欧盟的地区问题与地区政策，本文主要内容关键词为：地区论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代以来，欧盟一体化进程明显加快。随着一体化的深入，特别是单一市场的建立，以及货币联盟的形成，成员国各自独立的贸易政策、货币政策和汇率政策已经或将要为欧盟的共同政策所替代。单一市场和单一货币的实现，不可避免地使资源，包括人员、材料和投资向具有经济优势的地区流动。同时，日益开放的产品和要素市场产生的效益，在市场机制的作用下，不会公平地在欧盟内部分配。这意味着欧盟必须采取相应措施，否则地区间发展不平衡的问题将会加剧。
实际上，欧盟15国在国与国之间、地区与地区之间长期以来存在着较大的不平衡。在国家间的不平衡方面，如以人均GDP为测度标准， 则希腊、爱尔兰、葡萄牙人均GDP低于欧盟15国的平均水平。以1996 年的统计数字为例，如欧盟15国人均GDP平均值为100，则西班牙为77，葡萄牙为70，最穷的希腊只有欧盟平均水平的65%，而卢森堡却高达166 %。但即使像卢森堡、丹麦这些处于欧盟平均水平的国家，国内仍然有一些低于平均水平的地区，地区间不平衡问题的范围更广。采取一项共同政策，通过成员国的集体合作，对地区问题作出反应是非常必要的。在这方面，欧盟的地区政策发挥了一定的作用。
欧盟的地区政策产生于70年代，随着时间的推移和成员国的增加，该政策也经历了数次改革和调整，地区政策的特殊工具——结构基金在解决地区问题方面，力度近年来不断加大。
一、欧盟内部地区问题产生的原因
（一）劳动生产率和工资水平的差异
随着市场的扩大和竞争的加剧，效率高的企业随着一体化的进程而扩张，效率低的企业被排挤。当国家间劳动生产率存在差异时，一个独立的国家可以通过调整外汇政策，调整汇率而恢复出口竞争力。也就是降低国内价格以至工资水平与国外价格水平之比，从而保护本国经济。但在经济一体化、自由贸易、竞争加剧以及生产要素跨国界自由流动的条件下，成员国之间的商品和生产要素都处于均衡状态，但劳动生产率的差异将持续存在，这将使发达地区和技术先进的企业受益。如进一步考虑货币联盟单一货币的形成，劳动生产率低的地区将不可能通过汇率的调整而得到保护，面临发展的劣势。同时，经济增长率的差异也将引起大量产业以及资本和劳动力从欠发达地区向发达地区流动。
（二）经济、货币一体化致使新兴产业集中和现金资源重新配置
按照新古典经济学理论，自由竞争与生产要素的自由流动趋向于使地区之间均衡发展。只要存在完全竞争的市场，资本和劳动力的逆向流动可以实现总体效率和空间平等及最优结合，随着时间的推移，平等将自动实现。然而，在经济实践中，资本和劳动力由于种种原因不可能有效流动，反而出现反向效应，即从落后地区向富裕地区流动，由此形成市场失效。因此，接近大市场、接近管理中心和金融中心、技术和技术工人密集的地区具有地理优势；有良好基础设施以及相应服务的地区处于有利地位，对新的产业和贸易很有吸引力。从而有可能导致欧盟内部的两极分化——相对发达地区增长更快，落后地区相对发展缓慢，从而形成“因果关系的循环积累”。因此，这种情况及引起的经济增长将导致发达地区以欠发达地区为代价而达到经济较快增长，导致经济发展的不平衡。
由于这个原因，发达国家的经济增长率将高于不发达国家，经济增长率的差异引起大量的产业、资本、劳动力由欠发达地区向发达地区转移，产生联盟内部的地区发展不平衡问题。这种不平衡具有经济和社会的复杂性，并引发严重的社会问题。随着贸易的深化和生产要素的流动，各国经济的相互依存意味着一些地区的问题将引起其他地区经济行为的扭曲，如高失业、经济失衡等。作为超国家的欧盟，情况也是如此。因此，为了防止和减缓这些问题造成的危害，引入调整、完善地区政策成为欧盟政策制订者的一项重要任务。
