我国竞技体育管理与管理分离的内涵、责任与模式分析_管办分离论文

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       修回日期：2015-08-22

       中图分类号：G812

       文献标识码：A

       文章编号：1000～520X(2015)10～0021～05

       1 研究背景

       管办分离是源自西方行政体制改革的一种举措，戴维·奥斯本(David Osborne)称之为“掌舵，而不是划桨(Steering rather than Rowing)”[1]。20世纪80年代中期，美国从地方政府、州政府到联邦政府，自下而上地进行了一场称之为“重塑政府”(Reinventing Government)的行政体制改革，重塑政府的一个重要做法便是管办分离，这些做法在实践中取得了较好的效果[2]。20世纪90年代初，我国有些“海归”学者开始介绍西方的管办分离举措。前期研究表明，我国管办分离的改革实践和理论研究始于20世纪90年代，当时集中于经济领域。此后，管办分离的思想与做法逐渐延伸、扩展至社会事务领域。通过近6年的研究，我国体育领域于1992年开始摸索管办分离改革。20世纪90年代后期，越来越多的学者就体育管理体制改革发表了自己的看法。国内学者汪玉凯、樊纲、田麦久、卢元镇、谢琼桓、梁晓龙、周爱光、胡小民、章建成、田玉普、杨桦、黄汉升、王家宏、杨铁黎等对中国体育体制创新、机制良性运转进行过独到的分析，提出了许多有见地的观点。2008年，《关于深化行政管理体制改革的意见》明确将管办分离作为事业单位改革的三大原则之一。2015年，在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，审议通过了《中国足球改革总体方案》，开始实质性推进管办分离[3]。

       课题组查阅了十二年来国家社科基金体育学立项课题、国家体育总局历年立项课题以及大量有关体育发展的文献，实地调研国家体育总局、31省市体育局、北京体育大学、上海体育学院、华南师范大学、清华大学、山东大学、江西师范大学等17所高校，访谈国内41名官员、学者、奥运冠军，如张剑、梁晓龙、李小平、黄汉升、孙民治、刘克军、李志强、杜伟、孙淑伟、秦凯、杨文军、金紫薇、吴静钰、罗玉通等，获得大量第一手资料。前期研究表明，政界和学界对竞技体育管办分离改革持肯定态度，但对管办分离内涵、管办职能界定、如何管、如何办等基本问题没有分析清楚，基础研究不清将影响竞技体育管办分离改革实践，文章将对竞技体育管办分离内涵、职责、实现模式进行分析。

       2 管办分离内涵

       截至2015年5月7日，课题组以篇名“管办分离”在中国知网搜索，共搜集到353篇文章，逐一分析后，共有17篇文章，共计32位作者界定过管办分离，目前，还没有学者对竞技体育管办分离概念进行分析。通俗而言，“专家和业内人士对管办分离的理解是指政府由办医疗变为管医疗”[4]，将“开办公立医院和监管公立医院的权能剥离”[5]，并且，“公立医疗卫生机构与各级卫生行政部门脱离行政隶属关系，成为真正独立的法人”[6]，另外，“政府部门与公共服务事业法人的政事分开、政府监管者职能与服务者职能的分开、公共服务的购买者与提供者分开”[7]，再如“卫生行政管理主体与其主管的公立医院在监管与举办的行政管理关系上适度分开措施的总和”[8]，包括4要素“行为主体是各级卫生行政管理部门、公立医院是管办分离的行为客体或目的对象、管办分离的范围是管与办的行政管理隶属关系、管办分离的程度是行政管理部门与公立医院之间行政管理的适度分开”，以及3方面含义“事业单位不再由政府部门举办、建立独立的事业单位监督管理机构、事业单位不再作为政府机关的附属物”[9]。其次，管办分离是中国特有的用法，其内涵是指“作为公共服务的供给者、举办事业单位的政府，将监管者与举办者职能相互分离”[10]，并且，在医院所有权不变的情况下，“将属于卫生行政部门的医院经营管理权交由另外一个由政府设置的独立于卫生行政部门之外的符合法律要求的医院管理法人”[11]。当然，也有学者指出“什么叫政事分开、管办分离，我(顾昕，编者注)问过很多政府部门的人，他们也没有明确概念。”因此，北京大学政府管理学院顾昕教授称之为“新医疗卫生改革方案《征求意见稿》存在的十大模糊点”之一。而且，由于管办分离并无明确定义，以致学术界研究和地方实践中，都有各自不同的解读和操作，“放权”“授权”“割权”皆可视为一种理解。仅有的共识是“‘管’是指行业监管的行政职能，‘办’指所有权的拥有和经营管理的职能，至于这两种职能如何划分，分到什么程度，众说纷纭”[12]。

