全能主义架构中的城市社区与单位——城市社区研究之二，本文主要内容关键词为：城市论文,社区论文,之二论文,架构论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。
1949年以后，城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党、政、军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。60、70年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。80、90年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导地位回归。
一、法定社区组织的巩固和延伸
中国共产党接管大城市后，宣布废除保甲制度，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，如广州市区由28个调整改并为14个（注：张坚石等编.《地方政府的职能和组织结构》.下册.北京：华夏出版社， 1994.200），并重新配备了行政干部。如上海市区20个区的编制一共是870人，其中老区干部387人，留用人员483人；15个区的办公所在地迁移至全区的中心地点，改善了办公条件，改变了原来区公所比警察分局低下一等的状态。（注：刘宋斌.《中国共产党对大城市的接管(1945-1952)》.北京图书馆出版社，1997.120）
市辖区的行政地位经过几次反复后，最终确定为一级人民政府。1949年6月17日《天津市人民政府关于变更区街组织的指示》说：根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，兹特决定“各区政府改组为区公所”，警区与行政区合一，各区公所为市级派出机关，成为市府执行工作的助手，其机关工作能与公安分局统一者尽量统一。1950年8月北京市也制定了《区公所试行组织条例》。同年11月13日政务院公布的《大城市人民政府组织通则》则又将区公所改回为区政府，其第一条规定：区人民行政政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。（注：《地方政府的职能和组织结构》.上册.644～645；下册.196～198、190）1954年9月通过的第一部《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“直辖市和较大的市分为区”，第五十六条使用了“市辖区”这一概念，给予市辖区相当于县一级行政区划单位的地位，设人民代表大会和人民委员会。
中国共产党对城市社会的掌控远远超过国民党统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将社会控制和市政管理深入到城市社会的最基层。
扫荡传统社区组织
在军事接管完成后，中国共产党通过“镇反”等政治运动，对城市中所有的传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击。以上海市卢湾区五里桥街道为例，在全街区38000余人中，有1324人被作为反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民总数的3.2%。当事人回忆：“记得有几次大搜捕的犯人临时集中在……大厂房里，犯人坐在地上满满一屋子。”（注：朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析.《战略与管理》，1997.(4).42～53；朱健刚.国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论（上）.香港：《中国社会科学季刊》.1999.(26).171～193）这种强烈的冲击和震撼，既能让人瞬时麻木，又具有深远持久的威慑力。
组建街道办事处
中国共产党对城市社区实施社会控制的重心是在街道。国民党政府曾经试图在街坊一级建政，由于资源、时局和理念诸方面的原因，以失败而告终；而中国共产党则成功地把自己在城市中的政权组织延伸至街道。尽管在最初几年中，各城市的市政当局各行其是，没有形成一个统一的模式。
天津市的街道管理体制在5年中变动了5次。1949年初是街政府；随后改为街公所；同年6月根据刘少奇关于城市的政权不能像农村那样分成小块块来划地而治的指示，撤销衔建制，街公所并入公安派出所；1952年恢复街公所；1954年改设街道办事处。（注：《地方政府的职能和组织结构》.上册.646；李学举.《中国城乡基层政权建设工作研究》.北京：中国社会出版社，1994.197）上海市在军管初期，暂时没有打乱原有的保甲编制，各区接管委员会在原3至5保的范围内设立一个派出机构，名称叫作接管专员办事处，1950年全市共有102个接管专员办事处，年底将接管专员办事处改名为区人民政府冬防办事处。1951年初，又改称区人民政府办事处。1952年底统计，全市各区设办事处135个，办事处辖区人口2至5万，平均每个办事处有正式工作人员3人（天津市的编制是5至7人）。“办事处的干部清一色的是南下干部，即由北方的解放区派遣南下的军队干部。他们同原来的国民党地方政府不同，与地方的组织联系很少，这就便于国家摧毁原来的秘密社会的组织。通过在街区直接建立组织，派驻干部，同时大规模地使用命令性权力直接督管，使新中国在城市街区社会迅速地稳定下来。”（注：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论（上）》.182；白益华.《中同基层政权的改革与探索》.下册.北京：中国社会出版社，1994.613）
