推进农村土地流转需要认识与观念的突破，本文主要内容关键词为：农村土地论文,观念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
农民增收问题一直是党中央及社会各界关注的焦点问题。如何增加农民收入，尽快缩小城乡居民生活水平差距是解决三农问题的突破口。从近年来我国农村的实际状况看，实现农民增收的形势不容乐观。1997～2000年，全国农民人均纯收入增幅持续走低，按不变价格计算，农民人均纯收入分别比上年下降了4.3、0.3、0.5、1.7个百分点[1]。与此同时农户家庭收入结构也发生了变化，农民兼业现象十分普遍。据调查，农民外出务工经商、从集体得到的工资、从企业经营中得到的其他收入已经成为“九五”期间农户家庭纯收入的主要部分，其中家庭经营纯收入、外出务工收入和其他纯收入对农户家庭纯收入的贡献份额分别为-27％、95％和32％[2]。从事农业生产经营的利润空间狭小、人地关系僵化导致农村土地利用陷入一个数量悖论：一方面我国人多地少，耕地后备资源不足，另一方面，在耕地资源严重不足的背景条件下，土地利用效率低下、土地抛荒现象比比皆是。土地抛荒大有从经济发达、非农就业相对充分的沿海省份向经济落后、非农产业不发达的粮食主产省份蔓延之势。1999年安徽省肥东县的抛荒地中高产田只占20％，2000年急升至40％，而2001年上半年已高达50％。湖北省1999年全省耕地抛荒率为3.39％，2000年飚升至5.18％，而作为粮食主产区的荆州市耕地抛荒率更高达15.6％。1999年湖南省耕地抛荒总面积从161.2万亩上升至195万亩，上升21％，其中常年性抛荒从38.6万亩上升到51万亩，上升32.1％[3]。
从农民收入的变化至少可以得到两点启示：第一，现有生产技术水平及制度框架内，农民在其资源禀赋约束下的投入产出已经达到了一个长期均衡点。在生产技术短期内不可能出现质的飞跃的刚性约束下，转变思想观念，进行制度创新是实现农业增产农民增收的根本出路。第二，部分先富裕起来的兼业农民，其主业已转向非农产业。置换兼业农户粗放经营的土地，实现土地资源的高效利用是我国现实国情的必然选择。在这样的背景条件下，探讨如何通过推进农村土地流转实现有限土地资源的高效利用就具有理论和实践方面的双重意义。
二、农村土地流转现状的基本判断
农村土地流转是经济发展到一定阶段的必然产物，是实现生产要素重新组合和资源最优利用的客观要求。二十世纪八十年代中期，随着家庭承包责任制在全国范围内的全面推行，农村生产力迅速恢复，人民生活水平逐步提高，土地流转的需求随之产生。近二十年中，农村土地流转取得一定成效，各地根据自身特点摸索出诸如土地转包、转让、互换、租赁、反租倒包、股份合作制等多种流转形式。但是从整体而言，从生产力发展的客观需求而言，目前农村土地流转水平仍然处于低级阶段，远远不能适应形势发展的要求。当前农村土地流转过程中主要存在以下几个方面的问题：
1、土地流转交易量小，难以形成规模效益。1993年农业部对全国农村进行的抽样调查结果表明，1992年全国共有473.3万农户转包、转让土地1161万亩，分别占承包农户总数的2.3％和承包地总面积的2.9％[4]；1998年在全国8个省份所做的专项调查结果表明，当年土地流转量只占全部土地的3～4％[5]。漫长的六年中农村土地流转量只上升了一个百分点，土地流转交易量小由此可见一斑。再以经济发达省份浙江为例，截止2001年3月，浙江省土地流转面积达到277.67万亩，全省共有150.04万户农户流转出土地，占总农户数的16％，流转土地面积也仅占总耕地面积的13.1％[5]。
2、土地流转交易范围狭窄，农村集体外生产要素被排斥。因为对工商企业进入农业后可能引发的资本排斥劳动力问题有所顾虑，政府目前不提倡“外资”进入，有意投资于农业的企业只能从事农业的产前、产后服务。正是受这种思想观念的限制，土地流转交易绝大多数发生在农村集体内部成员之间或农村集体之间，农村集体之外的工商企业很难进入流转交易市场。以浙江省为例，截止2001年，全省流入工商企业中的土地仅占总交易量的7％[7]。