       通过分析上述11种定义，归纳3个特征：(1)现有对管办分离的定义集中于医药卫生领域。11种解释中，有10种解释是针对医药卫生行业，有1种解释针对公共事业。(2)“管”主要是指“监管”，“办”主要是指“举办”。(3)管办分离以“行政分离”(管与办的机构都在政府部门)为主，“社会分离”(社会负责管理职能或者举办职能)较少。综合专家访谈、问卷调查、文献研究，归纳整理，目前，有两种解释较为流行。宏观而言，管办分离是指行政管理主体与其主管的事业单位在监管与举办的行政管理关系上适度分开的措施的总和；另外，微观而言，管办分离是指在我国事业单位所有权不变的情况下，将属于行政职能部门的事业单位管理权交由另外一个由政府设置的、独立于行政职能部门之外的、符合法律要求的事业单位法人。

       课题组认为，以上两种解释有其理论基础和现实依据，也得到较多学者认可，但逻辑性还有不足。概念是科学认识、高度凝练和抽象概括的结果，并且，深刻、准确地反映事物的本质属性。“属+种差”逻辑定义方法能够较好地反映被释义对象的特征，而且是操作性很强的方法，理论界普遍认可“属+种差”定义方法。“属”是指相对于被定义对象更大一级的范畴，种是属的下一级概念。种差是指同属中不同种之间的区别[13]。综合文献、专家访谈结果，竞技体育管办分离的属概念为管办分离，但是管办分离还是一种模糊的解释，进一步推理，管办分离可理解为行政改革的体现。因此，竞技体育管办分离的属概念可更具体为“行政改革”。具体而言，种差是指竞技体育管办分离与文化事业管办分离、教育事业管办分离、医疗卫生管理分离等之间的差别，综合专家访谈、问卷调查、文献研究，课题组认为竞技体育管办分离种差是指政府在发展更高、更快、更强的体育运动项目时，管与办的特殊联系方式。

       从词语含义分析，“管”是指管理，“办”是指举办，“管、办”是指管理和举办的两种职能，即政府或组织依法对所管辖的单位及其活动进行管理、举办时应承担的责任和所具有的功能。但是，从管理科学而言，“管”就不仅仅是监管那么简单，还应包括指导、计划、激励、调控等活动；“办”也不能理解为“事业单位日常运作、多种多样的经营管理活动、内部管理和提供公共服务”[14]等运营活动，而应理解为机构设置、机构活动及相关产品产出的职能。

       综上，课题组认为，从理论意义而言，“竞技体育管办分离”是指竞技体育发展中“管理职能”与“举办职能”逐步分开的行政改革。

       3 中国竞技体育管办分离职责分析

       改革开放以来，我国经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革经历了一个从非均衡逐步走向均衡发展的过程，即从经济体制改革突破，到经济改革促进政治体制改革，逐步发展到经济体制、政治体制、社会管理体制一系列改革的过程。在这个过程中，我国相继出台《行政管理体制改革意见》，提出“建设服务型政府的目标”。竞技体育管办分离改革在这种背景下进行，面临一个好的时机，只是由于长期以来的“管办一体”模式使得管办分离改革面临新的挑战和较大压力。如表1所示，通过文献研究、专家访谈、问卷调查，竞技体育管办分离中“管”的职责主要包括“宏观调控、制定体育发展规划、制定体育政策、提供公共体育服务、规范体育行业行为、开放体育市场、监管体育行业”。如表2所示，办的职责主要包括“经营、运作、提供体育消费品、体育资产保值增值”。

      

       管主要是指“管天下”，相对于竞技体育管办分离而言，“管天下”是指负责竞技体育领域的全行业规划、制定体育政策、保障竞技体育正常运行良好的外部条件、规范体育行业行为以及监管体育行业，等等。做好“管天下”，政府要逐步完成“三化”功能——即强化、弱化、转化。强化，就是进一步加强体育事业发展的宏观调控职能，重点抓好体育发展规划，强化依法行政，完善市场程序，创造公平竞争的环境。我国体育改革是政府自上而下推动进行的，体育管理体制改革不是削弱、脱离政府领导，而是加强宏观管理，不断加强法规建设和完善法规的力度，当好“裁判员”。弱化，就是弱化微观管理职能，从直接办体育领域中退出来，淡出“运动员”角色，集中精力当好“裁判员”。转化：从“全能政府”向“有限政府”转化，将社会职能，如技术性、服务性、具体业务性工作逐步交给体育协会去办，体育职能部门应该做到有所为有所不为[15]。办主要是指“办脚下”，相对于竞技体育管办分离而言，“办脚下”主要是指具体体育事务性工作，比如体育经营、体育赛事运作、生产体育设施和设备、提供体育消费品，以及在经营、运作中对国有体育资产保值、增值。

