥，最终实现食强险的市场化运作和发展。 (三)保险责任范围 食强险的主要功能在于为受害者提供基本的安全保障，如果把食品安全事故所造成的损失全部纳入其保险责任范围，不仅会助长被保险人和受害人的道德风险，还会加重保险人的赔付压力，使食强险难以为继。食强险的保险责任范围应仅限于人身伤害和医疗费用，不包括财产损失和间接损失。关于精神损害赔偿，应将其纳入食强险保险责任范围，理由如下：首先，这是责任强制保险的应有之义。责任强制保险以加强受害人人身权益保护为宗旨，而精神利益属于公民人身权益不可分割的重要组成部分。其次，这顺应了我国立法不断加强公民精神利益保护的趋势。在立法上，从《民法通则》到《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，再到《侵权责任法》，无不体现了国家不断完善法律体系，加强公民精神利益保护的趋势。最后，在实践中，能加大对受害人人身权益的保护力度。以交强险为例，在同时投保交强险和商业三者险的情况下，受害人可以要求保险人优先赔偿精神损害，③交强险无法赔付的部分，由商业三者险来赔付，这相当于回避了商业三者险将精神损害列为除外责任的通行做法，有利于加强受害人人身权益保护。从交强险的角度，尽管有学者认为，“如果把精神损害纳入到交强险的赔偿范围，就会出现大量人身伤亡的交通事故只有经过法院判决才能得到理赔的后果，而这是和受害人的直接请求权以及《交强险条例》设计的一系列快速理赔程序的目的相违背的”(李琳，2010)，但随着受害人直接赔偿请求权制度和保险消费纠纷多元化解决机制的建立，该问题将不再凸显。至于“精神损害赔偿的问题在于缺乏确定的方法将无形的非金钱损害转换为金钱赔偿，缺乏客观标准来衡量受害人精神损害的严重性”(Mark Geistfeld，1995)，也只是司法技术层面的问题，并不能否定将精神损害赔偿纳入食强险保险责任范围的合理性。 (四)保险费率与责任限额 根据保险学原理，保险费率的厘定应充分考虑保险标的的风险程度，费率高低应与风险大小相匹配。从交强险的实践看，由于其采取全国统一定价模式，保险费率厘定难以充分反映各地风险水平差异，最终导致了部分地区亏损严重。对于食品安全风险而言，其地区差异更加突出、地方色彩更加浓烈。一方面，由于各地在食品工业发展水平、食品安全治理水平和食品安全监管水平上存在较大差异，即使是同一食品行业和领域，其风险程度也存在较大的地区差异；另一方面，食品文化、饮食习惯，乃至食品种类均带有明显地方特色，导致食品安全风险的种类存在较大的地区差异。为使保险费率的厘定更加科学合理，食强险应摒弃交强险式的全国统一费率模式，改采“各地自行厘定+市场调整”的差异化费率模式，即：国家不再统一规定食强险费率，而把基础费率及浮动区间的制定权授予地方行使；在此基础上，保险人可根据投保人的保险金额、生产经营规模、业务类型、风险状况等因素自主确定具体的保险费率。同时，各地应出台食强险基础费率调整规则，使基础费率调整制度化，以更好实现食强险“盈亏平衡、略有盈余”的经营目标。 在我国现有的强制保险类型中，明确提及责任限额确定方式的有两种：第一，交强险所采取的政府统一确定责任限额模式④；第二，环境污染强制责任保险所采取的投保企业自主确定责任限额模式。⑤第一种模式采取的是固定的、既保底又封顶的责任限额制度，极大地限制了被保险人和受害人的保障程度，必将迫使被保险人另外购买商业三责险以为补充，否则，受害人和被保险人的利益均可能得不到相应的完全保障(韩长印，2012)。第二种模式则赋予投保人较大的选择权和自主权，使责任限额能更好契合被保险人风险转移的实际需要；其弊端在于，出于节省保险费、或对自身赔偿风险存在误判的情况下，投保人有可能确定过低的责任限额。在保险实务中，影响责任限额的因素主要有两个：被保险人可能承担的赔偿责任和被保险人的风险承受能力。如果采用交强险的责任限额模式，将难以满足被保险人多样化的保险保障需求；反之，如果采取环境污染强制责任保险的责任限额模式，则不利于保护受害人利益。