在1954年以前，全国各城市的街道组织包括三种类型：一是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市。二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市、以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。（注：《中国基层政权的改革与探索》.下册.612～613；《中国城乡基层政权建设工作研究》197；《地方政府的职能和组织结构》.下册.209～215）1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关，管辖区域一般地应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3至7人。1955年5月21日《山西省人民委员会关于建立和加强城市街道办事处和城市居民委员会的通知》所附的几项具体规定中说：“原有街道居民组织的补贴制干部一律取消，凡合乎专职干部条件者应改为街道办事处专职干部，不合乎专职干部条件者可参加居民委员会工作。”（注：《地方政府的职能和组织结构》.下册.217～220）可见，此前街道干部中还有一部分非专职工作人员，此后则全部改为专职国家行政干部。
中国共产党在50年代中期，决定把基层政府建在市辖区而不是建在已有一定组织基础的街道，主要是出于向苏联学习的考虑。从理论上说，苏维埃制度是以生产单位为组织细胞而不是以基层社区为组织细胞；从实践上看，苏联把基层政权设在区级，中国据此也设在区级而不是街道。彭真在1953年6月8日写给毛泽东等人的报告中谈了主管当局在此问题上的看法：“目前各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议；有的城市在区人民政府下设立了街公所或街道办事处。……城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。但由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或传业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”（注：彭真.《城市应建立街道办事处和居民委员会》.《彭真文选（一九四一——一九九○）》.北京：人民出版社，1991.240～241）
改组和强化城市居民组织
1949年底至1950初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。1950年3月，天津市最早建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民小组。1950年秋，成都市也组建了居民委员会。1951年4月，内务部长谢觉哉在部务会议上的讲话中谈到，人民的组织，越到下层越细密，如组织到各种临时的或经常的工作委员会、居民委员会、代表主任制、居民小组等。毛泽东于同年5月明确提出：“全国各地，必须在此镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会。”在1952年开展的“民主建设”运动中，有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各种不同的居民组织，有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。（注：浦增元主编.《中国基层群众性自治组织》.上海社会科学出版社，1989.23～25；王振耀等主编.《街道工作与居民委员会建设》.北京：中国社会出版社，1996.179-180）
彭真在上面提到的报告中说，我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后，认为：街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。（注：彭真.《城市应建立街道办事处和居民委员会》.《彭真文选（一九四一——一九九○）》.北京：人民出版社，1991.240～241）1954年12月31日，全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》。1955年3月2日，国务院全体会议批准的全国民政工作计划要求各地：“在没有建立街道办事处和居民委员会的市，民政部门应有计划地协助政府将街道办事处和居民委员会建立起来。”到1956年，居民委员会在全国绝大多数城市普遍建立了起来。（注：《中国基层群众性自治组织》.24）
