转轨经济中的政府行为研究——以商洛小额信贷扶贫模式变迁为例的分析，本文主要内容关键词为：商洛论文,小额论文,为例论文,信贷论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F324.6
[文献标识码]A
[文章编号]1002-2848(2001)05-0004-11
一、商洛小额信贷扶贫模式变迁的三个阶段
1.1 政府缺位——完全自治的民间扶贫经济合作社单线运行
商洛地区地处陕西省东南部，全区236万人口，山多地少，自然条件很差，属于典型的“八山一水一分田”的土石山区。由于自然、历史的原因，商洛经济的发展滞后，在1995年时有近60万贫困人口尚未解决温饱问题。面对这种情况，商洛地区先后进行了“贷实体扶贫困户”、“贷企业扶贫困户”、“贷大户扶贫困户”、“干部贷资扶贫困户”等多种形式的扶贫试点，然而由于各种原因都不十分成功。
1996年6至10月，商洛地区丹风县资屿等7个村在中国社会科学院农村发展研究所的帮助下，第一次开始了小额信贷扶贫的试验，首次放款40万元，扶持了400户贫困户，当时的资金来源一部分是社科院从国外组织，另一部分是商洛扶贫办的扶贫贷款。当时正值夏秋之交，许多贫困户用这笔钱发展种养业和短途贩运，效益好，还款率都在97%以上。
试点的初期基本上按孟加拉乡村银行的扶贫模式（以下简称孟模）原型，在乡镇一级形成完全自治的扶贫经济合作社，扶贫合作社企业化运作，实行单线运行。但是实践中发现孟模的一些规定与现行体制和政策有矛盾，只能在小范围试验，比如孟模强调政府不得干预，小额扶贫必须由非政府组织扶贫合作社独立操作，这样政府就没有管理扶贫合作社的责任，由此由于缺少政府的支持而困难重重，尤其是操作成本高，操作经费难以解决，只能依靠高息支撑，贫困户难以接受；扶贫合作社承贷承还，性质类似金融组织，国家的金融政策不允许；生搬过来的操作程序麻烦，还款开会过于频繁，不符合贫困山区的实际（注：由于一般是一户住一个山头，聚集起来开会的时间成本、体力成本太大，所以一种开会方式就是住在中间山头的拿一个喇叭通知其他山头住户，报到的方式就是站在自己山头挥舞红布以示到会，然后开会。）；资金来源不足，执行利率高（年利率6%），贷户负担重，这些问题导致扶贫合作社发展后劲不足。
1.2 政府越位——从“单线运行”到“双线管理”
为了解决“单线运行”中的问题，1997年初，商洛地区在洛南高耀乡磨子沟村试点中，把孟模由“单线运行”创新为“政府+扶贫合作社”双线管理模式。
“双线管理”的模式：一条线是地方政府，从县→乡→村→户，党政一条线，负责小额信贷的规划、引导、保证和监督；另一条线是在县乡两级成立社团或者事业性质的扶贫合作社，它作为政府的组织替代了“单线运行”时期的民间扶贫社，作为交易的一方介入了金融交易，负责向银行承贷、转贷给贫困户和向银行承还扶贫贷款，组织项目实施、配套服务、中心组会议以及贷款回收，其操作经费和办公场地大部分由政府提供，加强了政府的协调支持力度。由扶贫合作社承贷的原因是管理扶贫资金的农业发展银行缺少基层服务网点，难以操作直贷到户，更难及时回收，故由县扶贫合作社向农业发展银行承贷，然后再划拨乡镇扶贫分社，由乡镇扶贫分社代县社将资金投放到户。
政府介入后的绩效：以洛南为例，不到半年的时间就组建了22个乡镇扶贫分社，投放小额信贷资金1200多万元。然后商洛地区开始推广“双线管理”模式，全区小额信贷得到了迅速发展。截至1998年底,成立扶贫分社200个、扶贫中心4430个、联保小组21923个，通过扶贫合作社承贷承还并向贫困户投放扶贫资金1.2亿元，扶持贫困户13.6万户。
但“双线管理”模式由于政府越位也引起一些问题：(1)承贷主体不明确。根据《商业银行法》扶贫合作社根本不具备承贷资格。商洛当时是通过由农业发展银行行、农行发委托书，经人民银行许可的办法变通解决；(2)自县到乡，实施小额信贷的人员和机构已自成庞大体系，加上服务对象分散，工作量大面广，管理费用和运营成本相对较高。如果不能提高利率、增加收入，完全依靠地方财政补贴，很难保证工作费用，更难消化人员报酬，但是扶贫贷款利率全国统一，不准浮动，因此扶贫合作社的成本成为了小额信贷运营中的障碍；(3)扶贫合作社没有能力承担呆滞贷款。较之与一般扶贫贷款，小额信贷的回收率很高，一般都在90%以上，商洛地区大都达到95%。以1998年为例，商洛地区洛南县小额信贷资金投放总额1990万元，到期贷款偿还率为96.7%，这是很高的水平，但仍有逾期贷款65.67万元，对于一个县的扶贫合作社而言是承担不起的；(4)由放贷、收贷时差引起的利差和存贷不同息引起的利差形成的利息差额倒挂，导致亏损。在“双线管理”过程中，扶贫贷款由扶贫合作社承贷承还，银行从资金贷出之日起开始计息，到贷款偿还之后停止计息。作为贷款最终用户的贫困户从拿到贷款之日起开始付息，到贷款偿还之日停止付息。但是扶贫合作社从银行承贷资金然后发放到贫困户有一个工作过程，从贫困户手中收集贷款最终归还给银行同样有一个工作过程，在两个工作过程中产生的利息大约在3%左右。