关于我国机构改革的经济学思考——难点与对策，本文主要内容关键词为：难点论文,机构改革论文,对策论文,经济学论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学科分类号 F
一、新一轮机构改革的特点及经济学意义
改革开放以来，我国先后进行了三次机构改革：1982年至1985年的机构改革，为经济体制改革深化创造了有利条件；1988年的机构改革，推进了政府职能转变；1993年至1995年的机构改革，重点是转变政府职能，转变职能的根本途径是政企分开。这几次机构改革，在废除干部终身制、确立政府职能、建立国家公务员制度等方面取得了一些突破性进展。然而，由于主客观环境的制约，这些改革基本上局限于政府内部关系的调整，一直未能真正按照市场经济体制的要求科学地设置机构和精简人员，没有在真正意义上涉及政府与社会、政府与公民、政府与国家等方面的关系，因此，各种问题依然如故，在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中恶性循环。
这次国务院机构改革，是改革开放以来进行的第四次改革，与前三次改革相比，有着显著不同的特点：(1)改革力度大，是历次组成部门精简比例最高的一次，国务院部门从40个减到29个。(2)实现政企分开，撤销全部工业企业管理部门，这次改革方案提出，将机械部、冶金部、煤炭部、化工部、电力部、电子部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司、石油化工总公司等一批“婆婆”全部撤销，组建由经贸委管理的国家局，并明确规定：国家局不再直接管理企业，主要职责是制定行业规划和行业政策，进行行业管理，引导本行业产品结构的调整，维护行业竞争秩序，实现政企分开。(3)转变管理职能，把综合部门改组为宏观调控部门。这次改革对国家计委、国家经贸委等原来的几个综合部门的职能进行了调整和转化，定位为宏观调控部门，并将国家计委改名为发展计划委员会，主要职责是：制定长远规划，提出调控目标和调控对策，进行经济预测，安排大型建设项目，统一管理国家储备物资等。而宏观调控部门的职责原则规定为：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。(4)按照权责一致的原则，调整和改组职能严重交叉的部门。多年来，由于机构设置过多，分工过细，部门职能重复交叉，造成许多难以协调的矛盾和不良后果。这次改革确定，一件事由一个部门负责管理，合并相同或相近的职能，克服管理多头政出多门的弊端。决定将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保险工作，统一由劳动与社会保障部管理；将原来由几个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一由国家药品监督管理局管理。(5)适应经济和社会的发展需要，加强公共服务部门。这次改革提出了设立劳动与社会保障部、国土资源部、信息产业部等新的职能机构，成立高层次的科技教育领导小组以及采取加强科教文卫工作的措施，使政府职能从过去管企业、管生产、管经营转到为企业服务、为基层服务、为社会和公众服务上来。(6)带职分流，人员减半，这次改革的目标是机关干部编制总数减少一半，人员带职分流，三年完成。国务院机构改革目前已进入实质性实施阶段，人员在33000的基础上精简50%，即减到16500人；全国各地也将在1999年按照国务院的部署要求，全面推进机构改革，这一大刀阔斧的改革方针，对于国家的行政管理体系适应新形势下社会主义市场经济的发展是十分迫切和必要的，已为大势所趋，人心所向。
据统计，我国财政支出中的行政管理费1996年比1980年增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长了5.46倍，行政管理费占财政支出的比重，“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期为11.9%，到1996年进一步增加到13.1%。同时，行政费用膨胀与重点建设支出、社会公共公益性的重要支出已形成很大的矛盾。这种人浮于事、开支浩大的情况已到了非改不可的地步。另外，目前的政府机构改革仅仅是第一步，接下来，事业单位和党务机构的改革也必须跟上。否则，机构改革就不可能彻底进行。