彭真把居民委员会的性质定为“群众自治组织”，然而，居民委员会之所以能够比以往的闾邻、保甲组织更有活力，在社区控制上发挥了更大的作用，恰恰在于它具有“政权组织”的性质，充当了基层政权的“腿”，办了基层政权交付给它的很多事情。当然，根本的原因是其经费来自国库。《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”1955年12月21日，内务部和财政部联合发文，对居民委员会委员的生活补助费做出具体规定，并进一步明确了：“居民委员会的经费，由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发，在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。”（注：《中国基层政权的改革与探索》.下册.572～573）在实际运作中，居民委员会的“行政管理”属性难道还不清楚吗？
二、单位制对社区的蚕食
单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”，是以中共党员为核心的公职人员群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。（注：杨晓民等.《中国单位制度》.北京：中国经济出版社， 1999.65）一个人只要参加“革命队伍”中的任何一个单位，便成了“公家人”的一分子。
中国共产党夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制（毛泽东对此很不情愿，“大跃进”和“文革”时期曾两度想要恢复供给制），但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位制度的普及而得到进一步的发扬光大。为什么中国共产党要把“革命队伍”中的一种特殊管理制度在全社会推广，路风作过以下的分析：(1)由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳动者永久性就业和福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。(2)决定新中国国家组织过程的政治结构和原则，使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织，便成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。(3)由于同样的原因，当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。(4)对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所和党政当局的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。（注：路风.中国单位体制的起源和形成.香港：《中国社会科学季刊》.1993.(5).66～87）当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。
在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素。（注：李路路.《中国非均衡的结构转型》；袁方等.《社会学家的眼光：中国社会结构转型》.北京：中国社会出版社，1998.209～216）单位社会中的每一个城市居民都有自己的一份档案，档案上都列有成份一栏，成份为干部、工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成份的城市居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，这种人口在有的城市中还占到60%，而在“三大改造”和“大跃进”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已经所剩无几。这样一来，城市法定社区组织的作用与单位组织体系相比，就越来越微不足道了。
三、社区单位化
50年代末至60年代初，在“大跃进”高潮中，中共中央曾尝试在城市社区中也建立政社合一的人民公社组织。1958年12月10日中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：人民公社在城市中也在开始进行一些试验。城市中的人民公社，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。（注：中共中央文献研究室编.《建国以来重要文献选编》.第十一册.北京：中央文献出版社，1995.600）天津市河北区鸿顺里街道率先成立了全国第一个城市人民公社。自1958年6月至1960年3月底，全国25个省、市、自治区共建立了598个城市人民公社，公社人口达1800多万，其中河南省各市的公社人口占城市总人口的90%以上，黑龙江省占98%。（注：《街道工作与居民委员会建设》.165；李晨主编.《中华人民共和国实录》.第二卷.（上）.长春：吉林人民出版社，1994.431）