严格地说，银行和贫困户都不应该对此负责，而只能由承贷承还的扶贫合作社负担，但扶贫合作社又无出处予以补偿；(5)贷款短期违规拆借，潜在风险很大。小额信贷通常是整贷零还，以一年期贷款为例，到年中，50%左右的贷款已经被扶贫合作社回收。由于扶贫合作社不能完全解决自身的运营费用，加上自身利益驱动，就很容易出现以赢利为目的的拆借行为；(6)扶贫合作社部分工作人员不懂金融业务，违章放贷，形成的不良贷款回收难度大；(7)作为替代民间组织进行协调的政府机构，扶贫社是财政全额拨款的事业单位，工作人员享受公务员待遇，所以有的地方在开展这项工作的过程中，又把扶贫社当作了安排人员的地方，从社会外招人员，导致财政供养人口增加，老百姓负担加重。
1.3 政府准确定位——从“双线管理”到“三线运行”
为了有效解决“双线管理”中的问题，商洛又把“双线管理”调整为“政府+银行+扶贫合作社”的三线运行模式：(1)政府规划到户，以小额信贷扶贫到户项目的计划管理为主。主要由各级扶贫办负责制订、实施扶贫开发重大方针、政策、规划和年度计划，组织体系见图1扶贫社组织网络图；(2)农行直贷到户。农行负责按计划筹集资金并直接与扶贫户建立金融交易关系，负责筹集资金、确定贷款对象、对项目进行再审查并与联保小组签订联保协议，组织放贷、收贷和收息。见图2小额扶贫信贷资金运行图；(3)扶贫合作社服务到户，以小额信贷扶贫到户项目贷前的各项准备和贷后的配套服务为主。其职责是：①编制乡镇小额信贷扶贫到户工作规划和年度计划；②确定扶持对象和扶持项目；③组建、管理扶贫中心和贷户联保小组；④协助农行放贷、收贷、收息；⑤检查监督项目的实施；⑥向贫困户提供配套服务。乡镇扶贫合作社与农行的信贷扶贫员合署办公，农行向乡镇派驻信贷扶贫组，聘请扶贫合作社工作人员为协贷员，有效进行行社合作。乡镇一级扶贫合作社的工作人员大多数由乡镇干部兼任，乡长书记一般兼任乡镇扶贫分社的主任。
图1 扶贫社组织网络图
图2 小额信贷扶贫资金运行图
按行政村组建的扶贫中心是连接扶贫合作社与社员的纽带。一个中心由4-8个社员联保小组组成，中心设主任1名，由社员大会选举产生，其职责是：①组织社员选择开发项目，申请扶贫资金；②按时召集、主持中心会议，交流生产经验，传递市场信息，开展技术培训，落实联保责任，宣传扶贫政策；③协助扶贫合作社工作人员收缴到期的资金和利息。
小额信贷在村民小组内，按照居住就近、自愿、平等、民主、信任、互助、联保的原则，组建若干个社员联保小组。联保小组由4-7户组成，村民选组长1名，负责督促社员实施生产项目，落实联保责任，按时参加中心会议，按时还贷还息。联保小组内各成员之间签订联保互助合同，小组内互学、互督、互助、互保。
三线运行中由于政府行为定位准确，因而绩效明显：(1)由于调整后基层农行直接贷款到户，放贷主体、承贷主体明确，可以充分发挥农行在小额信贷工作中的管理优势，强化了对资金的管理和监督，农行的“道德风险”减少；(2)基层农行直接贷款到户，消除了原来扶贫合作社承贷承还工作过程中产生的利息，从而也消除了难以承担的贷款死帐对扶贫合作社的压力。此外，由于贷款不在扶贫社周转，也就自然消除了可能发生的资金短期违规拆借隐患，避免了潜在风险；(3)部分解决了小额信贷的管理和运作费用。小额信贷试点推广初期，高运营成本很难得到补偿，直接影响小额信贷的实施。在商洛小额信贷调整前的“双线管理”体制下，每千元贷款平均工作费用（不含人员工资、福利）为24元，其中差旅费8元，表册印刷等基本办公费用8元，资金周转贴息8元。在调整后的“三线运行”模式下，资金周转贴息不复存在，同时基层农行又承担了一部分工作，因而办公费用减少了2元（注：这2元成本中，一部分由扶贫合作社转嫁给了农行，但是也有一部分由于农行更能取得规模经济而得到节约，从而社会总成本降低。），总计减少10元，千元贷款成本下降42%。而且，由于小额信贷到期贷款归还率要远远高于一般扶贫贷款，因而农业银行制订了鼓励和支持小额信贷的政策，规定按照回收贷款本金的5‰和利息的5%向扶贫合作社支付工作费用。按照贷款回收率95%计算，每回收千元贷款，扶贫合作社可以从农行得到4.89元工作费用，这样每千元的工作费用就从最初的24元减少到14元，进而再减少到9.11元，这部分费用，商洛目前是通过省财政的补贴和向农户收取少量服务费用解决。
“三线运行”模式政府行为的准确定位推动了小额信贷的健康发展，1999年全区投放扶贫到户资金1.8亿元，对原扶贫合作社承贷的资金清理收缴了8000多万元。3年中（截至1999年底）全区组建了200个乡镇扶贫分社，4456个扶贫中心，21995个联保小组，小额信贷资金总额达到2.5亿元，扶贫14.9万贫困户，户均贷款额度1500元。小额信贷扶贫的投入产出比为1:1--1:4，还贷率保持在98%以上，剩余的2%中很大部分是由于商洛地区特有的天灾造成绝收而引起，很少有贫困农户赖帐。被扶持户中有13万户、41万人口解决了温饱问题，到1999年底，全区已有4个县（市）、104个贫困乡、903个贫困村越过了温饱线，分别占贫困乡、村总数的96%和98%，除民政救济对象和需要异地移民安置人口外，剩余的9.7万贫困人口，通过小额信贷扶贫的支持，2000年底大部分解决温饱。
