构建立体产权关系：农村土地产权制度的完善与发展，本文主要内容关键词为：产权制度论文,农村土地论文,产权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农地产权制度的发展和存在的问题
1957年我国基本完成了合作化，并以高级社为主要形式。1958年开始建立人民公社制度。在高级社阶段，农民已不再作为一个独立的利益主体参与土地的使用过程，而只是作为集体的一个分子在土地上劳动；其收益不是基于土地上的权利，而是基于作为集体成员的劳动付出。人民公社制度把这种土地所有制在政治上和法律上固定下来。农地产权关系走向单一化。
党的十一届三中全会以后，农村家庭联产承包责任制的推行，是我国农地产权关系变革的开端。家庭承包制使家庭成为独立的生产经营主体，在生产经营中具有独立的物质利益。随着农村分工分业的发展和城乡所有制结构、用工制度的改革，也扩大了农民生产经营活动的选择空间。这就为农地产权关系的多元化创造了条件。随着社会主义市场经济体制的确立，农地使用的权益进一步个别化，农地使用方式日益多样化。农村集体组织把土地交给农户使用，农民可以把农地使用的权利以转让、转包、入股、出租等形式交付给别人使用，并从中获益。
但是，由于农村改革是从农业危机诱发，自下而上开始的，由落后地区向发达地区推进，基本方式是下边探索、上边认可的渐进方式。在理论上和立法上，根据马克思主义经典作家的有关论述，提出了“两权分离”、“土地使用权”、“承包经营权”等概念，但他们并不是严格的概念，内涵、外延、内容与种类等，没有明确而科学地加以确定。特别是随着农地使用方式的日益多样化、细分化，这些概念已经难以概括和反映已经发展了的复杂的土地产权关系。首先，农地使用方式的多样性，形成不同性质和内容的经济关系，如农地转让关系、农地租赁关系、农地借用关系、农地承包关系和农地相邻关系。在这些经济关系中，都存在一方当事人对另一方农地的利用行为，但他们的权利义务都不尽相同。其次，从法律上区分，有物权属性的农地使用权和债权属性的农地使用权。物权属性的农地使用权，是指根据现有法律设定的、按民法理论应当属于物权的农地使用权。例如，根据土地管理法的规定，取得乡（镇）村建设用地（包括乡镇企业用地和农村宅基地等）的使用权、按民法规定以相邻关系为原则而取得的农地使用权（取水、排水、通行等），根据有关法律从社区集体组织取得的农业生产和经营的农地使用权等。债权属性的农地使用权，是指根据农地租赁、借用、承包等合同而取得的，按民法理论应当属于债权的农地使用权。根据农地租赁合同而取得的使用权，出租人可以是所有者也可以是土地使用者。根据农地借用合同而取得的使用权，所有者或使用者把农地全部或一部分无偿地供给他人使用。最后，土地的空间利用不断发展。我国的《破产资源法》、《航空法》和《电力法》等，对空间权已有涉及，但还很零碎，不能很好地调节空间使用者与地表所有者、使用者之间的经济关系。
可见，随着我国农村经济的发展，土地产权制度需要进一步完善和发展。
二、完善地表产权关系
1、界定农地所有权
在我国今后的农地制度改革中，自然不能囿于所有权的绝对性，但对所有权的尊重是其他产权制度建立和完善的前提，对农地归属关系的强调和完善仍然具有重要的现实意义。农村土地的所有权归农村社区集体组织所有，这一点是明确的。但是，农村社区集体组织是一个多层次的组织，农村土地的所有权归哪一层次的社区集体组织所有，《土地法》和国家有关政策没有明确的规定。由于历史上遗留下来的问题，导致集体组织之间的地籍关系混乱，土地所有权边界不清。因此，完善农村土地所有权制度的主要方向是在进一步明确所有权主体、划清集体所有权边界的基础上，建立乡镇、村、村民小组等多层次的公有权制度。