二、欧盟地区政策工具以及结构干预目标
欧盟地区政策的主要工具是通过设置专项基金和优惠贷款，重点支持欠发达地区经济的发展。地区政策的结构干预支出在欧盟预算中所占比例在90年代逐渐增大。其主要工具有三：
（一）结构基金
它由四项基金构成。
1.地区发展基金。该基金提供的优惠投资大约为欧盟预算的10%，是解决欧盟内部地区发展不平衡的主要工具。该基金的80%投向占总人口20%的相对贫困地区，主要用于支持基础设施的建设，促进就业，以及对教育、科研、环保的投资。
2.社会基金。欧洲社会基金也是一项重要的结构基金，1990年占欧盟预算的7%，其支持面为欧盟总人口约1／5的相对贫困地区， 明显偏向于西班牙、葡萄牙等落后地区。其主要目标是解决长期失业、帮助青年人就业、加强教育和培训等。
3.欧洲农业指导与保障基金。其规模大约为20亿埃居。这项基金主要使农业地区受益。它通过提供优惠信贷、补贴等，推动受援地区农村结构的改革，促进农业现代化。
4.渔业基金。该基金的目标是对渔业部门进行调整，同时对渔业船队的更新，养殖业的发展，海域的保护，渔港的建设，鱼产品的加工和销售等提供资金上的优惠支持。
（二）团结基金
该基金的设置是按照购买力平价作为测度标准， 对低于欧盟人均GDP的90%的成员国提供援助。 这项基金支持交通基础设施的建设和环境保护项目。符合资助标准的有4个成员国，分配比例为西班牙52 %～58%，希腊10%～20%，葡萄牙16%～20%，爱尔兰7%～10%。 该基金每6年复审一次，任何一国超出人均GDP90%的标准将终止援助。
（三）欧洲投资银行贷款
除了各项基金对相对落后地区提供结构支持外，欧洲投资银行通过发放优惠贷款，对这些地区提供援助。该银行信贷的较大部分用于基础设施方面的建设。
欧盟通过以上各项主要金融工具，资助和引导欧盟内部各地区的均衡发展，并试图以此尽可能抹平发展过程中产生的地区不平衡问题。这从结构基金所设定的资助目标得到充分的体现。随着欧盟在1995年扩大到15国，欧洲委员会规定了结构基金至1999年优先解决的6大目标。
目标1：推动不发达地区经济社会发展和结构调整， 运用标准为：连续3年人均GDP低于欧盟平均值的75%。同时，视具体情况，此目标也可包括人均在平均值75%左右的地区。目标1地区包括希腊、 葡萄牙和爱尔兰的全部，西班牙的一半以及英、法、比、荷、意、奥等的部分欠发达地区。1994～1999年间，此目标区域覆盖面为欧盟15国人口的25%。结构基金在实施过程中，80%的款项用在目标1地区。
目标2：改变由于产业退化而受影响的地区状况。 这包括三项具体的标准：①失业率高于欧盟的平均值；②工业就业人口高于欧盟平均值：③以上高比例就业部门处于退化状态。该目标特别关注严重的失业状况，特别是都市地区的失业状况，以及老工业区的改造等问题。此目标所覆盖的人口为欧盟总人口的16.4%。
目标3：解决长期失业， 特别是为青年人及不能进入劳动力市场的失业者提供就业帮助，为男女平等就业创造条件。
目标4：帮助就业者适应产业调整以及生产体制的变化。
目标5a：在改革欧盟共同农业政策的框架内加速调整农业结构，推动农业现代化。该目标同时也包括调整渔业部门的结构。
目标5b：推动农业地区发展。在这方面，除了人均GDP作为经济社会发展水平的一般测度标准外， 受资助地区还必须满足3项条件中的2项：①高农业就业人口；②低农业收入；③低人口密度或人口有大幅度下降的趋势。此目标区域包括边远地区，对农业、渔业结构调整的敏感地区以及乡村山区等。
