试论乡村治理结构在政治机制上的根本转型，本文主要内容关键词为：治理结构论文,试论论文,乡村论文,机制论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2008)01-0066-04
胡锦涛同志曾深刻指出，我国农村“许多深层矛盾尚未解决”。笔者在乡村治理的调研中深切感到：当前，中国改革开放正处于关键性的转型期，其中，现存的亟待转型的乡村治理结构，是乡村社会最大的深层矛盾。社会主义新农村建设，要求彻底破解“乡政村治”格局的“结构矛盾”等引起的“体制性冲突”对新农村建设的制度性制约，走向“乡村一体化地方自治”的乡村治理结构新格局。①
一、实现“机构转型”：根本转变乡村社会治理机构的传统类型，顺应基层民主的大趋势，是构建社会主义新农村治理结构的当务之急
农村改革在农业经营自主权方面的突破，使“三级所有、队为基础”的人民公社制度失去了基础，1983年开始在全国实行“政社分开，建立乡镇”的农村政治体制变革。然而，在乡镇层面，并没有因其名称的改变而转换其机构模式的类型，相关的调查数据和材料告诉我们，乡镇层面仍旧是“集权模式”，难免会产生固有的集权职能冲动。
针对乡镇机构的模式类型问题，许多乡镇书记坦言：乡镇层面的机构“与人民公社制度没有本质的区别”。仍然像人民公社那样，在权力渊源上，属于委任型；对下，属于强制命令型；对上，属于服从应付型；并没有明确、法定、独立和固定的政府职能。通过问卷调查中对现存乡镇党委和政府在机构类型上的评价，有24.30％的人回答“大体上属于集权模式，需要转型。”可见，已经有相当一部分人看到了乡村社会的结构症结。应当肯定，这些年来乡镇干部队伍做了大量工作，很辛苦；但由于他们是旧体制的承载体，也出现了不少与“公社时代”并无二致的“瞎指挥”和“一刀切”等现象，这其实是“集权模式”的固有体制效应或职能冲动。
按照现行规定，乡镇层面“集权模式”的旧结构，负有对村民自治民主实践的指导职能，但是，因其结构类型上严重滞后，预期的“指导”效能很难普遍实现，而有悖于新型民主实践的举措却花样翻新，大批量出现。不少乡镇领导不仅对基层新型民主实践的宣传等工作不热心不投入，反而对于民主实践本身的合理性予以质疑甚至否定。据笔者问卷调查，实行村民自治已经那么多年了，居然有相当多的村民没有完整地听过或看过如《村民委员会组织法》等村民自治方面的法律文件，村民们对村民自治“四大民主”以及罢免、弹劾等方面的法律文件内容知之甚少。出现这种状况的原因很简单，就是有些负有指导职责的人，不愿意让村民“知道的太多”，埋怨中央政策“一竿子捅到底”。
可见，转变治理结构类型上的“集权模式”，重塑乡镇层面的治理结构，是新农村建设顺利进展的基本政治前提。
二、摆脱“双重误解”：坚决纠正家长制观念，准确把握党的领导和村民自治的科学内涵，是构建社会主义新农村治理结构的政治要求
这些年来，村庄政治的一个比较普遍的现象，就是支部书记和村委主任“争夺一支笔”的争斗时有发生。前者打着“党的领导”的大旗，后者高喊“村民自治”的口号，仿佛都是理直气壮，但实际上，双方都没有摆脱“家长制”的误区，既损害了“党的领导”，又扭曲了“村民自治”。
建国以后，随着“政权下乡”和“政党下乡”，党支部在各个村庄取得全面、绝对的领导权，实际上，村庄党支部的领导模式与宏观政治体制完全一致。随着改革开放的深入，尤其是村民自治民主实践在全国各地的展开，执政党相继提出了“坚持党的领导，必须改善党的领导”和“党政分开、党要管党”等重要理念。提倡民主，反对家长制等等的新型执政理念逐步深入人心。人们逐渐明确，走向现代化的新型“党的领导”，伴随着村民自治的民主进程，在村级事务管理上，决不是包办一切和越俎代庖。但是，由于乡镇层面的治理结构与村庄党支部在结构类型上的一致性，自然形成一种滞后的结构性“合力”，与村民自治产生结构性矛盾与冲突。