根据我国的实际情况和提高效率的要求，耕地所有权应当归生产队。首先，这是符合合作化以后农地所有权制度的传统。人民公社建立初期，土地所有权有过较大的变动，但自从1961年起就基本上归生产队所有。到1978年，农地归生产队所有的占96.1%。（注：国家统计局农村司、农业部政法司：《中国农村四十年》，下册，中原农民出版社1989年版，第56页。）土地所有权是土地所有制最重要的经济关系之一，应当保持稳定，不应经常变动。其次，耕地归生产队所有更易于为农民所接受。最为原始的集体是家庭、家族，但它是以血缘为基础的。同时家族的范围也没有明确的界线，既可以追溯到500年前同一个祖宗，也可以是四世同堂这一小范围，因此不宜作为耕地所有者主体。乡镇和行政村主要以地缘为基础，面对的是成千上万农民，范围太大，相对于农民的个体利益来说太抽象，与农户个体利益比较疏远。若土地归乡镇和行政村所有，不利于调动农民的积极性。生产队的集体边界可以说是血缘和地缘相结合，基本上以自然村为界线，范围比较小，与初级社时的规模大体相当，由十几、二十几个农户组成，一般不承担社区福利保障方面的职能，在有集体收入条件下可以对农户进行收入分配，因此与农户个体利益的关系比较接近。生产队作为耕地所有者主体是比较适宜的。耕地归生产队所有，是由耕地本身的特点决定的。合理分配每个农户承包耕地的地块面积、分布和质量是农民最为关心的问题之一。对这些土地的信息，生产队这一级集体最为清楚。耕地是最容易被侵蚀的土地，包括非农占用、土地肥力的掠夺性利用等。生产队一般没有兴办非农产业的功能，也不具有侵占耕地的行政权力，对屏闭形形色色的对耕地的侵占，比较有力量。同时，生产队的范围小，对土地质量变化的监测比较容易。
非耕地的农村土地资源大体上可分为农业用地和非农业用地两部分。由于过去对这两部分土地的权属界定不重视，其土地所有权关系也比较复杂。因此，对这部分土地所有权要本着稳定土地权属关系，有利于提高土地利用效率的原则进行界定。对原来已分配给农民的林地、草地、荒山，人民公社时期已固定给集体利用的滩涂、水域，应属于农民集体所有。由于林地、草地、荒山等的边界不易界定，同时也为了便于管理，这部分土地不应划归生产队所有，一般应划归村集体所有。划归村集体所有，可以在全村范围内鼓励农民综合利用荒山，合理利用水域。林地的管理比较困难，由村集体统一管理可以降低成本等。原来乡镇办果园、林场、草场等，从持续利用出发，其土地所有权应归乡镇集体所有。原来乡镇办企事业单位、基础设施等占用的土地应归乡镇集体所有。村办企事业单位和基础设施占用的土地应划归村集体所有。原来没有分给农民或没有固定给集体利用的林地、草场、荒山、水域、滩涂，以及国有企事业单位、基础设施及其周围已征用的土地，其所有权归国家所有。国有土地应实行分级所有，分级管理。
2、完善农地使用过程中的产权关系
在社会主义市场经济条件下，农地使用权益进一步个别化，农地使用方式日益多样化，因此农地所有权以外的产权制度的建立和完善至关重要。我认为，农地利用过程的产权关系的界定必须体现如下原则：首先，要体现长期稳定家庭承包制的要求。其次，要体现保障农民使用农地的权益要求，保障农户自主经营的权利。再次，要体现农地自主流转和充分利用的原则。
为了充分体现这些原则，如上所述，用“土地使用权”或“承包经营权”来概括农地利用的产权关系，是不够的。但是，“土地使用权”或“承包经营权”在理论上和现有的法规上又已经广泛使用，并且一般在债权的意义上使用。（注：梁慧星：《中国特权法研究》，下册，法律出版社1998年版，第705页。）因此，可以在此基础上加以改进，具体办法是：首先，设立一个物权属性的权能，即耕作权，以反映农民通过家庭承包制依法从集体中取得但不以偿付为条件的土地使用权利。其次，根据实际经济关系，对“土地使用权”的概念进行分解。农地利用过程的权利可以分为：建筑工作物的权利、种植的权利、对邻地利用的权利、开垦荒山荒坡的权利、矿产勘探和开采时对农地利用的权利等。种植权利又可分为通过家庭承包制从集体中直接获得的权利和从农地流转中获得的权利。