二、转轨经济中的政府行为：基于约束条件的相机决定论
关于政府在市场经济发展中的作用（注：详细的总结和对比分析请参阅青木昌言，1998：《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社。）存在三大派别：
一是国家推动发展论(state-development view)。认为在经济发展阶段市场协调经常失灵，政府可以作为市场协调的替代，通过政府干预来弥补市场失灵，比如东亚经济中的强政府正是通过故意“将价格弄错”的方式成功地实现了干预。他们认为，除非政府创造有生命力的市场参与者（企业），否则经济难以起飞。[1]
二是亲善市场论(market-friendly view)。认为政府应该将其经济行为仅仅限于促进市场协调，政府的干预只会扭曲资源配置。大多数经济协调都可以通过市场机制来完成，当市场自身不足以进行协调时，其它民间部门，如企业内协调，将会足以进行经济协调，政府的作用是为市场交易提供法律基础设施和提供极端市场失灵情况下所缺失的产品。[2]
三是市场增进论(market-enchancing view)。前两种观点认为政府和市场是解决资源配置问题仅有的两种形式，属于市场－政府二分法观点，而市场增进论认为市场经济中很大一部分经济活动并非由市场或者政府在官僚机构内进行协调，而是由分散的诸如企业和中介这样的民间组织来协调，政府政策的职能在于通过一定的机制，促进或者补充民间部门协调解决问题和克服市场缺陷的能力，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。市场增进论者认为市场失灵可能比亲善市场论认为的更为广泛，但这并不能无条件地成为国家主导型协调替代市场协调的理由。经济中的协调失灵可能比市场失灵更普遍。为了解决协调问题，除市场以外，包括企业组织、贸易联合会、金融中介、劳工和农民组织以及商业协会等等发展了起来。因为民间部门比政府拥有重要的比较优势，尤其是他们能够提供适当的激励，也能处理当地获得的信息。政府的基本职能更多在于补充培育民间部门的协调秩序，促进这些民间制度的发展并与其相互作用，通过这些制度，组织内和组织间的民间协调能够解决市场失灵问题，政府要较少直接干预资源配置。集中化的协调可能会干扰民间为找到更好的协调方式而进行的试验。政府政策应尽可能地倾向与利用非政府机构来解决协调问题。
有异于前三种观点，本文提出了基于市场发展过程中初始条件、内外部约束条件的政府作用的相机决定论。即在不同的约束条件下，政府协调可以替代市场协调（国家主导发展论）、尽可能由市场自由调节（亲善市场论）、促进民间组织发展由民间组织进行协调（市场增进论）或者这三种方式以外的其它方式，政府介入的方式在不同的约束条件下是不同的，在一个国家、在某一历史时期成功的介入方式并不能够保证在其它国家、在其它历史发展阶段就能够成功，所以要求政府按照某一标准行动或者把某一政府行为模式归于某一种派别，都过于简单。
2.1 一定约束条件下政府对民间组织的替代
市场增进论认为民间部门的制度并不能解决所有重大的市场缺陷，尤其在发展水平较低的经济中更是如此，因为此时民间组织、中介机构数量有限，企业的经济协调能力也很不成熟，但是该理论认为此时解决这个问题的办法还是通过政府政策来改善民间部门解决协调问题以及克服其它市场缺陷的能力。
本文通过对商洛小额信贷扶贫的案例分析，认为在欠发达经济中，商品化、市场化和工业化程度很低，这时交易稀少，甚至可以说基本上不存在市场，更谈不上市场协调失灵，在这种约束条件下，内生于农村经济发展过程中的合作组织还没有演化出来，政府可能就要替代民间中介组织进行协调，以此促进潜在交易主体的成长和交易的发生（注意这里不是说由政府介入交易），如果还是要先促进了民间组织的发展，再借以促进事业的推进，可能会成功，但是时间未免会太长，从政治和社会的角度看，就不是最优的政府介入模式。这样处于由计划经济向市场经济转轨的欠发达国家，由于约束条件的不同就决定了其与发达成熟的市场经济国家的政府行为就有所不同。
商洛小额信贷初始是民间启动的，中国社科院农村发展研究所在河北、河南试点的基础上，从国外组织来资金，向商洛介绍这种扶贫模式，商洛地区扶贫办当时也正在积极探索“扶贫到户”的各种办法，因而双方很快达成一致，所以说商洛的小额信贷扶贫是民间启动的。在孟加拉小额信贷扶贫的成功模式中，强调政府不得干预，小额信贷扶贫必须由非政府组织－完全自治的扶贫合作社独立操作，商洛小额信贷扶贫第一阶段就基本按孟模运作，实践证明，由完全自治的扶贫合作社独立操作、单线运行，运行比较健康，但是也存在很多前文所提到的诸如资金来源不足、力量单薄、群众信任度和积极性不高，事业推进的速度慢、力度弱、规模小等问题，再加上商洛地区由于经济欠发达，贫困人口多，扶贫任务艰巨，因为国家“八七”扶贫攻坚计划要用7年时间扶贫8000万，商洛是要用7年时间扶贫500万，如此巨大的扶贫任务，完全靠民间来推动，显然太慢，况且商洛地区市场发育很不成熟，民间组织很少。