另一方面，由于对村民自治的宣传教育不充分，尤其是村民自治相关法规的粗疏，缺乏具体、规范、可操作性的实际民主程序，再加上旧结构的强力整合，致使人们对村民自治的认识失之偏颇和肤浅，或认为“直选”就是村民自治的全部内容，或认为村民自治就是“换家长”，“换当家人”。问卷中，对“是不是党支部或支部书记说了算就是坚持了党的领导？”回答“是”的，只占7.20％，有86.10％的人回答“不是”，不清楚占6.40％，未选0.40％。对“是不是村委会或村委主任说了算就是实现了村民自治？”面对这个问题，选择“是”的只占4.80％，而88.40％的人回答“不是”，不清楚占5.60％，另有1.20％未选。
调查发现，现在大多数人已经认识到了消除“两个误解”的必要性。消除“两个误解”，深入探索和准确把握新型的民主实践之路，是关系到新农村治理结构能否根本转型的重大政治问题。
三、构筑“多元支撑”：健康整合乡村社会纷繁复杂的各种利益集团，优化乡村社会组织，是构建社会主义新农村治理结构的体制创新
乡村治理结构是乡村社会居民各种利益集团进行利益互动的有效平台，健康整合家族、富人、企业、合作经济组织、民间志愿者组织等利益集团，构筑“多元支撑”的治理结构，进行体制创新，是保证新农村建设顺利进行的重要政治基础。
应正确看待和有效驾驭家族势力在社会利益舞台上的两面性。家族势力不是黑社会，如果社会提供了比较充分的公开、合法和正当利益渠道，其未必就一定走向不文明；当然，如果出现了家族势力对基层权力的垄断性控制，那肯定是需要铲除的负面现象。在问卷中，绝大多数人赞同上述说法，占73.70％，不赞同占15.90％，说不清占9.20％，另有1.20％未选。另外，在“阻挠村民自治充分实现的不利因素”的问题上，选择原村干部的占5.20％，选择乡镇干部的占7.20％，选择家族势力的占28.70％，选择家族势力对基层权力垄断的占27.50％，选择乡村干部低素质的占10.00％，选择乡村居民低素质的占16.70％，选择流氓势力的占2.00％，选择乡村富人的占1.20％。
在亲缘关系的基础上形成一定的家族人际关系，是人类社会很自然的互动现象，其实质是互助共济——形成家族利益共同体，即所谓家族势力。其实，合乎社会规范的正当互助共济，是人类文明的重要内涵，反之，如果形成垄断性利益团伙，则需要制裁乃至铲除——应当正确看待和有效驾驭家族势力在社会利益舞台上的两面性。从明代开始，中国传统社会中的“宗族”，曾经承担过乡村基层组织社会治理的重要职能。新中国曾经通过纵向的“政权下乡”和“政党下乡”，用权力高度集中的公社体制来消除宗族势力的“封建影响”。但意识形态的话语与具体实践的事实存在着一定反差，村级权力“家族垄断”的现象已经成为一个重要的政治问题。而深入展开村民自治的民主实践，有利于打破这种垄断现象。
应正确看待村级“富人参政”的两面性。在村级“直选”过程中，“贿选”现象时有发生，甚至出现公开明码标价收买选票的现象，对此，有人斥为“富人参政”现象。其实，衡量人们社会性质的尺度，不是财富的多少，而是是否符合道德和法律。所谓“富人参政”，像“穷人参政”一样，本不应成为耐人寻味的“现象”——无论穷富，都有权参政，只是需要避免用贿赂、流氓等非法手段操纵选举这类反面现象，保护和鼓励依法行使权利而已。在这方面，现行的“直选”途径有待于完善，应当强化公开、公平的具体竞选程序和规范，以避免任何暗箱操作，消除任何势力对选举的收买和操纵。
对乡村社会的企业组织也是如此，既应鼓励其参与乡村治理的积极性，又要防止企业领导以工作岗位相要挟，利用其职工数量等优势进行某些操纵性负面行为。
应有效整合乡村“合作经济组织”治理作用的两面性。乡村经济合作组织，是近年来乡村社会经济组织优化的新生点，但也存在两面性。适当发挥其乡村治理功能，需要进行有效引导和整合，使其成为合乎法律规制的积极力量，而不是受操纵的消极力量。