目前我国政府机构人员有800万人，而通常所指的“闲人”，大部分充斥于事业单位和党群机构。事业单位的总人数接近2800万人，其中1450万人是大中小学教职员工，另外1350万是科研、卫生、设计、勘察和农林水电等单位职员。国有企业中的党政工团管理人员1000多万，三项总计约占全国职工总数的20%左右。其余80%在事业单位，如果2800万事业单位职员一人一年的工资福利平均1万元，一年的财政总支出就是2800亿元。有部分不属干部编制，但属职工编制的人员，每年从国家财政中没有得到相应的拨款，这就迫使机关创收，从企业敛财，也间接造成了国家利益的损失。因而可以说，在抓紧进行政府机构改革的同时，事业单位和党群机构的改革已必须尽快跟上。
二、机构改革进程中出现的难点分析
这次机构改革，是我国有史以来规模最大的一次，精减人员之多，牵涉范围之广，中央的决心之大，也是前所未有的。目前来说，在实施的过程中，必然会出现如下几大难点：
1.精简人员的合理妥善分流问题。这是机构改革的第一难点，也是改革成败的关键之一。我国目前突出的就业矛盾是劳动力供过于求，随着国有大中型企业破产转制的实施和产业结构调整力度的加大，国有企业不能再发挥就业主渠道的作用，也无力承担更多的就业任务，大量的下岗待岗工人和农村劳动力向城市的大量转移，必将造成劳动就业供给总量增加，需求总量严重不足。这样，过去机构改革可以把机关富余人员安置到国有企业的方法显然已行不通了（况且企业内部也存在着精简人员的内需）；尽管发展个体私营外资企业对吸收就业起一定作用，但其吸纳数量是有限的。因此，最终的做法是将富余人员推向社会。如何消化吸收这批分流人员，充分发挥他们的才能，已成为当前机构改革值得深入研究的一大课题。
第二，目前中央和各省市精简工作已着手制定实施方案，但精简谁呢？是个相当棘手的问题。按中央机构改革的精神，一是精简年龄大的，快要退休的提前退休；二是精简哪些能力差的，但这两条却很难把握。年龄大的，一般资历比较老，大多担任一定职务，与上级关系都相当好，要精简，谁也不愿意搞坏这种关系；至于能力差则很难界定，年年考核评定，绝大部分干部不是优秀就是称职，不称职的人员毕竟只占极少数，但精简的比例是50%，所以没有一个具体量化的措施，是很难操作的。
第三，如何防止出现“翻牌机构”，政府机关分流人员往党群部门和事业单位转移，使“财政隐性支出”扩大的问题。这次机构改革，先在政府机构进行，而事业单位和党群系统暂不展开。为了分流人员，政府机构改革会不会出现一些类似“翻牌公司”性质的“翻牌机构”？有些政府机关精简出来的干部要转到事业单位和党群机构，而目前大部分事业单位和党群机构仍是财政拨款，这部分人并没有真正断“皇粮”，是否会变相成为财政的一种稳性支出值得研究。
第四，精简分流的人员能否妥善安排，充分发挥其作用，避免人才浪费？这次改革精简出来的干部，绝大部分是党和国家的宝贵财富，大多具有大专以上文凭，多年来，国家投入了大量资金去培养他们，一般来说，他们文化水平较高，工作能力较强，如果仅仅为找个工作而简单地分流安置，那将是人才的巨大浪费。
第五，如何防止机构精简以后再膨胀的问题。历次机构改革，其结果多与初衷相距甚远，改革到最后不但没有减少机构，反而机关人员数量越来越膨胀，对企业的行政干预依然故我，换汤不换药。究其原因在于，一方面没有建立起一个办事高效、精干廉洁的政府机构体制；另一方面在于机构编制的精简、审核没有法规可循，掌握尺度伸缩性太大。由于对各级机关的机构设置和编制配备没有制定科学和规范的办法，某个部门究竟应该设多少机构，定多少编制才算合理，究竟精简多少合适，机构编制部门还无章可循。这就难免出现精简后再膨胀的局面。
第六，精简人员后出现的“管理真空”如何整合的问题。机构改革后，机关人员分流50%，随着一些主管局的撤并，企业党团组织的活动能否正常展开，党团组织的地位是否有保证；过去出现有关劳动用工等方面的问题，职工可通过企业的工会或主管局的工会等群众组织申诉，以后由谁来过问，职工的基本权益是否还有保障；对企业经营者的考核监督机制能否建立起来，企业“松绑”后，有关社会公益事业能否承担义务等等。这些问题的提出，对我们研究机构改革后如何完善相应的配套服务，达到新机构的最佳整合是颇有启迪意义的。
三、机构改革运作过程中的对策思考
要保证这次机构改革的顺利进行并获得事半功倍的效果，一方面要精简机构，压缩人员，合理分流，另一方面要明确界定政府职能，以提高经济管理水平和竞争力为目标，使新机构逐步迈向“小政府”“大社会”。笔者认为，在具体操作上，可从如下几个方面考虑：