在这种情况下政府就介入了进来，而且作为民间组织代表的社科院农经所这时感到也十分需要政府的介入，并且还设计了随着条件的成熟，政府逐步退出的方案。政府介入后，政府的扶贫合作组织就替代了民间合作组织，实际上是部分替代，因为乡以及乡以上的扶贫社是政府组织，而村扶贫中心和贷户联保小组还是完全自治的民间组织，但是政府介入后承贷承还的主体由民间企业化运作的扶贫合作社变为政府的扶贫社，所以政府的介入也是实质性介入，这样商洛的小额信贷扶贫就从民间扶贫合作社单线运行阶段进入了“政府+扶贫合作社”的双线管理阶段。
政府协调替代民间组织协调后：(1)小额信贷的资金来源增加，因为扶贫社的资金主要来源于农发行或者农行，而农发行的资金是国家和地方政府的扶贫贴息和低息专项贷款资金，地方政府又为扶贫社从农发行取得这些资金作担保；(2)政府工作人员素质相对较高。在像商洛这样欠发达地区非常明显的一个特点是从村到乡、到县，政府工作人员、党员尤其是党、政一把手一般都是村里或者乡上工作能力非常强、威望最高、社会经验丰富的人（不一定念书很多），个人素质通常都高于村里或者乡上一般人，如果把他们推向市场，相信也是竞争力很强的竞争主体。由这些人主持工作的政府相机介入，只要方式得当，从个人素质上是有保证介入成功的。而且越到基层，政府行为的内生性能稍强一点，因为转轨时期在最基层，一个好的党、政一把手也应该是一个好的企业家。这实际上是最基层的“精英政治”；(3)政府有组织体系庞大、宣传力量强和广泛动员、集中力量办大事、强力推动的优势。商洛各级政府通过大会小会、标语板报、有线广播和印发资料等多种形式，掀起了声势浩大的宣传动员活动，形成了强大的舆论氛围，使小额信贷在较短的时间内家喻户晓。在推广小额信贷中，规定了“三步走”：宣传动员摸底打基础——审查对象确定项目搞服务——宣布制度投放资金抓监督，要求乡村干部逐家逐户地调查摸底，掌握政策。程序上是村民小组一审拿意见、村委会二审搞筛选、乡政府三审定方案，杜绝了“组长叫来一谈，把表随便一填”的不规范做法；(4)地方政府还参与扶贫社的组建，为扶贫社提供办公设备、经费以及人员工资。这样，小额信贷扶贫的进展速度加快。例如针对首次推行小额信贷的地方存在的领导怕风险、干部怕麻烦、贫困户怕贷款的“三怕现象”，他们就先行试点，探索路子，培养典型，树立样板，然后通过层层举办学习班、召开群众大会、现场经验交流会、媒体宣传等形式，用事实说话，让群众自己教育自己，请先期参加试点的群众现身说法，教育引导后来开展小额信贷的干部和群众，这样就很快扩大了小额信贷扶贫的覆盖面。
显然，中国社科院农经所是“第一行动集团”的先锋，是民间和市场的代表，不过由于现实条件的制约，所以其也很快动员政府介入了进来，而且政府成为“第一行动集团”的阶段性主力。当然政府的行动集合是很大的，替代企业和民间组织并非唯一的方法，比如也可以通过制度安排的调整来启动市场。所以，政府到底是采取前边哪一种介入方式，都要取决于当时的约束条件，因为初始条件和外部环境都是影响政府政策选择、政策适用性和有效性以及政府介入方式调整、校正机制的重要变量。不同的国家、一个国家内部不同的地区、不同的历史发展阶段，对政府的行为模式、对政府介入的度都有不同的要求。
但是本文这里所肯定的政府对市场、对民间组织的替代并不等同于国家主导论的观点。因为政府也有其缺陷，政府替代市场和民间组织进行协调并不必然就能成功，政府协调失灵也普遍存在，比如很多发展中国家在发生商业银行不愿发放长期贷款这种市场失灵时，政府就介入，成立国家开发银行，由政府直接放贷，但是由于高昂的代理成本等因素的影响，所产生的“政府失灵”比市场失灵更为严重。实际上，虽然“政府+扶贫合作社”双线管理时期政府介入是成功的，但是存在的很多问题也是由于政府的介入而引发的，这是因为作为政府组织的扶贫社性质为财政全额拨款的事业单位、工作人员享受公务员待遇、扶贫社主任由乡长兼任，市场化程度很低，机关化程度很高，如果由完全自治、企业化运作的民间扶贫合作社来操作，未必会有这么多问题。
基于此，本文指出在政府替代民间组织进行协调的过程中，政府和市场之间必须要有严格的界限：政府替代民间组织进行协调时最好不要介入市场交易过程，要严格定位与促进交易的发生。在商洛小额信贷扶贫的“双线管理”时期，就是因为政府的扶贫社介入了交易，变“银行——贫困户”之间的交易为“银行—外生于市场的政府组织（扶贫社）——贫困户”的交易，委托——代理链变长，导致官民合一，从而产生前文所述的很多问题。
2.2 政府替代民间组织协调的方式选择