目标6：资助人口稀少地区的结构调整与发展。 随着欧盟成员国扩大到15国，该目标为新增目标地区。资助对象包括人口密度为每平方公里8人或更低的地区的发展以及结构调整。这包括芬兰人口的16.6 %。瑞典人口的5%。
结构基金作为欧盟地区政策最重要的工具，其分配政策可以体现欧盟着力减缓地区不平衡发展方面的基本运行规则和侧重点。由于结构干预是从欧盟水平上进行的分类资助，因而成员国从中所得到的份额有很大的差异。由此产生净受益国与净支付国对基金所需规模的争议。
三、结构干预的效果及面临的挑战
首先，从结构基金在欧盟预算中的构成看，在1994～1999财政年度，趋向于加大结构干预的力度， 结构干预在欧盟中的支出在1995 年为194.7亿埃居，占欧盟预算的29.1%， 加上欧洲投资银行经贸部每年借贷150多亿埃居用于解决地区问题。从总量上看， 对地区政策目标的支持是明显的。
其次，各项基金地区运作的再分配效应也是明显的。在1994～1999年度，估计每年转移支付的总量为欧盟GDP的0.45%， 达到收入均等化效果约为5%。同时，在目标1地区总支出的大部分用在基础设施和人力资本投资方面，对于该目标地区的长期发展效应是积极的，产生的长期效应也是无法用短期统计数字来准确计量的。这也反映出欧洲委员会在结构干预运作方面所体现的发展观和解决方式。增长理论研究的新进展认为，在地区发展不平衡方面，人力资本和公共投资的不平衡约占1／3。因而，通过增加对人力资本的投入，可以改善人力资源并促进经济专业化；通过增加对公共资本的投入，可以创造出适宜的投资环境，这是与经济发展的目标相匹配的。
从结构干预的效果上看，4 个最穷的国家接受了超过一半的结构基金援助。每年通过结构政策转移的资源约为希腊和葡萄牙GDP的3%，爱尔兰和西班牙的2%。 这种资源的转移又在实施过程中演化为从发达国家进口。一般估计，结构干预使希腊、葡萄牙、爱尔兰的GDP增长1%，也使葡萄牙、西班牙、爱尔兰的经济增长高于欧盟的平均水平，希腊接近平均水平，抹平效应是明显的。
随着制定下一期结构改革的时限日益临近，欧盟成员国间围绕未来结构政策的争议也越来越激烈，欧盟面临两难的选择：一方面，单一货币欧元的启动，需要加大财政转移支付解决货币一体化过程中可能引起的地区间贫富差距；另一方面，以德国为首的欧盟预算的纯支付国则要求减轻负担，要求削减开支，认为在过去的财政年度净支出太大。其争论的焦点是，多大规模的结构干预是欧盟所需要的，而其规模则更多地取决于纯支付国的支付能力。
1998年5月，欧洲委员会发表的改革结构基金纲要中， 准备将该基金分配进行简化和集中。基金的受益人口从现在占欧盟总人口51%的区域缩减至38%，以使结构基金的2／3流入贫穷地区，其余部分则重点资助高失业和产业衰退地区。此纲要还准备把结构基金的支出限制在欧盟GDP的0.46%之内，整个欧盟的预算也将保持在欧盟GDP的1.27%水平上。同时，还准备实施一项为期6年的过渡措施， 逐步取消对一些地区的援助，以集中力量援助贫困地区。按照此纲要，到下个世纪初，即使不考虑东扩等因素，在现有成员国范围内结构干预的规模亦将缩小。
单一市场、单一货币的实施要求有相应的财政转移支付政策予以配合，以消除由于市场竞争加剧造成的地区发展不平衡问题。但是，共同的单一货币政策与同时并存的11国各自独立的财政政策，将在下个世纪形成一种独特的欧盟经济调控机制。同时，单一货币的达标标准（如赤字、长期利率、政策债务等的限度）对各国财政具有紧约束效应，各成员国均不具备对欧盟预算大幅增加支付的能力。再加上对欧盟来说，注意力将主要集中在确保欧元成功运行和缓解日益尖锐的就业压力方面，欧盟的地区政策在进入新世纪之际面临着新的挑战。