1960年3月9日，中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》。该批示称：中央认为对于城市人民公社的组织试验和推广，应当采取积极的态度。从实际情况出发的各种组织形式，例如，以大型国营厂矿为中心，以机关、学校为中心，以街道居民或以城区再加一部分农村为主体组织的各种形式的人民公社，都可以进行试验。城市人民公社实际上是以职工家属及其他劳动人民为主体，吸收其他一切自愿参加的人，在党委领导和职工群众的积极赞助下组织起来的。它是以组织生产为中心内容，同时组织各种集体生活福利事业和服务事业。它能够大大改变城市特别是广大家庭妇女的面貌。除北京、上海、天津、武汉、广州五个大城市外（过去已经挂上者不取消），其它一切城市应一律挂上人民公社的牌子，以一新耳目，振奋人心。（注：中共中央文献研究室编.《建国以来重要文献选编》.第十三册.北京：中央文献出版社，1996.59～60）
大多数城市人民公社建在街道一级，少数城市建在区一级。例如，天津将103个街道办事处合并改建为52个城市人民公社。武汉市将市辖区改为城市人民公社，若干街道办事处合并为一个分社，若干居民委员会合并为一个管理区。（注：《中国基层政权的改革与探索》.下册.615；《街道工作与居民委员会建设》.182）上述中央批示转发的哈尔滨市香坊人民公社的情况也是建在区一级，下设管理区和居委会。公社党委会和公社委员会是在原香坊区委和区人委的基础上，吸收了几个国营大厂的领导人组成的。有关该公社情况的报告起草人认为，城市人民公社的首要作用是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办工业和集体生活福利事业。（注：《街道工作与居民委员会建设》.165；李晨主编.《中华人民共和国实录》.第二卷.（上）.长春：吉林人民出版社，1994.431）然而，当时的街道办事处的行政级别只是科级，市辖区的绝大部分也不过是处级，而辖区的国营大企业不乏厅局级单位，街道和区级领导机关根本无法对其协调，某一个“条条”上的企业领导人也无法支配和指挥另一个“条条”上的同级别企业，让城市人民公社在辖区内“组织生产大协作”是完全不切实际的，因此很快便放弃了。
同年5月11日，中共中央批转了《北京市委关于城市人民公社工作问题的报告》，指出：北京市委的报告对目前正在发展城市人民公社的地区有普遍指导意义。报告中提出的先组织生产，后组织生活；政社合一迟一步正式提出；暂不和大工厂、机关、学校合并组织等，都是重要的步骤和政策问题，希望各地认真研究。（注：《中华人民共和国实录》.第二卷.（上）.467）至此，城市人民公社的主要任务便明确为组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业。北京市委当时提出的口号是“变消费城市为生产城市”，要求实现“人人都劳动，户户无闲人”。（注：北京市人事局等.《城市街政管理》.北京：中国工人出版社，1990.25）
组织城市人民公社，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。一个“单位”须具备下列基本要素：首先，是一个国营或集体的就业场所，其成员均为从事某种生产经营业务的劳动者；其次，是一个基层法人；第三，财务上独立核算，具有分配和再分配功能；第四，有一定的行政级别，单位负责人向自己的上级行政主管负责；第五，建有与单位行政级别相适应的党组织。（注：朱光垒.《当代中国政府过程》.天津人民出版社， 1997.349～350）在“大跃进”高潮中，城市人民公社通过实行党的一元化领导，大量兴建社办企事业，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻身于单位体系之中。而且，城市人民公社与农村人民公社一样，还是政社合一的社会组织。
上海市五里桥街道于1958年12月建立党支部，1960年建立党委，随着街道党委——居委会党支部组织网络的形成，1960年4月开始试办城市人民公社，专职干部增加到39人（包括党委办公室7人）。（注：朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析.《战略与管理》，1997.(4).42～53；朱健刚.国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论（上）.香港：《中国社会科学季刊》.1999.(26).171～193）1960年，北京市将小学、幼儿园、副食店、地段医院等由区下放到城市人民公社管理，公社自己也兴办了一批工厂、食堂、服务所、托儿所。公社的行政干部由街道办事处时期的7人增至70至80人。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办，从这些设置可以看出，街道在转为公社的同时已经从区政府派出机构变成了基层政府机构。（注：潘小娟.《市政管理体制改革：理论与实践》.北京：社会科学文献出版社， 1998.194；《中国基层政权的改革与探索》.615）“大跃进”失败后，各地的城市人民公社于1962年先后撤销，下放的和社办的企事业绝大部分都收归区属，重新恢复的街道办事处也再次明确是派出机构，街道社区的单位化转型半途而废。
在单位社会中，所有的单位均隶属于“条条”和“块块”，但以前者为主要隶属关系。中央政府的“条条”是各部委及其主管的企事业单位，省、市、自治区政府的“条条”是各厅局及其主管的企事业单位，市政府的“条条”是各委办局及其主管的企事业单位。本来，市辖区和街道两级是以抓“块块”工作为主的，但在“大跃进”运动之后，区政府分别接受了下放的市属企事业单位和上抽的街道办企事业单位，也建立起自己的“条条”，并把区属各单位的工作放在远比街道工作更重要的位置上。这样一来，只有街道办事处没有自己的直属单位，只能把所辖居民委员会的社区管理作为自己的主要职责。