一方面，根据实际约束条件，离交易越近的组织越应尽量民间化、市场化，如图1；另一方面，政府在替代民间组织进行协调的同时，要积极引导民间组织的发展，随着市场的成熟和民间协调能力的增强，政府替代民间组织促进交易发生时能交给市场、交给民间组织的要尽量交给市场和民间组织，政府介入的程度要有一个由深及浅、由广及窄的过程。这样通过政府机构的示范和政府对民间组织的发展引导，借以促进民间组织的发展，最后为民间组织的全面接管奠定基础。这种阶段性、渐退式的政府替代民间组织的协调、政府对民间组织的替代实际上是一种对民间组织发展的替代式促进，即这里的替代也是促进。
商洛小额信贷扶贫成功的其中一点就在于，作为政府组织之一的扶贫社替代民间组织进行协调时替代也有度，而且扶贫社在替代民间合作组织的同时，也积极的引导民间合作组织－村中心和联保小组的发展。商洛模式中乡及乡以上的省、地、县（市）扶贫社是政府的组织，而行政村的扶贫中心和联保小组则是完全的民间自治组织。所以整个扶贫社体系越往上，离金融交易越远，市场化、民间化程度越低，官办化程度越高，外生性越明显；越往下，离金融交易越近，市场化、民间化程度越高，官办化程度越低，内生性越强。省、地、县、乡的扶贫社实际上是政府的行为主体，从机构的设立、人事制度的确定、激励机制的建立到小额信贷扶贫到户工作的展开等等都是体现政府意图的，是农村市场演化秩序以外的外生的组织，但是由于乡扶贫社处于前线，所以较之与县、地扶贫社，其就有了民间化的一些特征，最少表现在运作程序和自治程度上就是这样。
而离“农户——银行”交易最近的村扶贫中心与贷户联保小组则是真正的合作组织，村民自治，互助合作，但是其产生并不完全是农村市场发育中自发演化出的，而是在政府的催化下得以产生，不过在政府的组织和催化下，其产生的方式是民间性的，而非政府强制。政府的催化表现为由政府组织的乡镇扶贫社指导组建完全自治的村扶贫中心和联保小组。
完全自治的村扶贫中心和联保小组给充分利用积淀在民间的个人资信信息提供了组织保证。农村金融机构向农民贷款积极性不高的主要原因之一就是由于信息不对称、“逆向选择”和“道德风险”问题使得交易成本过高。信誉低偏好赖帐、发展潜力小的农户对资金的需求大、需求最急切，而且越是不良资本需求者在签约前后越会隐瞒自己的信息，这样金融机构（委托人）签订贷款合同之前并不充分知道债务人（代理人）的类型，同时，金融机构在给农户发放贷款后，由于农户居住分散、交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户不要从事那些可能会使贷款难以偿还、进而影响金融机构收益的行为变得很困难，加上目前通过利率的市场化调整来甄别农户的风险尚难以有效实现，这些导致金融机构的风险加大，所以其就选择不给农户金融支持。但必须指出的是，虽然欠发达地区劳动力流动性很小，但是这种劳动力低流动性也导致了人群的稳定性，在这样一个相对稳定的群体中，在人们之间长期交往、多次交易即重复博奕中，关于个人资信的信息已经充分外化，沉淀在民间关于个人资信的信息存量还是很多，而且人们之间每天不断重复的面对面的交往都为自己建立起了一种很管用的民间“声誉”，形成了彼此的信任与友情，结成了一种初级的民间互惠联盟，只不过对于金融机构，尤其是对于大的金融机构而言，其现有的管理方式要发现这些信息和资源显得成本过高。商洛小额信贷扶贫中通过扶贫社系统完全自治的村扶贫中心和贷户联保小组，实现了对散落于民间的关于农民个人的资信状况信息和人们之间相互信任这种资源的利用。通过联保小组和村中心，就可以甄别贷款人类型，剔除掉游手好闲、好逸恶劳、不讲信誉、违法乱纪、不讲民间道德的人，而且对农户贷到款后的行动选择也可以进行充分而有效的民间监督。对于违约农户，除了法律途径制裁以外，民间惩罚在目前农村生产和生活社会化程度很低的情况下，更是一种惩罚力度很大的惩罚，比如：生活、生产过程中无人帮忙限于孤立等。
由完全自治的村扶贫中心和贷户联保小组对农户的个人资信状况进行组织化供给，同时对农户贷到款后的投资行为进行民间监督，可以促进金融交易的发生或者增加交易量，并为实现金融安全构筑最前沿的第一道防线，最终可以提高经济的总体运行效率。这种制度安排实际上也就是把朴素的、不太规范的民间信用规范化、制度化，由不正规的制度变为正规的制度，扶贫社，中心组在这里是一种过滤假信息、提高识辨率的组织安排。在这种制度框架下，通过长期交易对象的相互监督，农户和银行之间的信息禀赋结构得以优化，银行与合作组织合作，间接地有限介入农民生产过程，外化了银行成本，而且虽然扶贫贷款的利率较低，但是“道德风险”和“逆选择”问题通过这些民间性的制度安排也得以有效防范。
由乡镇扶贫社指导组建的完全自治、制度健全、运行健康的村扶贫中心和联保小组，是商洛小额信贷扶贫成功的基本组织保证。如果没有政府的组织和催化，民间化的村中心和联保小组的产生将需要更长的时间，所以这种民间组织纯粹自发的市场化演进对于欠发达的转轨经济而言是一个奢侈品。需要指出的非常重要的一点是，政府的组织和催化过程，民间组织－社科院农经所也发挥了很大的作用。所以这里政府介入协调实际上是替代民间协调与促进民间组织发展并举，是国家主导发展论、亲善市场论和市场增进论在实践中的有效结合。