应构建和优化民间“志愿组织”的治理职能。这是当前乡村社会比较薄弱的环节。公民自发组织的志愿者组织，是他们从事社会参与活动的一个重要平台。在西方社会治理结构中，各种社团组织，特别是志愿者组织，拥有各自不同的性质、任务与宗旨，如环境保护、抗灾救灾、女权运动、保护弱势族群等等。人们本着尊重人权的价值理念和非暴力、宽容、团结、互助的公民社会的精神，在自己组织的协会、团体或自助组织中展示着参与的热情，填补着政府工作的空白。“非政府组织”(NGO)的作用日趋强盛，形成了在影响力上同政府及企业界并驾齐驱的“第三部门”。当然，这类社会自治机制，在中国尚需精心培育，但首先需要给予其合法生存空间。建立了乡村治理的多元支撑，将减少社会治理成本，更有效地利用社会治理资源。
另外，在有效整合乡村社会各种正常利益集团，引导其正面参与乡村治理的积极性，克服其可能的仗势欺人、有碍于公开公正公平竞争的消极反面性的同时，也需要健全社区居民社会工作体系，建立矫正机制，及时制约和改造“问题人员”，决不让乡村社区成为不法分子的容身之地。
一句话，改变乡村居民“一盘散沙”的弱势状况，需要着力进行组织优化工作，既不要罹患“民间组织恐惧症”，又不能放任自流，失去控制——以法调控，才是现实可靠的途径。
四、深化“村民自治”：有效展开村级民主的各法定环节，实现公开规范运作的具体民主，是构建社会主义新农村治理结构的现实途径
实行村民自治已经有20多年的历史，积累了丰富的正面经验，也有许多反面教训。现在，亟待深化“村民自治”——有效展开村级民主各法定环节，走向公开规范运作的具体民主。这是构建社会主义新农村治理结构的现实途径。
调查中发现，许多地方的村民自治，连“直选”这个环节都没有达到预期效果，更谈不上“民主决策”、“民主管理”和“民主监督”以及“弹劾”“罢免”等机制的启动和展开了。问卷中，有58.60％的人赞同“直选之后其他民主环节没有启动和展开”的观点。多年来，在换届选举的“直选”中，没有具体、公开、合法、规范、充分的竞争平台和渠道，必然导致暗地里的各种不规范竞争，送钱、请客、分财物和乱许愿以及攀亲告友等现象。因而“直选”之后，没有其他的民主环节的展开，“家长制”继续顽固存在，也就在情理之中了。甚至在有的地方，如果谁想启动“直选”过后的民主环节，就可能被扣上“破坏村民自治”的罪名。
这说明，村民自治的许多程序和细节的规定，可操作性较弱，没有为村民们设定充分表达其政治诉求的有效程序、渠道和平台，因而很难展开各个法定的民主环节。我们知道，村民委员会主任担负“召集人”的角色职责，但是，他怎么会愿意召集弹劾、罢免自己的村民代表大会呢？如果他拒绝召集，而且又与上级领导相勾连，负有对村民自治进行指导职责的乡镇领导无动于衷，那么，岂不是村民们无论多么一致的反对，都将无可奈何了吗？可见，新农村建设需要深化村民自治的民主实践，进一步完善“四个民主”等各环节的具体操作机制。
有效展开和完善村民自治的法定环节，而不是花样翻新的变幻名堂，回避现实矛盾，是基层民主实践取得突破的现实途径，也是走向具体民主，实现乡村一体化治理结构转型的必由之路。
五、走向“地方自治”：推进乡村一体化的基层民主治理，消除乡村两级的体制性矛盾，是构建社会主义新农村治理结构的根本趋向
破解“乡政村治”的体制性冲突，显然面临着在价值取向上何去何从的问题。是改变全新的民主实践(村民自治)，令其服从“集权模式”，还是坚持民主实践，变革乡镇层面，使其适应民主实践的需要呢？答案是不容置疑的——坚持民主实践的价值取向，是我们坚定不移、不可逆转的政治方向。