       管办分离改革在宏观层面上是政府对体育由直接管理转变为间接管理；在微观层面是政府将直接举办权还给社会主体，进一步激活体育运行机制。访谈中，有专家指出“管办分离并不是截然分开，两者之间还是有联系”。也就是说，管与办两个层面的改革需要整体推进，共同实施，这样体育职能部门能够逐步从体育行业内部运行管理中脱离开来，转化为对体育行业的全面管理和监督，保证竞技体育事业发展的公平性、可及性和普遍性。

       4 竞技体育管办分离模式分析

       4.1 分类标准

       通过专家访谈、实地调查、课题组讨论，管办分离模式的标准主要是以管的主体和办的主体异同的结合形式为依据。课题组把“管”和“办”的主体分为“政府”和“社会”，从统计学分析，共有4种组合形式，即政府管、政府办，政府管、社会办，社会管、社会办，社会管、政府办，如图1所示。

      

       图1 竞技体育管办分离形式

       为便于描述，研究把“管”与“办”的主体分为体制内主体和体制外主体，4种形式可归结为内部型、外部型、内外型。其中，内部型又可分为上下型和并列型。通过专家访谈、实地调查、问卷调查，借鉴其他领域管办分离模式优势和不足，针对竞技体育特点，竞技体育管办分离的3种模式可分为6种类型(表3)。

      

       4.2 管办分离内部型模式

       竞技体育管办分离内部型模式主要是指管和办的主体都在政府体制内，职能划归不同的政府机构，包括上下型和并列型。上下型模式主要是指在行政级别上存有上下级关系的政府和部门及其机构分别承担管与办的职能，包括政府管、体育职能部门办以及体育职能部门管、下级机构办两种类型。目前，在省市县体育局配有分管体育工作的副省长、副市长、副县长，体育职能部门主要承担办的职能。另外，在上海市体育局调研获悉，竞技体育工作主要由市体育局管，下面各中心办。上下型模式有三个优势：(1)在政府的领导下较易整合各部门的权力，有助于加强对竞技体育的管理；(2)办事机构放在体育职能部门，有助于维护竞技体育体系的完整性、协调性、连贯性；(3)目前，上下型模式与我国行政管理体制相适应，具有较好的现实意义。访谈中，有专家指出“竞技体育管办分离上下型模式具有较浓的行政色彩。”竞技体育管办分离并列型模式主要是指政府中行政级别处于并列地位的部门分别承担管与办的职能，体育职能部门管、政府其他部门办。课题组在无锡市体育局调研获悉，无锡市体育事业管办分离就采用这种模式。并列型模式的优势如下：(1)能够提高体育资产的投资管理运营，有助于进行体育产业化、企业化管理；(2)能够较好地解决管人、管事、管市场的问题。同时，并列型模式也存有如下不足之处：(1)突出竞技体育产业特色，不利于保持竞技体育的公益性质；(2)体育职能部门与新成立的体育中心的职责分工不宜划清，增加了行政管理的成本，容易导致部门扯皮，不利于竞技体育事业的统一性。课题组在无锡调研时也了解到无锡市体育局和体育场馆和训练管理中心存有这种矛盾。

       4.3 管办分离内外型模式

       竞技体育管办分离内外型模式主要是指行政体制内的部门与行政体制外的组织分别承担管与办的职能，包括政府管、社会办以及社会管、政府办两种类型。2015年3月，国务院出台《中国足球改革发展总体方案》，要求“中国足球协会与体育总局脱钩，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权”，这是足球改革政府管、社会办的体现。从《中国足球改革发展总体方案》分析，社会足球发展中，政府将以“奖励、补贴、购买、外包”等方式转变了“办”足球的形式，社会足球一定程度上体现出社会管、政府办模式。通过专家访谈、文献研究，内外型模式具有如下优势：(1)有利于政府从宏观层面规划体育事业发展，或者承担举办的职能；(2)有利于降低政府运行成本，提高工作效率；(3)有利于动员多元社会力量投资、发展竞技体育。同时，竞技体育管办分离内外型模式要求政府部门对竞技体育管办分离改革有很大决心，进一步解放思想，政府对社会充分放权。