2.3 外生的政府行为可以通过内生化的组织和市场化的运作方式内生化
(1)借助于内生化的组织。外生的乡以及乡以上作为政府组织的扶贫社加上内生的完全自治的民间组织—村扶贫中心和贷户联保小组，构成了有效的商洛小额信贷组织体系，使得外生的政府行为内生化，保证了政府行为的有效性；(2)建立市场化运作方式。政府替代市场、替代民间组织进行协调，其市场化运作也是一条内生化的途径，这就要求必须建立起有效的能够适应市场的组织体系和激励机制，而且可以不断调整。
2.4 替代民间组织协调的政府的退出即被替代的条件和政府退出的路径设计
随着市场经济的成熟，民间组织会逐步发展起来，所以对于大多数处于发展中、转轨中的国家而言，相机决定的替代民间协调的政府协调最终都面临一个被替代的命运。商洛扶贫系统的工作人员就认为：什么时候民间合作组织发展起来了，并代替了政府的扶贫社，那么我们的小额信贷扶贫就彻底成功了（注：张曙光教授(1999)案例分析中给出了一个例子，政府的“大市场”要灭民间“小市场”，相比较之下，商洛扶贫社工作人员仅仅从认识上看，就高明的多。参见张曙光，1999：中国制度变迁的案例研究，中国财政经济出版社。）。
根据商洛小额信贷扶贫运作的实际情况来看，政府退出必须具备三个基本条件：
(1)机制条件——“小额信贷扶贫”利率市场化。由于我国主体的信贷扶贫项目长期采用贴息贷款的方式以及对穷人的同情和对其经营能力的怀疑，很多人从情感上不接受用较高的利率覆盖小额信贷机构的所有成本，所以政府以贴息的方式对小额信贷扶贫利率直接进行控制。利率控制的结果是目前大部分小额信贷机构收取的利率不能弥补运营费用，亏损持续上升，不得不依靠很难及时到位的政府补贴，国家负担加重；农村强势群体和个人挤占穷人利益；小额信贷扶贫中整贷零还一般一年为一个周期，而国家的三年贴息一次到位，这样主办银行拿到三年贴息后，从第二年起就挪用扶贫资金，扶贫资金渗漏严重；助长了穷人的等、靠、要思想，这些导致“小额信贷扶贫”的可持续发展性很小。[2][4]利率控制的另一个结果是政府自己为自己创造了需求。根据国内外实践和理论研究，小额信贷扶贫中大多数穷人能够承受市场化利率，同时借以脱贫致富，因而在“八七扶贫攻坚计划”基本解决了我国绝对贫困问题的前提下，为了实现小额信贷的可持续发展，解决以后相当长时间内还会存在的相对贫困问题，在目前我国利率市场化渐次启动的大背景下，可以逐步推进小额信贷扶贫利率的市场化。只要利率市场化了，竞争机会更加均等，那么政府行为的优势、介入的借口以及作用的空间将大大减少，同时，小额信贷扶贫贷款利率市场化后，小额信贷机构可以从金融市场批发更多资金，资金来源更多，而且将会吸引更多的农村金融机构来提供小额信贷服务。从这个层面来讲，对农村金融交易市场价格的限制，其实是导致农村资金稀缺的主要原因之一，也是导致农村金融腐败的主要原因之一。
(2)机构条件——具备活力的农村金融机构以及中介组织的发展。通过“小额信贷扶贫”的成功示范以及小额信贷扶贫利率的市场化，吸引更多的金融机构和中介组织真正面向“三农”，为乡村发展服务，在市场竞争中逐步形成以合作金融为基础、商业银行和政策性银行相互分工密切合作的农村金融服务体系，同时逐步发展农村保险业、农村证券经纪业、农村信托租赁业等，给农民、农业和农村经济发展以有力支撑。随着这些市场主体的发展与成熟，政府就可以逐步退出，让这些市场主体逐步取代、挤出政府在微观领域的介入。
显然的一点是，如果商洛农村金融机构具备活力，“小额信贷”不仅可以运用于扶贫，而且也可以作为一种新的金融工具运用于正常贷款，“小额信贷”由市场去做也会做的非常成功。因为东部一些地区的农村信用社借鉴小额信贷扶贫的成功经验，把小额、微型联保贷款作为信贷营销的一个重点，就已经取得了很大的成功。江苏射阳的做法是：农户申请－村组评议－集体或联户一次性抵押－统一担保，一户一证，凡是获得统一担保的农户，不用再找人，带上户主居民身份证、私章和支农服务“一证通”，随时都可以到所在乡镇信用社直接办理生产、生活贷款手续。浙江兰溪的做法是：对于农户的小额生产性贷款需求，可以授权农业信贷员直接发放信用贷款，或者农户向村公议小组申请，由公议小组负责对农户信用进行审查，接着报信用社审定后，对有偿还能力且无不良纪录的农户发放支农信用卡或者贷款证，农户在额度内不用担保、抵押，不用报批，手续简便，随时可以到信用社柜台得到信用贷款，公议小组负责监督资金的去向并协助贷款催收工作。甚至东部一些城市金融机构也为下岗职工开始提供小额信贷服务。