在调查中，在回答“彻底破解乡政村治这一结构性症结的根本途径”问题上，有37.80％的人认为应当实行“乡治村治”式，把乡级现有模式改革成地方自治模式；也有19.90％的人认为应当重新实行“乡政村政”式，让村民自治服从乡镇现有模式。可见，在价值取向上，主张民主自治的人略占多数，也有相当数量的人抱着旧思路。在回答“对有些地方进行乡镇长直选试验的总体评价”问题时，有47.40％的人赞同；也有37.50％的人不赞同；15.10％的人说不清。可见，认为乡镇层面的治理结构转型，应当以民主为取向，走向乡村一体化的地方自治的人数，稍占优势。
实践证明，从“公社”到“乡镇”，最大的弊端是缺位、错位和越位。建国50多年以来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。乡人民政府委员会的主要职能是执行上级人民政府的决议和命令、实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案，职权近于县级政府的派出机构。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村的基层政权机关，又是农村的经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式，规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政机关根据宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。1992年鉴于乡镇机构膨胀和人员臃肿的形势，中央开始对乡镇管理体制进行了初步改革。1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”改革开放以后，乡镇政府职能经过多次调整，总的趋势是职能越来越细，越来越宽泛。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1982年、1986年、1995年三次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府的主要职能是：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。
仔细考察，我们会发现，在这样一种定位之下，乡镇实际成了一个全能的政府。但在具体落实中，国家总体上侧重于政治控制，重视经济发展，轻视社会发展与政治发展。政策由最高层传导至乡镇一级，乡镇一级同样无法避免结构失衡的问题，由此导致出现乡镇职能重组织生产和行政管理，轻社会服务的基本特征。这样的定位显然超越了乡镇财政资源和人力资源的能力，也违背了经济和社会发展的规律，带来很多的问题，成为农村地区诸多矛盾和冲突的渊薮。
从公社到乡镇，这样一种权力高度集中的纵向政权体系，因其职能定位上的缺位、错位和越位，不可能不依靠其强制力对村民自治这样一种全新的民主实践进行强力整合，极力将村民自治纳入自己的轨道，因而，也就必然产生“结构性矛盾”和“体制性冲突”。这不是哪一个人的素质问题，而是一种“体制效应”。要解决这种冲突，唯一的途径，就是把乡村两级整合成同一种结构类型，建立乡村一体化的民主地方自治。
总之，努力实现乡村治理结构的根本转型，在政治机制上走向乡村治理的新格局，是我国社会主义新农村建设的必然要求。
注释：
①本文所引用的统计数据，凡无特别注明者，都是来自笔者为“山东省社会科学规划重点项目《社会主义新农村治理结构研究》结题报告专门进行的问卷调查统计。调研时间：2006年10月至2007年6月；调研范围：山东潍坊市各县(市、区)的乡村社区，有稻田镇、大家洼镇、王坟镇、东坝镇、阿陀镇、朱刘镇、大牟家镇、姜庄镇、枳构镇、大盛家镇等十几个乡镇；调查对象：主要是村民和乡镇干部；问卷数量：共发放问卷600余份，收回有效答卷300份。