因此，食强险可以采取介于交强险与环境污染强制责任保险二者之间的折中模式，即：在确定食强险责任限额时，政府仅对最低责任限额做出强制性规定，为消费者提供基本的保险保障；同时，允许投保人在最低责任限额之上自主确定食强险责任限额，上不封顶，以更好地满足其自身的保险保障需求。 (五)除外责任 根据可保风险原理，危险必须是当事人意料之外偶然发生的，而不是故意造成或者必然发生的；故意造成或扩大危险有违社会道德甚至法律，必然发生的危险可为人们准确预期故是可以预知的，保险人不承担保险责任(李栗燕，2007)。《保险法》第27条规定：投保人、被保险人故意制造保险事故的，保险人有权解除合同，不承担赔偿或者给付保险金的责任。然而，我国近年来所发生的重大食品安全事故，如三鹿毒奶粉、敌敌畏火腿、苏丹红鸭蛋、染色馒头、瘦肉精、地沟油等，无一不是侵权人“故意”⑥造成的后果，即使侵权人已投保食强险，受害人也无法获得保险赔偿，食强险保护受害人的功能依然难以发挥。因此，在将被保险人故意制造食品安全事故列为食强险除外责任的同时，应建立受害人保护和救助机制。从交强险的经验看，一方面，将被保险人故意制造道路交通事故列为除外责任；另一方面，要求保险公司先在交强险责任限额范围内垫付抢救费用，再向致害人追偿。⑦相应地，食强险可以规定，当被保险人故意制造食品安全事故或非法经营导致消费者人身伤害时，先由保险人在食强险责任限额内垫付救治费用，然后向被保险人追偿。同时，为了给受害人提供及时救助，国家应设立食品安全事故社会救助基金，当救治费用超过食强险责任限额时，由救助基金先行垫付，然后再向食品安全事故责任人追偿。 五、我国食品安全责任强制保险制度构建之保障：完善立法 食强险制度构建离不开完善的立法保障。一方面，只有通过立法予以明确，食强险才能获得强制推行的法律依据和效力；另一方面，政府干预食强险的范围、程度和方式，以及食强险的制度内容均需要以法律形式予以明确。 目前，我国关于责任保险和强制保险的立法均不完善。责任保险的一般性规定主要体现在《保险法》第65条和66条，但其内容主要是明确保险人与第三人的“直接给付请求权”关系，以及保险人与被保险人的“赔偿责任”关系，并未涉及强制责任保险的问题；同时，“责任保险自身立法规定十分粗略，部分内容通过其他法律、行政法规、司法解释等来规定，立法层级位阶不统一，部分内容相互冲突，更增加了适用的难度”(王德明，2014)。强制保险的一般性规定也体现在《保险法》中。该法第11条第2款规定：除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立；第186条第2款规定：强制保险，法律、行政法规另有规定的，适用其规定。这意味着，如果没有法律和行政法规的规定，不得创设新的强制保险。显然，这一规定过于简单和粗糙，不利于推动我国强制保险的发展。 尽管“至今没有一个主要国家和地区有专门的食品责任强制保险法规定”(沈建华，2014)，但我国可以在现有法律法规的基础上，通过完善立法，形成具有本国特色的食强险立法体系。 首先，应进一步完善强制保险的立法权主体制度。随着我国经济社会的快速发展，社会风险日益多样化和复杂化，强制保险在社会风险治理中的重要性日益显现，而我国地区和行业发展不平衡，如果仅由法律和行政法规对强制保险作出规定，将难以满足地方运用强制保险来化解重大社会风险的现实需要；同时，强制保险是对当事人契约自由和意思自治的重大限制，在适用时应极其谨慎，如将立法权完全授予地方，将可能导致强制保险的过度滥用，进而损害保险市场主体的自由权和自治权。因此，一方面，我国应扩大强制保险的立法权主体，使省级立法机关享有适当的强制保险立法权，以此形成一个由法律、行政法规和地方性法规组成的强制保险立法体系；另一方面，应通过上位法，对强制保险地方立法权的范围作出限制性规定。 其次，在借鉴交强险立法经验的基础上建立食强险立法体系。