机构条件的另外一个方面就是中央人民银行监管应该进行区域化创新，比如在“小额信贷扶贫”已经成功、业务量大并且有成立机构意愿的地区可以适当放松机构准入控制，批准注册成立新的小额信贷金融机构，否则，小额信贷机构的名不正，名不正则言不顺，言不顺则事难成。通过批准设立专门的小额信贷金融机构，整顿目前基层假借扶贫名义办的各种名不符实、挤占挪用扶贫资金、徇私舞弊的什么“服务中心”、“科技中心”和“培训中心”，探索将各级财政扶贫资金、以工代赈项目资金以及各种捐助资金等多渠道运行的扶贫资金统一使用，减少中间环节，减少资金挤占、挪用、渗漏，确保扶贫资金及时足额到位，提高资金返还率和使用效率（注：目前在扶贫资金运行过程中主要存在扶贫资金来源渠道“散”、使用“乱”；扶贫资金监督管理难，使用效益不高，回收率低，资金沉淀量大，导致金融部门对扶贫资金的下放缺乏积极性；有的基层金融部门把扶贫贷款视为一般贷款、用扶贫资金搞以贷结息、以贷还贷，出现挤占挪用现象严重等等问题。），逐步建立贫困户脱贫致富的金融支持体系。
(3)相机决定的政府介入要长期十分有效，政府行为也必须有一个灵活的调整、校正机制，随着约束条件的变化，尤其是随着市场化程度的提高，要不断调整自己的作用空间。这种灵活的调整、校正机制要基于社会各方的参与，在政府与民间组织、市场的不断相互作用、不断博奕的过程中进行调整政府作用空间。在本案例中，中国社科院农村发展研究所对小额信贷扶贫的成功引入给理论研究者的启示应该也是很大的，研究机构必须时刻关注实践前线的问题，不能老呆在后方，做一些在实践者看来是把简单问题复杂化、复杂问题简单化的研究，甚至仅仅作一些理论上的游戏（注：如果是这样，那么就转化为寄生虫阶层了。），设计出了太多的足以使全社会利益扩大很多倍的方案，但是这又使得提出的理论以及政策往往被实践者认为是纸上谈兵、过于理想、不可实现，实际上自从改革开放以来，我国的许多实质性创新都是处于实践前线的实践者干出来的。只有通过实质性地参与实践前线的创新，才能做出实质性的理论创新，进而使得政府行为的出错概率降低，调整、校正机制更加灵敏（注：在这一方面，民国乡村建设运动时期知识分子积极深入民间，真心真意为民众做好事的做法即使在今天对理论界也有很大的启示意义。当时有一位叫徐宝谦的乡村建设工作者在谈到“深入民间”的问题时就指出：“我们知识分子，几千年来，既然犯了欺压民众的大罪过，现在自然应该忏悔，定志为他们去服务”。当时在国外取得农学博士，在国内任教的冯锐，对自己讲授农学4年竟没有见过一个农夫甚为感慨，反思后也积极投入乡村建设运动中。相关文献请参阅郑大华，2000：《民国乡村建设运动》第538-550页，中国社会出版社。）。
政府退出的路径设计：
(1)利率市场化。第一步，利率双轨，部分地区、部分扶贫社利率首先市场化。市场化的利率机制与非市场化的利率机制进行竞争，也可以说是制度竞争（注：当然也不排除制度竞争的结果是非市场化的利率机制优于市场化的利率机制，不过从经济学的基本常识来分析，市场化的利率获胜的可能性最大。有关制度竞争请参阅孙天琦：制度竞争、制度均衡与制度的本土化创新，《经济研究》，2001年第6期）。这一点已经具备条件，因为：a.3年下来，商洛“小额信贷扶贫”已经把贫困户全部覆盖了一遍，绝对贫困问题已经基本解决；b.国外“小额信贷扶贫”在较高的市场化利率下也很成功，而且国外的经验也表明扶贫贴息贷款无一能取得长久的成功；c.河北、河南的“小额信贷扶贫”主要以纯粹自治的民间组织为主体在运作，利率接近于市场化利率，虽然推进速度较慢，但是运行也很健康：d.我国利率市场化已经启动，农村信用社贷款利率首当其冲，已经开始，而且正如前文所说东部地区农村信用社市场性地推进“小额信贷”也很成功。第二步，利率机制并轨，全区利率市场化。
(2)机构民间化。第一步，机构双轨，部分地区、部分扶贫社首先民间化，转为企业化运作的民间组织，与政府、与财政断奶，政企分开、政事分开。民间化的扶贫社与官方的扶贫社进行竞争，也是两种运作机制、两种制度之间的竞争（注：同样也不排除官办机构在制度竞争中获胜，不过已有的实践表明这种可能性很小。）。同时重视替代性主体的培育，通过民间扶贫社、信用社和中介机构的发展与作为官办扶贫社进行竞争，在竞争中实现政府的逐步退出，挤出政府的扶贫社；第二步，全部扶贫社民间化。这里又给作为政府组织的外生于农村市场演化过程的扶贫社（注：对于农行而言，也面临同样的如何内生化的问题，限于本文篇幅以及研究的重点，该问题暂且不论。）提出了一个挑战：是被逐渐出现的内生的民间合作组织替代，还是主动出击，加快市场化运作步伐，使自己内生化，因为扶贫合作社初始作为体现政府意愿的工作部门，它不是内生于农村市场化进程中产生的组织，而是外生的一种政府行为（注：如果把政府看作企业，其行为也应算内生的，但其与真正的市场企业行为相差太远，因为它的预算是软约束，它不是市场优胜劣汰机制作用的对象，最大的风险它敢冒，风险收益全部享受，但是对任何风险损失却不承担责任，永远能成功地推卸、转嫁责任，这表现在制度创新上就是变化快、频率高，因为不用承担责任，所以往往在不太成熟的时候就敢于冒险，所以它不是内生的。但这在一定程度上也是我国市场化转轨过程中各种政府主导的创新不断出现的原因之一，因为如果由作为创新主体之一的政府来完全承担风险，那么就会抹杀其创新的动力，不过在这种软预算约束下政府进行的创新显得成本太高。另外，笔者也认为越到基层，政府行为的内生性能稍强一点，因为转轨时期在最基层，一个好的党、政一把手也应该是一个好的企业家，所以其行为的内生性就应该强一点。），这种政府行为可能合乎农村市场的要求，进而促进农村经济的发展；也可能不合乎农村经济发展的要求，阻碍农村市场的经济发展（包括初期符合农村市场的发展，但后来不符合），所以就要对这种政府行为进行校正，对这种政府行为下产生的组织进行变革。