1.要解放思想，树立与发展社会主义市场经济相适应的新观念。首先要克服官本位思想。这是影响机关工作人员走出机关，“下海”兴办经济实体的主要障碍。一部分人认为，机关干部旱涝保收，平平安安，从科员、科长、处长、局长一路往上升，序列清楚，台阶分明，只要勤勤恳恳，一步一个台阶，总会有个盼头。甚至认为政策都是领导干部制定的，不管在任何时候，在何种情况下，当官的总不会吃亏，因此放不下架子，怕丢面子。其次是要克服怕担风险的思想。一些干部认为，在机关工作，收入虽不算高，但稳定、条件舒适，一旦离开机关，“铁交椅”、“铁饭碗”就失去了。失去依靠，担心遇到各种风险，怕生活水平没有保障。因此，总不想离开机关。再就是要克服顾虑思想。有些干部认为，目前宏观大气候决定了钱比早些年难赚，企业效益也大多不好，早就人满为患，担心未来政策多变，万一分流到企业后过不了二年又给“优化”下来，怎么办？而且，带薪下岗能否持久也不知道。正所谓“该不该走出机关好困惑，何去何从难选择”。因此，在机构面临大精简的时期，必须克服上述思想障碍，才能使机构改革的目标顺利实现。
2.机构改革必然要触及到部门利益和部分人的个人利益。机构的撤并与否、人员的去留如何，都应该体现公开、平等的原则。机关干部分流的标准要明确，年龄、学历、能力、品行的标准要一视同仁，决不允许出现少数人借机构改革之机，搞小帮派、小团体，实施所谓的权力再分配。
3.必须要做好精简后的安置和分流工作，避免人才资源浪费，确保社会稳定，减少机构改革的风险程度。前面的分析中已经谈到，目前，事业单位的“翻牌公司”将不再是分流干部的“蓄水池”，而国有企业也不可能吸纳大量的分流人员。因此，应从政策上总体规划，方案实施上长远考虑如何拓展其他分流渠道。
(1)围绕“科教兴国”的战略方针，促进经济增长，创造更多的吸纳“下岗”干部的就业岗位。“下岗”干部绝大部分学历层次较高、素质较好。如果在未来的数年内，政府致力于较大幅度增加公共设施、高技术、教育、科研开支，必定会刺激经济，扩大高素质人员的就业机会。大大缓解分流人员的安置压力，同时也能够使人尽其才，充分发挥分流人员的作用。因此，解决机关分流人员的转岗问题，根本出路在于加大政策倾斜力度，致力于知识型、技术密集型产业的投入，实现经济的快速增长。
(2)按行业专业要求，定向培训，改善知识结构，将机关分流人员充实于科教文卫和三资企业。机关分流人员多年从事行政管理工作，原来所学专业知识已搁置多年，加上现代科技的发展突飞猛进，知识更新换代迅速（有资料显示，科学技术发展日新月异，知识更新速度日益加快，80年代发展起来的工业新技术，已有30%过时，在电子技术领域，这一比率高达50%）。如果把他们直接安排到相关专业的研究所、高校或技术部门从事专业设计、科研和教育等工作是不切实际的。因此，应该让他们先参加培训、充电，进行知识更新再定向分流。可参照发达国家的一些政府资助培训计划。如美国、德国、法国的办法。具体做法是原单位将分流人员定向推荐给科、教、文、卫和企业缺员单位，第一年工资由原单位代表国家支付，第二年原单位支付65%，新单位支付35%，第三年原单位与新单位各支付一半，三年后完全脱离原单位。一般来说，转岗机关人员经过3年专业培训，即可在新岗位中发挥作用，由于新单位投资少，也将会乐意接受这些转岗人员。
(3)限制外籍人士入境寻找职业，挤占国内就业市场，扶持劳务出口，打开国门，允许和鼓励机关分流人员的国际转移。改革开放以后，世界各地50多个国家众多的外籍人士陆续进入我国从事海上石油作业、核电工程、电子技术和教育事业。据报道，光是深圳，目前从业的外国人就有7000多人，分布在1100个单位，未来这一数字仍将不断增加。如果这些职位用来录用国内的机关分流人员，不是可缓解部分分流压力吗？因此建议从现在起政府部门应制定政策措施，严格限制外籍人士在境内就业，挤占国内就业市场，在同等素质条件下应优先录用本国人员。另一方面，应大力拓展机关分流人员输出国际劳务市场。当今国际劳务市场对普通劳务的需求下降，对技术型劳务的需求上升，即将“下岗”转业的大部分机关工作人员整体素质较高，文化层次也高，经适当培训后即可与国际劳务市场的需求相接轨。目前国际劳务市场上的劳务人员有2000万人，而我国的海外劳务人员只有7万，包括公派和自寻门路出去的。同其他国家相比少得可怜，如韩国总人口只有4000多万，而海外劳务人员达140万人。因此，我们要加大开放力度，打开国门，组织、鼓励和扶持下岗分流人员转向国际劳务市场，加强外语、技术培训力度，实现全方位、多层次、多渠道、多形式的劳务出口，实行统一组织的公派和自寻门路，靠海外亲戚朋友牵线搭桥、引导转移相结合。