那么，在单位体系（即从中央单位到区属单位的大小“条条”）之外的城市社区管理有多少工作对象呢？据1962年12月12日中共中央批转劳动部《关于加强城市闲散劳动力的安置和管理工作的意见》，在向农村下放2000万城市人口之后，至该年夏季，全国大、中城市共有闲散劳动力175万人，约占城市非农业人口的2.4%；至9月底，安置92万人，尚有83万人待分配，无业人员也就是1%左右。（注：《中华人民共和国实录》.第二卷.（下）.775）当时人均寿命比较低，再加上大量的非正常死亡，老年人的比例微不足道。学龄儿童有中小学管理，而中小学又是区属单位。因此，60年代中期街道办事处的职责有限，专职干部人数也没有必要太多。上海市五里桥街道便由1960年的39人减至16人。（注：朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析.《战略与管理》，1997.(4).42～53；朱健刚.国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论（上）.香港：《中国社会科学季刊》.1999.(26).171～193）
四、单位社区化
“单位社区化”有两层意思：一是单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是通常所说的“单位办社会”，用单位的多元化功能取代社区功能。
吴缚龙认为，中国城市社区可以分为四类：传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式城乡边缘社区。（注：吴缚龙.中国城市社区的类型及其特质.北京：《城市问题》.1992.(5).24～27）朱健刚也指出，城市居民区依其特征可以分为四类：(1)老城厢居民区，这类居民区历史悠久，老式住宅保存较为完整，居民一般多为世代在此居住繁衍的本地人；(2)单位居民区，这类居民区形成于建国以后，居民一般都是同一单位的员工；(3)近建居民区，这类居民区往往指80年代以后建设的普通居民小区，它包括来自不同单位、不同身份和地位的居民；(4)新建居民区，这类居民区多由高层住宅或别墅组成，居民多为收入或社会地位较高者。（注：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论（上）》.190～191）吴和朱所说的后两类社区（居民区）在80年代以后才成气候，第一类社区（居民区）是历来就有的，60年代和70年代主要发展的是单一式单位社区（居民区）。
单一式单位社区（居民区）的形成在很大程度上是受前苏联的影响。50年代几位苏联学者写过一部著作《理想的共产主义社会》，书中分析了人的各种社会关系的基本特征，提出了所谓的“新居住单元”，主张将人的生产生活融为一体，从而降低城市生活的复杂性，以保证高效率的社会生产，其最实质的后果是把人变为一部生产机器中的零件，只有依附于某一单位才具有社会经济意义。王玲慧指出，单位居住区（她称之为单位部落）是计划社会经济的产物，一方面把单位变成了具有独立性、封闭性、部落乡村化、整合性、传统性特征的小社会，另一方面则导致城市的社会功能严重不足。（注：王玲慧.定居城市——从单位部落走向社区.《城市问题》.1997.(4).26～28）
1957年5月，全国设计工作会议要求：“今后尽量利用中等城市，有些城市考虑只放一两个工厂，这样不仅分布均匀一些，而且可以不必急于进行城市规划和规模大的城市建设。”（注：参见《中国单位制度》.55）后来又提倡大庆的“干打垒”精神，让单位因陋就简地自行解决职工居住问题，并代行城市政府的规划和建设职能。单位与城市社区在空间上的重叠，大至整个市区（例如大庆石油管理局和大庆市、铜川矿务局和铜川市），中至市辖区，小至街道办事处和居民委员会辖区。由于大庆石油管理局是副省部级单位，大庆市只是地级市，前者在很长一个时期中把后者视为自己的一个主管后勤工作的职能部门。在一些大型企业中甚至设有公安分局和派出所，直接行使社区政府的治安管理职能。更多的企业中设有家属委员会机构（简称家委会），在单位居住区中行使类似于居委会的职能，与居委会同样列入街道办事处的隶属序列；不同之处在于，居委会干部是从街道领取补贴，家委会干部则通常是企事业单位的正式干部。
政府把所有的社会资源集中到自己手中，这样就断绝了社区自行发展的可能性；而政府又把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，极不愿意向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”以填补“政府空位”。本来应当由社区承担而在中国的单位社会中由单位承担起来的职能主要包括：职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。