其中，前者就是耕作权，后者可以用“农地使用权”概念来反映。在这里，“农地使用权”是一个债权性质的权能，比较符合习惯上使用的“土地使用权”的内涵。因为“土地使用权”通常表示以支付为条件，通过契约取得的使用权。根据这样的设想，借鉴国际的惯例，原来的“土地使用权”可以分解为六个权能，即地上权、耕作权、农地使用权、相邻权、地役权、垦拓权、矿地使用权等。再次，根据社会主义市场经济发展和农地转流的客观要求，对新出现的或可能出现的经济关系设立新的产权权能，包括借用权、抵押权、承包权、入股权等。
三、完善相邻农地的产权关系
土地与其他财产不同，相邻土地之间存在着利用他人土地的关系。相邻农地之间的产权主要包括以下两个方面。
1、相邻权。相邻权是相毗邻的农地所有者或使用者为行使其所有权或其他产权而要求他人容忍自己的某种有益行为或者制止他人的某种有害行为的权利。从行使权利的角度看，这是一方农地所有权或利用权利扩张到另一方的农地上，而另一方的农地权利受到限制。它的内容主要包括：排斥他人妨害自己行使权利，要求相邻人提供便利的权利。相邻权的类型主要有：(1)因农地利用关系而发生的。(2)因水流而发生的。(3)因越界而发生的。(4)因邻地地基动摇或其他危险防范而产生的。我国农地的所有权归社区集体组织，农户拥有使用的权利，因此相邻权的当事人主要是相邻农地使用者之间的产权关系。但是，根据各国惯例，行使相邻权有严格的条件限制，即只有在“必需”的情况下才能行使相邻权。
2、地役权。地役权是指所有者或使用者为了增加自己土地（需役地）的利用价值而以一定方法利用他人土地（供役地）的权利。地役权的特征是：地役权可以有偿也可以无偿，由当事人双方协商确定；地役权是为需役地的方便和利益而设立的。地役权与相邻权是有区别的：相邻权是法律对于土地间利用关系的一种最小限度的调节，它无需当事人约定和法律登记便可发挥调节作用；地役权则是这种最小限度外更广泛、更有力的调节，是依当事人协商而产生的，并且必须经过登记才有法律效力。相邻权要以两宗农地的相邻接为条件，但地役权不完全以此为限。在某些地役权关系中，两块土地并不毗邻，甚至是远隔的，但只要一块土地事实上有利用另一块土地的需要时，即使两地不毗连，也可以设定地役权。相邻权是由法律直接规定的权利，只要在行使法律规定的权利时，不给他人造成损害，则是无偿的；地役权是通过协商而产生的，因而可以有偿，也可以无偿的。地役权的内容可以概括为“便利”，主要有以下几种类型；一是利用供役地，如通行、排水、汲水、管线通过和种植等；二是从供役地取得天然孳息，如从供役地上取土、采砂石、砍柴、割草和放牧等；三是限制供役地人某种权利的行使，如禁止打坝截水，禁止设置其它障碍物以便通风、采光、眺望等。
相邻权和地役权都是为了一方的便利而对另一方权利的行使进行限制。但是，设立相邻权和地役权是农地资源利用多样性，提高农地利用效率的客观要求。目前，我国在法律上已有相邻权的有关规定，但还没有设立地役权。虽然我国相邻农地往往属于同一个所有者，但随着农地使用者的多元化和农地利用形式的多样化，相邻权往往不足以调节农地使用者之间的关系，因此设立地役权是十分必要的。
四、设立农地空间权
空间原本无限，但随着科学技术的发展和人类需求的发展，对一定层次的空间的利用越来越充分，因此一定层次的空间相对于人类需求来说，也变成稀缺的资源。为调节人们对空间的利用关系，在国外一些国家建立了空间权制度。我国在一些专门法中已经涉及到空间权问题，但还没有建立系统的空间权制度。随着社会主义经济建设的发展，对空间的利用不断增加，科学地规范和调节空间利用关系，是十分必要的。
空间权是以土地上下一定范围的空间为客体而成立的权利。若按地表上下分，空间权又可分为空中权和地下权。依不同权能分，空间权可分为空间所有权、使用权、矿业权、租赁权、抵押权、借用权、相邻权和役权、收益权等权能。就我国现阶段来说，主要涉及所有权、使用权、矿业权和空间役权等权能。（注：林善浪：《国外土地产权的发展趋势及其对我国农地制度改革的启示》，《福建师范大学学报》2000年1期。）
