延长退休年龄还是增加供款基数：养老金改革的路径选择和政策效果_养老金论文

延长退休年龄还是增加缴费基数：养老金改革的路径选择与政策效应，本文主要内容关键词为：养老金论文,基数论文,路径论文,效应论文,退休年龄论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      (一)问题的提出

      中国现行的养老保险体制，是1997年以来所推行的社会统筹和个人账户相结合的模式(简称“统账结合”)。①即养老金由两个部分组成，一是来自具有公共产权性质的社会统筹账户，由企业按照职工工资的20%缴纳，实行现收现付(pay as you go)的财务制度；二是来自于具有私有产权性质的个人账户，由职工个人按照工资的8%缴纳，实行基金积累(fund accumulation)的财务制度。该模式的设计初衷是推进国企改革，保证劳动力市场活力，提高资源配置效率，同时维护社会稳定。但由于在新制度实施之前已经退休和已经入职的职工没有积累养老金，该模式从运行之初就负担着巨额历史债务，这种制度转轨必须承担的巨大成本直接导致了新建立的个人账户资金被挪用到社会统筹账户，而个人账户实际处于空账运行状态，类似于欧洲的名义账户，②并没有起到真正的基金积累作用。据相关统计数据，2011年③和2012年④的整个养老保险基金在剔除财政补贴和一些特殊缴费因素之后，正常缴费收入与支出基本相等，当年结余几乎为零。因此可以这样认为，设计目标为“现收现付与基金积累相结合”的中国养老金制度目前性质仍为现收现付制。[1][2]

      这种现状在中国的民众和学界都引发了很大的关切和担忧。人口统计显示，截至2011年底，中国60岁以上老年人口已达到1.85亿人，占总人口13.7%，预计到2030年前后，将进入老龄化高峰。⑤随着人口老龄化加剧，退休人口增加且人口预期寿命延长，现收现付的养老金体制本身就会面临赡养率提高、支付困难的窘境，这在许多OECD国家和东亚国家都不断显现。再加之中国现存体制中个人账户的空账金额已经突破2万亿元，⑥[1]这使得预期养老基金支付将严重不足。为应对老龄化危机，维持养老金制度的可持续发展，现行养老保险制度将面对巨大挑战，必须进行改革。

      如果不考虑国有资产划拨等外部资金来源，只考虑保险制度内的收支渠道，有四种改革方案可以增加基础养老金基金存量：即增加缴费费率、降低替代率⑦、推迟退休年龄和增加缴费基数。人力资源与社会保障部2012年统计显示，中国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右，在世界173个国家中居第13位，养老保险费率已经偏高。同时，中国养老金制度目前替代率仅为50%左右，仅能满足人们退休后的基本生活需要。所以第一种方法和第二种方法中的增加缴费率和降低替代率均不可行。中国未来养老保险的改革策略只能在延长退休年龄和增加缴费基数之间进行选择。

      在退休年龄方面，中国目前法定退休年龄为男干部和男职工60岁、女干部55岁、女职工50岁，无论与发达国家还是发展中国家相比，都呈现出总体退休年龄偏低，尤其女性退休年龄严重低于预期寿命的特点，加上中国正处于经济转轨时期，提前退休和内退职工大有人在，中国社会实际退休年龄比法定退休年龄更低。在增加缴费基数方面，中国的城市化率正在高速发展，2010年为47%，2020年预计为57.67%，2030年将达到67.81%。⑧[3]这意味着从2010年到2030之间，每年要提高城市化水平近1个百分点，相当于每年有近1 400多万人转移到城市来，这是一个非常庞大的数字，这表明城镇将进入大量新生的劳动力，一定程度上缓解城镇人口老龄化造成的劳动力短缺现象，实现社保缴费群体的年轻化和缴费基础的扩大化。综上，推迟退休年龄和增加缴费基数这两种方案都具有可行性。