根据李路路等研究，在住房制度改革以前，城镇住房投资90%以上由各级政府解决，但由政府房管部门直接管理的公房不到25%，75%以上都已分配到各个单位管辖；即使直属房管部门的住房，由于历史原因，实际上也已由单位自行调配，其搬迁空出来的房子通常由本单位的人填补，无须房管部门过问。（注：李路路等.中国的单位现象与体制改革.香港：《中国社会科学季刊》.1994.(6).5～16）根据杨晓明等调查，中央电视台为本单位职工办的福利设施有：食堂3个，餐厅1个，咖啡厅1个，图书室3个，阅览室1个，公共浴池2个，美发厅1个，医务所1个，健身房1个。（注：参见《中国单位制度》.55）根据1951年制定的《劳动保险条例》，职工的社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险，实行劳动保险基金制，由企业缴纳保险金，由独立于企业外的工会主办，基金的30%由全国总工会掌握用于全国或地区性调剂，70%由企业留作直接支付。而1969年2月财政部军管会《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。（注：同上、57～58；《中国单位体制的起源和形成》.79）这样一改，社会保险就变质为单位保险。国家经贸委副主任郑斯林最近透露，截止到1999年，国有企业大约办了全社会总数三分之一的学校和三分之一的医院。（注：《中国改革报》1999.11.4）若倒退到60、70年代，再把统计范围从国有企业扩大到各类单位，单位办学校和医院的比重显然还要更高。
“文化大革命”进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村运动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。上海五里桥街道仅留3人处理日常事务，新成立的权力机构街道“革命委员会”相继被造反派、工宣队、民兵营和军队把持，而且时间都不长，主要工作已由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如“斗批改”、“大批判”，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”（注：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论（上）》.185）
五、单位社会的萎缩
“文化大革命”结束后，街道“革命委员会”被撤销。1979年7月1日通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确定了街道办事处的性质，1980年1月8日，人大常委会确认《城市街道办事处组织条例》继续有效。在此前后的一段时间里，城市社区组织的作用开始显现出来。例如，1980至1982年间，有5万多赴新疆生产建设兵团的上海知识青年返沪后，成群结队到市委、市政府请愿，高峰时期少则三四千人，多时达到九千余人，一时给市委、市政府造成很大压力。事发后，主要靠街道办事处和居民委员会干部走家串户，做家长工作，再通过家长做知识青年的工作，才缓解了这一社会问题。（注：《中国基层政权的改革与探索》.下册.526）
在城市社区重新获得活力的同时，单位受到了两种不同趋势的推动，一种趋势令单位相对独立于国家，使其在社会生活中发挥更加重要的作用；另一种趋势令个人相对独立于单位，使单位的覆盖面和功能减少。在改革开放时期，先是第一种趋势占据上风，然后是第二种趋势取得压倒地位。总的说来，单位社会正在逐渐萎缩，并已濒于解体。
李路路指出：改革开放以来中国社会结构变化的双重奏表现为，传统体制内的制度化规则变化强化了人对单位的依附，传统体制外的变革则不断冲击着单位制在全社会的垄断和优势地位。单位社会内部出现了以下的变化：(1)单位对国家的依赖性、服从性有所减弱，自主性有了较大增强。这意味着它们对所控制的资源有了较过去更大的使用权和处置权，导致它们的地位不仅由在国家行政化资源分配体系中的位置所决定，而且在很大程度上与它们所控制的资源的相对重要性、控制程度和使用效益等联系起来。(2)单位之间的收入和资源占有情况的差距迅速扩大，有的还表现得极为明显。如果说随着改革的发展，中国社会比过去有了更大程度的社会化的话，分化的路线和形式是循着旧体制中社会结构的框架进行的，单位的结构性意义甚至比过去还大。(3)虽然个人有了较大的流动权力和自由选择的自主权，但是，在很多方面个人实际上更加依赖自己的单位。在社会差距越来越大，而且这种差距在很大程度上是以单位为边界时，单位就具有了更为重要的意义。例如，住房、收入和福利等对个人来说是至关重要的社会资源。（注：《中国非均衡的结构转型》.216～217）1979年以后，城市中的住宅建设日益单位化，在90年代初期，国家、单位、个人投资建房的比例分别为23%、60%、17%。据有关调查，城镇居民家庭收入与住房条件没有明显关联，城镇居民不是依赖自身经济收入解决住房，而主要取决于单位有无能力建房。各单位为了控制住本单位的住房，均对调离单位者在住房方面规定了十分苛刻的条件。许多人仅仅因为住房被困在某个单位之中，或想方设法调入某个单位。（注：《中国的单位现象与体制改革》.10）