3、土地流转低偿或无偿交易比例高，流转周期短。生产的过程就是从生产要素投入到产品产出的全过程。生产要素一般分为劳动、土地、资本、技术和管理五大类。在我国的农业生产中，由于农村劳动力素质偏低、资本奇缺、生产技术落后、管理才能匮乏，农业生产对市场需求反应不灵敏，不能创造出足够多的剩余价值，所以在大多数情况下，转入种田大户的土地大多数是低偿甚至是无偿的。因为只有这样，种田大户才能维持再生产。另外，土地流转周期普遍偏短的问题也较严重。刘红梅、王克强（2001）对浙江省农村的抽样调查表明，在转包户中，转包期最长的也不过五年，最短的仅为六个月，一些农户甚至没有明确具体的流转期，这就意味着他们可以随时收回已经转包出去的土地。
三、与时俱进，转变观念，推进农村土地流转健康发展
目前我国经济发展总体水平较低，城市化水平不高，还不能为农村剩余劳动力提供更多的就业机会；在许多农村，多数农民仍然依靠土地维持生计，如果在时机不成熟的情况下强行推动土地流转很可能激化社会矛盾，引发社会动荡，这是不可否认的事实。但是另一个同样不可否认的客观事实是：当农民的温饱问题基本得到解决后，曾经极大地调动了农村劳动力生产积极性的家庭承包责任制遇到了不可回避的挑战。一方面，以平均主义为核心的家庭承包责任制导致土地超小规模经营，土地的实物分配占有和固化的人地关系抑制了土地作为生产要素自由流动的需求，土地被禁锢在集体范围内，不能与先进的生产技术、管理经验以及雄厚的资金相结合，土地产出效益低下现象普遍；另一方面，由于制度供给不足，利益分配关系处理不当，已经转向非农产业的农民宁可粗放经营土地甚至抛荒撂荒也不愿转出自己手中的承包地，土地资源浪费问题严重。笔者认为，发展中出现的问题必须在发展中才能得到解决，因循守旧、人为阻碍土地流转的发生只能暂时回避矛盾而不能从根本上解决矛盾。只有在积极推进土地流转健康发展进而带动经济增长的前提下，才能为妥善处理农村土地问题、完善土地制度争取更大的活动空间。
现阶段制约农村土地流转健康发展的思想认识主要表现为以下几个方面：
1、社会主义公平观趋于平均化。公平是社会主义的本质特征之一。所谓公平是指人们对相互之间地位和经济利益关系中存在的合理差别的认同，公平并不等于绝对的平均，它体现着合理的差别。平均主义也称绝对平均主义，是农民、手工业者等小生产者的一种要求和反映，是小农经济时代的伴生产物。建国后，由于封建残余思想的影响以及对马克思社会主义理论的理解存在偏差，平均主义思想不但没有弱化反而得到了加强，导致社会主义公平观趋于平均化。主要原因是：“不患寡而患不均”的小农思想观念为平均主义思想的繁衍提供了思想温床，封建社会中自给自足的自然经济和超小规模的生产方式为平均主义思想的产生提供了经济基础，对社会主义理论的片面理解以及前苏联社会主义模式的效仿为平均主义思想的发展提供了理论支持，传统的计划经济体制为平均主义思想的存在提供了体制上的保障。平均主义思想已经渗透到政治、经济、文化生活领域的方方面面，它的存在直接影响到国家方针政策的执行以及人们日常行为的选择。
社会主义公平观趋于平均化是我国农村土地制度中存在的最突出的问题。在集体土地所有制层面，经社会主义改造建立起来的农村土地集体所有制就是平均主义思想与教条主义相结合的典型产物。平均主义思想不仅体现于现有的所有集体成员享有绝对同质的土地权利，而且体现于这种绝对同质的土地权利分配还将包容未来任何一个新增的集体成员。在集体土地经营制度层面，被喻为拉开中国经济改革帷幕的家庭承包责任制的本质就是建立在乎均主义思想上的均田制。排除劳动者个体差异，不论男女老少都能分得同样的土地是小农生产者的最高追求，而家庭承包责任制反映了农民的这种追求，因而在家庭承包责任制实施的初期极大地激发了农民的生产热情。客观地说，在生产力发展水平还很低时，为了体现社会公平，解决农民的吃饭问题，把土地平均地分配给每一个集体成员，家庭承包责任制不失为一种成功的制度设计。但是当农民的温饱问题得以解决，农产品由供不应求转向供大于求时，仍旧强调土地的平均分配、强调土地的实物占有，显然已经与市场经济规律的要求相违背。实践证明，尽管以平均主义为核心的家庭承包责任制在上世纪七十年代末八十年代初曾经创造出辉煌的成绩，但是它不可能一劳永逸地解决农业中的全部问题，也不能真正地适应市场经济发展的要求。平均主义思想终究是小农经济的产物，随着经济的发展，社会的进步，它必然对生产力起到阻碍作用。正如列宁指出的那样，平均主义“不是革命的，而是保守的。不仅如此，他们甚至是反动的，因为他们力图使历史的车轮倒转”[8]。