      结合当前的现收现付制，基础养老金制度实现财务平衡的条件是当年养老金缴费的收入等于当年养老金的支出，即：

      当年在职职工缴费收入=当年退休职工养老金支出制度的缴费率=制度抚养比×养老金替代率

      推迟退休年龄，对个人来说，增加了缴费年限，减少了养老金领取年限。从社会整体看，在其他条件不变的情况下，延长退休意味着没有岗位空缺，企业不会招收新员工，在工资总额保持不变的情况下，交纳的保费总额也会保持不变。同时，由于退休人数减少，养老金领取替代率不变，总的养老金支出减少。因此，从基金总额变化的角度看，推迟退休年龄导致的基金增值主要体现在领取年限减少所导致的养老金支出减少。而增加缴费基数，使城镇化进程中大量青壮年工人加入养老保险体系，扩大养老保险覆盖面，这些新增加的职工在短期内只交纳保费而不领取养老金，从基金总额变化的角度看，这也可以在不增加养老金支出的情况下增加基金收入。

      本文基于这种理解，从总量视角构建出基础养老金的收支模型，利用中国人口预测数据，以2010年为起始年，分别测算基于“延长退休年龄”和“增加缴费基数”两种不同的方案未来30年基础养老金的收支余额，并评估政策效果，探讨最优的改革路径。

      (二)相关文献回顾

      很多学者都通过实证研究发现，人口老龄化是所有社会养老金计划财务可持续发展的潜在威胁。比如阿热曼和尼科莱蒂(Hagemann and Nicoletti)、丹格等人(Dang et al)、维斯科(Visco)，他们认为在老龄化到来时，大部分OECD国家都将面临投资、储蓄下降和现收现付制养老金计划支出增长的问题。[4][5][6]赫勒(Heller)和UNESCAP也指出，发展中国家的现收现付制养老金计划在不久的将来会面临财政不平衡的问题。[7][8]不过也有研究对此持怀疑态度，程永宏力图证明人口老龄化并不必然导致现收现付制度会发生支付危机，关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距如何。[9]所以人口老龄化不能成为放弃现收现付制的合理依据，更何况作为以伦理学为基础的社会保障制度，养老金制度本身应该体现的就是公平性而不是效率性。

      对于如何解决人口老龄化带来的养老金困境，哈瑞格和博芬贝格(Heeringa and Bovenberg)提出调整恰当的退休年龄来满足人口统计变化带来的现收现付养老金账户的平衡。他们建议将1945-1960年间出生人口的退休年龄提高4年～7年，以应付预期寿命延长和生育率下降的现状。[10]科波拉等人(Coppola et al)的研究同样也论证了应对威胁的方式是各个国家正在进行的养老体制的多项改革，改革当中的关键要素直指法定退休年龄的提高。他们的研究还发现，如果能够成功改变年轻一代对退休年龄和养老体制的预期，那么将促使改革取得成功。[11]

      针对中国的具体问题，威廉姆森和戴特鲍姆(Williamson and Deitelbaum)认为，当前的现收现付与基金积累的混合养老金体制，是中国在出于人口统计学的考虑、兼顾全球化和世界银行所建议的新自由主义的养老框架所形成的，这样的部分私有化的发展方向对中国的经济平稳发展有益，但对于女性、低收入者和非正式部门的弱势群体有潜在的威胁。[12]殷俊和黄蓉认为，在中国现行的退休年龄政策下，基础养老金制度在后期必定会出现收不抵支的现象，如果能合理地规定法定退休年龄，并将早期盈余阶段的结余资金用于投资，这会更有利于提高养老金计划的长期偿付能力。[13]邓大松和刘昌平对退休年龄的敏感性分析，雷小峰和唐益军对人均养老金结余的研究，也都得出了类似的结论。[14][15]柳清瑞和苗红军则进一步指出，应在2030年人口老龄化高峰到来前，于2015年左右制定相关政策推迟退休年龄，而推迟退休年龄的幅度不宜过大，每5年推迟1岁比较合适。[16]

      但一些研究也对推迟退休年龄的效果提出了质疑。余立人通过生存模型，把死亡率分布纳入到养老保险基金的精算模型中，分析了延长退休年龄对养老保险基金支付能力的作用效果。研究结果显示，延长退休年龄不一定能够增加基本养老保险的支付能力，因为养老金还要受到利率、社会平均工资增长率、职工工资增长率、养老金增长率和死亡率分布等因素的影响。[17]张熠采用连续时间养老金收支模型论证了无论从改革过程还是对养老金收支余额的影响看，延迟退休年龄都是一个复杂渐进的过程，其效果要受到缴费年限效应、领取年限效应、替代率效应和差异效应这四种效应共同作用的结果，不能简单地认为推迟退休年龄就一定会减轻养老金支付困境。[18]