2.5 政府替代民间组织进行协调的风险[5]
(1)政府介入后的“路径依赖”导致政府不愿适时被替代；(2)内生组织的外生化风险；(3)为了保护既得利益，政府的组织就利用其组织资源优势打压逐渐产生的民间组织，由政府的组织垄断地、低效率地提供服务；(4)小额信贷扶贫的商洛模式中最代表政府行为的是以贴息方式进行的利率管制，这样引致的政府介入的可能风险就是配给制各种毛病的发生。
2.6 欠发达经济中公共产品范围更广
本案例的分析表明，某种产品是公共产品还是私人产品，其取决于经济发展阶段，在经济欠发达、市场不成熟的约束条件下，生产的商品化、市场化、产业化、社会化程度不高，微观经济组织尚处于成长之中，各个产业的组织化程度很低，所以在成熟市场经济中属于私人产品的在这里可能就是公共产品，即较之与发达经济，欠发达经济中更多的产品是公共产品，市场失灵的范围更广，程度更深。之后随着经济的发展，这些公共产品可能变为私人产品。比如，有关农产品的市场信息或者一条农村的道路，当农业生产的社会化、组织化程度低时，对于分散的农户而言，它就是公共产品，需要由政府引导民间提供或者政府提供；而当农业资源的集约化配置程度和生产的组织化程度提高后，比如出现了大的农业“龙头企业”，由于收益可以有效内部化，所以它就变为私人产品，就不需要政府提供（注：这里可以建立一个“猪博奕”模型，当随着经济的发展，出现更多的“大猪”后，很多公共产品可能就会变为“大猪”的私人产品，相应的供给者就由政府变为“大猪”。猪博奕模型参见张维迎，1996：博奕论与信息经济学，上海三联书店。）。
欠发达经济中公共产品的范围更广，这就决定了在经济发展的初期阶段政府要做的事情更多，但并不等于由政府直接提供公共产品，仅仅是需要政府介入的事情很多，因为经过政府引导、组织与协调，私人提供公共产品的效率也可能更高，所以到底由政府提供还是由政府协调组织民间提供也应相机决定。商洛小额信贷扶贫成功的主要原因之一就是政府一方面有效地提供了贫困户所需的一部分公共产品：(1)生产条件的改善。加强基础设施建设，改善基本生产条件，筹集信贷扶贫资金、财政扶贫资金、甘露工程专项资金、农田建设补助资金等，集中用于贫困乡村的通电、通路、通水、通电话、通广播电视，组织实施1000个千亩以上的小流域治理工程、中低产田改造工程、万眼机井工程和坡改堤工程，大搞农田水利基本建设，解决了大多数贫困户人畜饮水问题；(2)普及科学技术，开展智力扶贫，狠抓普及九年义务教育、扫盲教育、职业教育、成人教育、农民技术培训。同时全区各级农机部门开展了科技下乡活动，组织农机干部到贫困乡进行科技推广，开展技术培训和试验示范。另一方面政府也成功地协调组织民间提供一部分公共产品或者准公共产品：(1)引导发展以农技协为主的民营技术服务体系。结合扶贫社的中心、小组等组织，按照同类产业布局，组成农民专业技术协会、学会，在农机部门的指导下，结合农闲时开展学习和培训活动，借以提高贫困户的文化科技素养和劳动技能。商洛农技协已发展到600个，会员发展到5万人，年开展技术培训10万人次以上；(2)根据当地的优势资源、主导产业、特色产业、贫困户的劳动力状况、文化技术水平、生产经营设施等条件，在优势导向和市场导向相结合，扶贫开发与产业开发结合，长项目、慢项目和短项目、快项目有效结合的原则下，帮助贫困户确定其项目，通过短项目、快项目保证当年增收还款，而通过长项目、慢项目为今后脱贫致富奠定基础，通过这些举措以在当地主导产业的发展中实现社会化服务、专业化分工、规模化经营，比如近几年商南县确定的农村四大优势产业中已经有茶叶、油桐、板栗实现了“依靠小额信贷建基地，依托基地办龙头企业”的局面，初步形成了“市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户”的龙型经济产业化格局；(3)结合山地优势主导产业开发，依托基层供销社或乡扶贫分社，引导组建专业生产合作组织，通过联劳、联资、联产、联销等方式，推行“经济实体+农户”的一体化经营模式，提高农业生产的组织化程度。
总之，截至目前，商洛小额信贷扶贫中政府的介入是成功的。从本案例的分析中我们可以得出，对于尚处于发展中、转轨中的国家而言，政府介入的方式在不同的国家、一个国家不同的历史发展时期是不相同的，特定国家、特定历史时期政府介入的成功模式往往很难具有普适性，政府的介入与否以及介入的方式应该根据约束条件相机决定，不可盲从某一种模式。
[收稿日期]：2001-07-02
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