2、片面强调农村土地的社会保障功能。农村土地具有社会保障功能是社会各界普遍接受的观点，也被认为是限制土地流转发生的主要因素之一。之所以认为农村土地具有社会保障功能，是因为劳动、资金等要素投入土地后，经过生产、市场交易、分配，农民能够从中获得部分剩余价值，使其得以继续维持劳动力和农业的再生产。笔者认为，以农村土地承担社会保障功能终究是生产力落后、经济不发达时期的特殊抉择，随着社会经济的逐步发展，无论从社会保障的本质内涵还是从土地提供社会保障的可行性而言，农村土地承担社会保障的观念将会越来越多地受到人们的质疑。
第一，所谓社会保障是指当公民失去收入来源、生活陷入贫困时，政府向他们提供的基本生活保障。作为一种社会收入分配和再分配的制度，社会保障对于经济发展和社会稳定起着至关重要的作用。对城乡居民实行强制性的社会保障是公共财政的基本职能之一，是政府义不容辞的责任。社会保障制度的最大特点在于其社会性，即全体公民都有享受政府提供的社会保障的权利。我国的根本大法《宪法》第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。但时至今日，在计划经济体制下形成的城乡二元社会保障制度仍然没有得到根本改善，农民仍旧被排斥于城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利制度之外。如果说在建国之初，由于受到经济实力的制约，把广大农民排斥在社会保障制度之外的选择尚可理解的话，当国民经济发展水平达到相当程度的今天，仍然以农民享有土地承包权为借口，把农民拒绝于社会保障制度之外就明显有悖于宪法的精神，有悖于社会主义国家的本质要求。
第二，调查研究表明，近年来在农业生产技术、土地规模、农民素质等多种因素的综合作用下，农业经营绝对收益逐年下降，部分地区农业经营出现入不敷出的局面，土地已经难以承担社会保障的重任。以江西省泰和县为例，2000年该县农民种植籼稻亩均投入的物质费用为157.66元，亩均纯收入为110元，如果考虑劳动力成本的话，根据泰和县的标准，每亩早籼稻生产平均需要17.3个劳动工日，每个劳动工日作价10.56元，按每亩劳动力成本182.69元计算，则农民每种一亩水稻就会亏本71元[9]。从长远来看，加入世贸组织后农村土地的社会保障功能还将进一步弱化。目前国内许多农产品价格已经接近甚至高于国际市场价格，通过提高农产品价格使农民从中获利的可能性已经很小；入世后，由于我国承诺逐步减免关税、开放国内市场，世贸成员国低成本而高质量的农产品会挤占国内大部分市场份额，普通农民难以在竞争激烈的市场中占有一席之地；另外，随着国内市场的开放，国际农产品市场价格波动将会传递到国内，国内农民收益风险还将进一步增大。试想在此种境况下何言土地的社会保障功能？
3、《农村土地承包法》存在缺点和疏漏。新颁布施行的《农村土地承包法》第一次把农民的土地承包经营权赋予物权性质，突出了土地使用权的稳定性、排他性和自主性，同时把土地的占有、使用、转让、继承权都赋予农民，使农民拥有了比较完整意义上的土地权利。从这个角度而言，《农村土地承包法》的颁布实施具有历史突破意义，其积极作用不可否定。但是相对于社会的迅猛发展和土地流转的实际需求而言，《农村土地承包法》的立法思想还存在着明显的缺点和疏漏，这集中表现于两个方面：