      以上研究都是从人口老龄化角度分析基本养老金的收支变化，鲜有学者把人口老龄化区分为养老金制度内和制度外。考虑到我国快速发展的城镇化进程会给养老金制度注入大量新生劳动力，这种逐渐增加缴费基础的制度“扩面”效应，一定程度上缓解了养老金制度内人口老龄化的严重程度，延长了制度内人口红利的时间。因此，笔者认为，从人口老龄化和制度内劳动人口持续增加两个角度分析人口因素对基本养老金收支的影响，得出的结论会更具参考价值。

      二、模型与数据

      (一)模型假设

      中国的基础养老金计划规定，社会统筹账户由企业按照上一年度职工工资总额的20%交纳社会保险费，退休职工的养老金则根据被保险人退休上一年本市职工月平均工资、个人缴费工资指数和缴费期限计发。本文根据以上政策，考虑宏观经济、人群年龄分布、劳动力增长、养老金收支计划、基金投资收益、改革方案等因素，建立精算模型，分析单一因素变化情况下，基础养老金基金的盈余积累情况。在不影响模型基本原理和测算结果的前提下，为了保证模型中实证研究的可行性，对人口分布、养老金发放数额和替代率做了相应假设。具体包括：

      (1)假设参加职工基本养老保险的职工年龄分布与处在工作年龄的城市人口分布相同。

      (2)假设离退休职工养老金同比例调整，延长退休后，退休年龄后第i年发放的退休金与不延长情况下的数额相等。在个人账户所占比例很低、退休年限增加较少的情况下，个人账户导致的退休金发放金额增加可以忽略不计。

      (3)假设年度基本养老金通过目标替代率与上一年度就业人员年平均工资计算，目标替代率固定不变。⑨

      由于模型构建的根本目的是比较推迟退休年龄和增加缴费基数两种政策对养老金积累增加的贡献程度，而不是测算两种制度下养老金积累值增加的具体数值，这些假设不影响模型的分析效力。

      (二)模型构建

      假设2010年为模型基年，2010年的各经济数据符号角标为0。

      首先，第t年的养老金收入等于上一年度参保职工工资总额与企业养老保险缴费率的乘积，计为

，t=0，1，2，…，则：

      

      式中，

为第t年在职职工平均工资；

为第t年城镇居民人数；θ为企业养老保险缴费率；α为职工工资年平均增长率；η为参保比率；β为参保人数年平均增长率。

      其次，第t年的养老金支出等于各年龄退休人员退休金之和，计为

，则：

      

      式中，

为x岁的人在基年末的职工平均工资；

为x岁的人在第t年的城镇居民人数；ρ养老金目标替代率；α为职工工资年平均增长率；η为参保比率。

      最后，第t年的养老金收支差额记为

，如果收入大于支出，结余部分将用于投资，计第n年末的基金结余为F，则根据模型原理，“增加参保人数”和“延长退休年龄”对应的基金盈余可以通过以下精算模型计算：

      增加参保人数：

      

      式中，γ为基金结余的投资回报率；ω为延长的退休时间；x岁的人选择的是第t年受到延长退休政策影响的人，其他符号内容与上文相同。

      (三)参数值假设

      本文选择2010年为基年，测算期间n为5年、10年和20年。人口数据采用2010年底第六次人口普查的城市人口年龄分布数据。参数具体假设如下：

      (1)基础养老金参保比例η取63.67%，⑩基础养老金的目标替代率ρ取58.50%，企业养老保险缴费率θ取20%。

      (2)在职职工工资年平均增长率α取5%，(11)养老基金的投资收益率γ取4%。(12)

      (3)延长的退休时间ω取1，2，3，4，5；年参保人数增长率β取2%，4%，6%，8%，10%。

      