60年代初曾经中断的社区单位化趋向，在80年代获得了新的推动力。为了安置回城知识青年，几乎所有的街道办事处都办起了合作联社。街道再次创办了大批集体企业，街道经济成为街道工作正常运转和事业发展的重要财源。以杭州市下城区武林街道为例，1991年区财政拨给街道行政事业费24.46万元，实际支出97万元，街道自补72.54万元，占74.28%。（注：李学举等.关于杭州市下城区“社区建设”的调查研究报告.中国基层建设研究会编.《实践与思考——中国基层政权建设研究会1992年年会论文集》.北京：万国学术出版社，1993.309～321）1989年12月修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，新增了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的条款。该组织法草案在“服务事业”前面还有“生产”二字，一位人大常委会委员在表决前要求删掉，认为这种提法可能会出现偏差和副作用，结果第一次表决法案时赞成票未过半数，法案修正案在删掉“生产”二字后才获得通过。（注：《中国基层政权的改革与探索》.下册.641～642）但是在现实生活中，各城市的居委会早就兴办了许多集体企业和事业。仍以杭州市下城区为例，全区居委会所属企业有311家，1991年总收入7242.27万元，其中万元以上收入的居委会91个，占居委会总数的63.2%；10万元以上收入的居委会15个，占10.4%。（注：《中国基层政权的改革与探索》.下册.526）这样一来，在国家部委直属、省属、市属、区属企事业单位外，又出现了街（街道办事处）属和委（居民委员会）属企事业单位。
在单位社会巩固和扩展自身的同时，它也持续受到一波比一波更强烈的冲击与震撼。第一波是单位体制外组织的萌生，第二波是单位成员向体制外流失，第三波是单位职能向社区的转移，第四波是单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。
70年代末、80年代初，上千万知识青年返回城市，60年代中期的婴儿潮也陆续进入就业年龄，使政府面临严重的就业压力，原有的单位体制根本无法将其全部容纳。迫于形势，国家放弃和部分放弃了一些社会资源的独占和直接支配，因而体制外的“自由流动资源”产生和发展起来。个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有、从小到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。显然，在体制外企业中是无法克隆单位制的所有特征的。譬如，单位制的核心因素的党的基层组织，就难以在体制以外的企业中普遍建立。
由于体制外企业比国有和集体单位更具活力，提供了更多的个人发展机会，工资待遇也更高，因而对后者的成员产生了巨大的吸引力。人力资源的流动主要包括两类，一类是直接跳槽、辞职下海，另一类是“身在曹营心在汉”，在体制外从事第二职业。这两种类型的人员流动通常都伴随着技术专利、诀窍和其它有形无形资产的泄溢。精英人才大量向体制外流失，老弱病残则滞留在单位内享受劳保和福利，使单位背上越来越沉重的包袱。此外，每年有几百万的退休职工从单位回归社区，这种自然减员也使单位的社会人口覆盖面下降，控制能力减弱。最近出现的法轮功事件，表明单位社会曾经具有的强大社会控制力已经出现了何等规模的缺口。
以往，单位同时兼有生产职能、职工生活职能及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对完备的、能满足其成员各方面需要的社会复合体。单位的多元化职能形成了对城市社区内部分化和一体化趋势发展的严重障碍，单位缺乏对社区的认同感，社区也因之缺乏整合效应，使社区的发展活力降低。在改革进程中，“单位办社会”已被完全否定，许多过去的单位职能正在向社区移交。其中最重要的两项改革措施是：住房商品化和重建社会保障体系。劳动和社会保障部副部长王东进最近透露，截至1999年10月底，全国参加养老保险的职工已达到9325万人，比1998年底增加849万人；退休人员增加到2896万人；总计达到了1.22亿人。（注：《中国经济时报》1999.12.6）上海、北京等老龄化程度较高的城市，离退休人员均已达到200多万人。（注：《人民日报》1999.10.22）一旦退休金发放全部从单位移交社区，将会使退休职工与原单位的关系完全断绝，而使社区组织得到相应的扩充与完善。
到90年代中后期，大批国有企业陷入困境，亏损面超过一半，许多企业资不抵债，事实上已经破产，失业和“下岗”职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的口号，鼓励国有企业破产、转制、变卖。一方面是民营企事业的蓬勃兴起，另一方面是国营企事业的“非单位化”和成建制地撤销，单位社会的逐渐萎缩和彻底瓦解就只是一个时间的问题了。
在单位与社区此消彼长的过渡时期，处于夹缝中的人们难免种种尴尬。1994年国务院批准发布的《婚姻登记管理条例》第9条规定：当事人结婚的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记机关申请结婚登记，申请时应当持户口证明、居民身份证以及所在单位、村民委员会或居民委员会出具的婚姻状况证明。由于有这样一条规定，有的人就结不成婚。当事人向居民委员会提出申请，居委会说你有单位，应当由单位开具介绍信；当事人又到单位，单位说现在企业的效益不好，只留下很少的人维持业务运转，其它的事没有人管，目前手头没有婚姻状况证明表，也不知道怎么管。单位与社区之间的扯皮，竟然影响到当事人的婚姻大事。（注：乔叟.单位人的尴尬.《巾国经济时报》1999.9.4）这一事例说明，在城市社区问题上的立法改革必须抓紧进行，以适应当前日新月异的社会变迁。