交强险立法体系主要包括《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》和《交强险条例》，前者明确其法律地位，后两者则明确其基本制度和规则。相应地，我国可以从以下几个方面建立食强险立法体系：第一，以基本法的形式明确食强险的法律地位。当社会对食强险逐步形成共识、修法时机成熟时，应对《食品安全法》第43条进行修改，将“国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险”改为“国家实行食品安全责任强制保险制度”；第二，由国务院在《食品安全法》的基础上制定《食品安全法实施条例》和《食强险条例》，对食强险的基本原则、强制投保范围、保险合同、保险经营、保险理赔、保险监管、除外责任、法律责任等问题作出具体规定，使食强险的制度内容和规则得以在法律上确立；最后，在不与以上法律、行政法规发生冲突的情况下，由省级立法机关根据本地实际制定地方性法规，对食强险基础费率、纳入地方强制投保范围的食品行业和领域、费率调整办法、配套措施等事项作出规定。 食品安全的严峻形势和相关商业险种遇冷共同为食强险的出现奠定了条件，政府如何有效干预，避免重现交强险式的困境，是食强险发展中的重大问题。解决该问题的根本途径在于加强食强险制度建设。同时应当看到，食强险制度构建并非一个完全孤立的问题，它离不开特定时期的社会、经济、文化和法治环境。就目前而言，对弱势群体的特殊保护、差异性的制度规则、对安全与效率的权衡等应成为食强险制度构建时重点考虑的问题。只有合理兼顾强制性规则与自治性规则、一般规则与特殊规则，才能使食强险更加符合我国食品安全治理实际，从而更好守护国人“舌尖上的安全”。 ①官方数据显示，2006年7月1日至2008年12月31日，交强险合计结余6.9亿元；2009年-2014年，交强险经营盈亏情况分别为：亏损29亿元、亏损72亿元、亏损92亿元、亏损54亿元、盈利2亿元和盈利16亿元。从2006年7月1日至2014年底，交强险累计亏损222亿元。参见交强险连续第二年实现微利累计亏损仍超200亿[EB/OL].中国经济网，2015-11-8. ②《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》规定，环境污染强制责任保险的试点企业范围包括：“(一)涉重金属企业；(二)按地方有关规定已被纳入投保范围的企业；(三)其他高环境风险企业。鼓励下列高环境风险企业投保环境污染责任保险：……”。 ③《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条规定，同时投保交强险和商业三者险的机动车发生交通事故造成损害，被侵权人或者其近亲属请求承保交强险的保险公司优先赔偿精神损害的，人民法院应予支持。 ④《交强险条例》第23条规定：机动车交通事故责任强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。 ⑤《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》规定：投保企业应当根据本企业环境风险水平、发生污染事故可能造成的损害范围等因素，确定足以赔付环境污染损失的责任限额，并据此投保。 ⑥作为生产加工食品的被保险人，在食品生产加工过程中，以特定致害为目的生产加工有毒有害食品，在实践中极其少见。事实上，食品生产者在生产过程中明知生产的食品有毒有害仍然生产加工的，尽管没有希望损害事故发生，但具有放任的主观心态，即构成间接故意。参见李新天、印通.食品安全责任保险二元结构论[J].政法论丛，2012，(4)：76. ⑦见《交强险条例》第22条。标签：食品安全论文; 强制保险论文; 保险人论文; 责任保险论文; 食品安全责任保险论文; 保险行业论文; 交强险费率论文; 社会风险论文; 治理理论论文; 投保人论文;