矿业权是指探采人依法在已登记的特定矿区内勘探、开采一定的矿产资源，取得矿产品，排除他人干涉的权利。根据我国法律规定，矿藏所有权属于国家。但是，矿业权主体不一定是国家，可以根据国家批准由单位、个人取得矿业权。
空间使用权是指在他人土地的空中或地下以建筑物或其他工作物为目的而利用其空间的权利，如在农地上空架桥、高压电线，在农地下面建造隧道、水道、铺设电缆、采矿等。
空间役权，是以他人土地之特定空间供自己土地（或空间）便利之用的权利。空间役权的存在形式各种各样，五花八门，主要有如下类型：1、地役权性质的空间役权和人役权性质的空间役权。地役权性质的空间役权，指以他人之空间供自己土地（或空间）便利之用的权利。人役权性质的空间权，指为特定人的利益而利用他人空间的权利。例如，高压线所通过的空间即属于人役权，因为架设电线的空间是为电力公司的方便而利用他人的空间。2、空间与地表之间的空间役权。如，地表所有者或使用者可以在某一水平空间设置水管供引水或排水之用，便于农地耕作，属于空间役权。关于空间役权，我国一些专门法还没有使用这一概念，但已经有所涉及。例如，《电力法》第53条规定，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。这些规定属于空间役权，其中不少属于农地空间役权。
同一宗土地在地表、空中和地下分别属于不同所有人或不同利用人，必然会产生权利效力的矛盾。一般而言，空间使用权设定后，在同一土地的地表上后设定地上权、农地使用权、相邻权和地役权等权利时，后设定的权利的行使，不得妨害先设定的空间使用权。同样，地表上先设立地上权、农地使用权、相邻权和地役权时，后设定的空间使用权的行使，应当不妨害地表权利的行使。后设立的权利妨害先设立的权利的行使时，应予先设立的权利人以补偿。
对空间所有权问题，我国法律没有明确规定。城市土地属于国家所有，空间所有权属于国家，这是没有问题的。农村土地属集体所有，空间所有权应属于谁？这是需要深入研究的问题。有的学者认为，“集体土地所有权仅是拥有地表的土地所有权，而不具有空间发展权。”“在国家发现矿藏开发时，国家也同样具有空间发展权，可以随时开始实施。”但是，这种看法也有需要进一步研究的问题。一是随着农业科技的发展，出现了无土栽培、笼式养鸡等“工厂化农业。”“工厂化农业”对土地的利用不仅需要地表，也要占有土地空间。二是随着农业现代化的发展，地表上的农用工作物不断增加，如架设或铺设农用管线等，因此农用土地空间也会不断增加。如果集体土地所有权仅仅限于地表，空间发展权属于国家，那么农村集体组织和农户利用空间就必须向空间所有者支付租金。电讯、航空、电力等部门行使空间使用权而损害或基于安全考虑要求清除树木、农用地上工作物时，就不需要向农村集体组织和农户支付补偿。这是不利于农业发展的。对土地空间所有权的界定，应采取三种办法：1、城市空间所有权归国家，农村被国家征收或被非农业部门购买用于经济建设的土地，其地表连同空间所有权归国家。2、地下矿藏等自然资源所有权属于国家。3、农村除此之外的其它集体所有的土地，其空间所有权遵循物权法中的先占原则，先占即取得所有权。根据先占原则，国家已经铺设管线、架设高压线、开辟航路、划定机场净空保护区、建成桥梁隧道等，其空间所有权归国家所有，农村任何集体组织和个人不得妨碍空间所有人和利用人行使权利。相反，农村集体组织和农民已经种植、建成地上工作物等，其占有的空间所有权属于农村集体组织，国家因公共利益原因必须利用该空间的，应该通过行使征收权，征收为国有并予以合理补偿；其他部门因盈利目的需要利用该空间的，应同农村集体组织或农户协商，达成协议后方可利用。