       4.4 管办分离外部型模式

       竞技体育管办分离外部型模式主要是指社会承担管和办的职能。实地调查结果表明，目前，在大城市打造体育都市的目标指引下，竞技体育由社会管、社会办的项目逐步出现。如，广东五人制足球协会。2012年12月15日，广东五人制足球协会在广州天体亚运新闻中心成立，这是国内第一个没有行政主管的省级足协。成立会上通过了协会运营章程、会费缴纳办法、财务管理制度等一系列流程。研究发现，广东五人制足球协会是国内第一个没有主管单位且管办分离彻底的省级足球协会，协会会长刘孝五对协会成立非常高兴，刘会长说：“这几年在没有政府批文的体制外运作足球，感觉非常不易，其实围绕五人制足球发展的有很多东西，都需要行业协会为参与者服务，我们成立这个协会就是要我们的会员服务，引领这个项目的发展。”[16]有专家指出，由于其广泛性、群众性的特点，更易被社会所认识和接受。

       4.5 基于社会模式管办一体的先进性分析

       竞技体育管办分离模式中社会管、社会办这种类型符合服务型政府发展要求，具有较强的先进性。服务型政府就是为人民服务的政府，从政治视角分析是为社会服务，从行政视角分析是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。竞技体育管办分离是政府权力向下转移、向社会扩散的改革，是让利于民、盘活社会资本的有力措施。服务型政府也是一个民主和负责的政府，是一个人民民主和对人民负责的政府。前者是指政府的性质，后者是指政府的目的。从政府的性质和责任分析，竞技体育管办分离既是政府性质要求，也是为民负责的目的体现。另外，服务型政府还是一个实现了合理分权的政府。合理分权是完善政府管理、优化结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。一般来说，分权的基本内容主要包括：政府内部各部门之间的分权；上下级之间的权力下放；政府与社会中介组织之间的权限划分；中央与地方政府之间的权限划分等。合理分权是现代政府的一个重要特征，是提高政府工作效率的一个重要手段。访谈中，有专家指出“竞技体育管办分离是行政权力改革的体现”，反映出分权的合理性。竞技体育合理的分权至少可以带来如下好处。(1)合理控制政府的管理范围，不至于因为管理领域过多、过宽而造成管理失误；(2)减少政府的财政投入压力；(3)提高经济效益；(4)调动地方的积极性；(5)较好地平衡中央与地方的利益；(6)有利于建立问责制政府，转移政府责任，明确政府核心工作，便于政府的绩效评估[17]。因此，实行合理分权，是提高政府执政能力，促进竞技体育管办分离改革，有助于建立服务型政府的重要前提。

       如上所述，服务型政府建设既有政府缩小“管”的范围、向服务角色转化，也有激励、扩大社会力量作用力度和效度。课题组在上海市体育局调研过程中了解到，上海市每年的F1赛事、田径大奖赛、斯洛克邀请赛等赛事，主要由企业和社会力量在管、办，上海市体育局主要发挥服务作用，政府没有更多的干预。社会管、社会办的优势有利于调动社会积极性，聚集社会资源发展某一体育项目，使得项目有了更宽阔的发展空间。劣势是权威性不够，需要社会组织在管和办的过程中秉承制度管理、科学管理、关注会员需求、注重项目长远发展，逐步培养自身权威性、公正性、有效性。

       5 结论与建议

       我国自20世纪90年代开始管办分离理论与实践探讨，体育领域于1992年开始摸索管办分离改革，竞技体育管办分离是指竞技体育发展中管理职能与举办职能逐步分开的行政改革。

       竞技体育管办分离中“管”的职责主要包括：宏观调控，制定体育政策，提供公共体育服务，制定体育发展规划，规范体育行业行为，开放体育市场，以及监管体育行业；“办”的职责主要包括：经营，运作，提供体育消费品以及体育资产保值增值。

       竞技体育管办分离中“管”与“办”的主体分为体制内主体和体制外主体，根据管、办主体的不同结合形式，竞技体育管办分离可归结为内部型、外部型、内外型。

       服务型政府背景下，竞技体育管办分离外部型是基于社会模式的管办一体类型，突出了社会管、社会办的特点和优势，减少行政作为的范围，减少政府财政投入，有利于调动地方积极性，具有较强的先进性。

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