(4)推广单位自行消化和分流人员自助法。一是彻底清退行政机关的临时借调、雇请人员；二是对已到和符合离退休年龄的机关工作人员及时办理离退手续，对接近离退休年龄的机关工作人员，可根据实际提前离岗退休；三是创办各类经济实体安置富余人员，也是一条行之有效的途径；四是采用买断工龄法，鼓励有经商经验的机关人员辞去公职下海从商。如山东省为解决机关工作人员分流问题，最近制定出台了发展个体私营经济的新政策，决定允许机关工作人员停职留薪干个体。并规定：机关事业单位的工作人员经本单位同意可离职从事个体经营或兴办私营企业。在离职期间，3年内按工资的60%发给本人，其他工资性补贴照发，按在职人员标准由原单位和本人缴纳保险金，工龄连续计算，3年期满愿回原单位工作的，由单位根据工作需要和本人条件安排适当工作或进入人才市场择业；继续从事个体、私营经济活动的，则按有关规定办理辞职手续。同时，允许机关事业单位工作人员提前退休从事个体、私营经济活动，鼓励和支持机关事业单位工作人员辞职从事个体私营经济，并对辞职人员可一次性发给相应的补助费；参加机关事业单位养老保险的，个人养老保险帐户继续保留等等。随着住房制度、医疗制度的改革，社会保障制度的完善，已大大弱化了在职机关人员和分流人员的利益差距，许多年富力强的机关人员都愿意选择这些途径，到市场经济的大环境中闯荡一番。
5.加快建立统一的医疗养老保险制度，解决分流人员的后顾之忧。机关人员不愿离开“铁饭碗”的重要原因是我国目前没有建立全社会统一的医疗养老保险制度，怕一旦进入社会，后顾之忧太大，这对于中老年人员更是如此。现在招聘为什么都要年轻的，原因就在于招聘单位想减轻这方面的负担，这是阻碍大龄“下岗”机关人员分流的重要原因。社会保障制度实行全社会统一模式，就可以使行政机关分流人员从对机关单位的依附中解脱出来，从而可以把机构改革推向成功之路。因此，为适应社会主义市场经济的发展，推进机构改革的深入进行，我国要力争在本世纪末，建立起以养老、失业等社会保险事业为主体的，并与社会福利、社会救济和优抚事业有机结合的，具有中国特色的社会保障体系，逐步形成覆盖面宽、资金来源渠道广、社会化程度高、待遇合理适当、管理体制统一协调的社会保障事业新格局。
6.要加快事业单位改革的步伐，党群机构也要走精简之路。《关于国务院机构改革方案的说明》中说出：“事业单位数量很大，改革的任务很重，也有个初步设想，除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏。”这是一个科学大胆的改革思路。我国财政供养人员的大头在事业单位，前面已提到。我国现有事业单位131万个，人员近2800万人，是行政机关的3倍多，其中事业单位专业技术人员有1570多万人，仅1996年，全国事业单位工资总额为1556.1亿元。因此，事业单位的人事制度改革也要抓紧进行。目前来看，随着政府行政机构改革的深化，政府机构精简下来的人员，有可能往事业性单位转移，使事业性单位人员膨胀，引起财政支出的变相转移（左边口袋进，右边口袋出）。因此，为了防止事业性单位的过度膨胀，应该尽快制定出事业单位的精简和撤并方案，这样可以避免政府机构精简下来的人员大批涌向事业性单位；二是建立强有力的机构编制约束机制，严格控制事业单位和党群机构编制，决不允许人数超编。可参照深圳在全市党政群机关推行的人员编制与经费包干办法，即是由市编委按规定确定各部门的编制包干基数，财政部门按编制包干基数核拨经费。在编制包干基数内，增人不增经费，减人不减经费，包干期限为三年。使机构编制管理既有机构编制部门的外部约束机制，又有各部门的内部约束机制，变自我膨胀为自我约束，从而达到了精简高效——既减少了财政开支，又提高了行政效率的目的。另一方面，我国的党群机构也相当庞大，人数也不少，这些人员全部都是国家财政养起来的，政府机构精简下来的人，必然会利用一切关系往党群机构转移。因此中央应制定具体措施，精简党群机关的工作人员，同时严格限制政府机构精简下来的人员转移到党群部门。
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