第一，《农村土地承包法》的立法思想滞后于土地流转实践的需要。从法学的角度而言，法律“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此，事物的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质”[10]。社会经济关系是立法的客观依据和根本源泉，立法的过程就是把根源于客观社会经济关系之上的权利要求上升为法律的过程。而新颁布实施的承包法中不但没有体现出经济发展对土地流转的要求，而且与已有的法律相比，《农村土地承包法》似乎对土地流转的规定更加保守。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《民法通则》第八十条第二款规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”从此项条款可知，土地承包经营权的权利主体是全体公民或集体，而并非仅仅局限于农村集体经济组织内部的公民或农村集体经济组织。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《农业法》第十二条规定，“集体所有的或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。”由此项条款可以明确，能够享有土地、山岭、草原、滩涂、水面和宜林荒山荒地承包经营权的权利主体为个人或者集体，也并非局限于农村集体内部成员之间。而2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《农村土地承包法》第五条的规定，把承包经营权权利主体限于农村集体经济组织内部拥有，排斥了集体外要素的自由进入。虽然该法在第四十八条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同”。但事实上该条款是通过增加土地流转交易费用抬高了集体外要素进入农业领域的门槛，起了限制外部生产要素进入农业生产领域的作用。
第二，《农村土地承包法》中未对农民的退出权做出合理的反映。随着《土地管理法》和《农村土地承包法》的颁布实施，农民的土地承包经营权再次得到法律的确认，农民在土地流转中的收益得到了法律的保护。《土地管理法》第十四条规定，“农民的土地承包经营权受法律保护”；《农村土地承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；第五十八条规定，“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”。既然法律保护农民的土地承包经营权，主张土地权利出让者的利益要在经济上得到体现，那么为什么农民在退出集体时，也就是说，当农民放弃成员权时反而在经济上得不到一点体现呢？《农村土地承包法》第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”第二十九条规定，“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”从上述两项条款可以看出，《农村土地承包法》着重要强调的是发包方收回承包地的权利和迁入城市居住的农民返还承包地的义务，以及退地农民再次享有承包权时的限制条件，恰恰忽视或回避了退出成员权农民的利益补偿问题。从理论上说，如此立法既有悖于法律所强调的公平公正的原则，也违反了经济学中最基本的理性经济人的假设。事实上，《农村土地承包法》的疏漏对土地流转健康发展的制约作用已经在实践中得到证明：国家统计局农调总队在对上海市郊区农村的调查表明，多达97.1％的农民表示“需要一定补偿才愿意放弃承包土地”，而表示“愿意无条件放弃承包土地”的农民仅占2.9％，“需要一定补偿才愿意放弃承包土地”的农民中，“愿意放弃责任田”的占88％，“愿意放弃口粮田”的占12％[11]。
四、结语
农村土地流转是经济发展到一定阶段不以人们意志所转移的必然要求，是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题我们既不能因循守旧，因循守旧只会错失发展的良机，也不能盲目冒进，盲目冒进只会再次给生产力造成巨大的破坏。科学的态度应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想认识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。