      三、实证分析

      模型采用自上而下的预测方法：第一步，利用第六次人口普查数据估算人口数量；第二步，根据2010年的就业率和参保率确定未来劳动力和在职职工的数量；(13)第三步，推算养老金缴费人口和受益人口数量，缴费人口数直接使用总人口数乘以参保比例，(14)而养老金受益人口的数量则根据退休年龄分布和每一年龄组的缴费人口数推算得出；第四步，通过每一年龄组的平均工资水平及该年龄组的缴费人口和养老金领取人口等参数推算养老保险的缴费收入和受益支出；第五步，通过推算出的养老金的缴费收入和受益支出计算基金的资金流量和当前结余。

      按照以上思路，测算五种延长退休年龄方案和五种增加缴费基数方案下，基础养老金的5年、10年和20年增量，测算结果如表1和表2所示。

      由表1和表2可以看出，推迟退休年龄对于养老金积累值增加效果明显。我国目前城镇职工退休年龄为女性工人50岁，女性干部55岁，男性工人与男性干部皆为60岁，与74.83岁的人口平均预期寿命以及发达国家相应数据相比，退休年龄偏低。因此，通过推迟退休年龄来弥补养老金收支缺口是很好的政策选择。

      相对于推迟退休年龄，扩大养老金覆盖面对于增加养老金积累值显得较慢，扩面10%带来的养老金5年、10年增量(1 240.31亿元，6 855.11亿元)还不如退休年龄延长一年带来的增量(4 043.16亿元，11 126.32亿元)。考虑到我国目前城镇化率接近52%，已经超过了城镇化快速发展的时期，参考发达国家经验，未来的城镇化速度将大大放缓，而城镇化是养老金扩面、增加缴费基础的主要动力，因此无论从政策效果还是政策实施难度来看，增加缴费基础都不占优势。

      进一步分析测算结果，比较推迟退休年龄和增加缴费基数两种政策效果，笔者还发现以下情况。

      1.如图1，当自变量是延长退休年龄的年数，因变量是基会增量，那么可以看出，基金增量与延长的退休年数呈现出比较明显的线性关系，即随着退休年龄的均匀延长，各年末基金结余呈现等额增长的趋势，基金的增长速度并没有随着延长年龄的增长而增长。也就是说，延长退休年龄每年影响到的人群数量是基本确定的，并不会随着延长的年数而增加。

      

      图1 不同延长退休年龄方案社保基金增量比较图

      2.如图2，当自变量是积累时间，因变量是基金增量，可以看出，随着积累年数的增加，基金增量的增长率呈现上升趋势。延长的退休年龄越长，基金增量越大，但是短期内(5年)基金增量在各种延长退休年龄的情况下，差别不大。但是，随着积累时间的增长，在不同延长退休年龄的情况下，基金增量的差别越来越大。这说明，延长退休年龄在短期内对基金增量的影响效果并不明显，但是随着基金积累时间的增加，政策效果会越来越明显。

      

      图2 不同延长退休年龄方案社保基金增量积累趋势图

      3.如图3，当自变量为参保人数的年增长率，因变量为基金增量，可以看出，基金增量与参保人数年增长率呈现较明显的指数增长关系，且随着积累年数的增加，指数关系更加明显。即随着参保人数年增长率的均匀增加，基金增量的增长速度加快。这说明，参保人数增加，可以带来基金的更快速度积累。

      

      图3 不同增加参保人数方案社保基金各年基金增量比较图

      4.如图4，当自变量是基金积累年数，因变量是基金增量，可以看出，参保人数增长率增加会带来基金增量的增加，且随着积累年数的增加，不同参保人数增长率情况下，基金增量的差别更加明显。

      

      图4 不同增加参保人数方案社保基金增量积累趋势图

      综上分析，笔者对不同改革方案的政策效果进行总结，见图5。首先，对不同政策、不同条件下各年基金增量做横向比较，结果显示，随着退休年龄的延长，各年末基金结余呈现倍增趋势，延长的时间与基金的增量基本成比例，基金结余的增长率不会随延长年度的增加而发生太大变化。而在增加参保人数的条件下，随着参保人数增长比例增加，基金结余的增长率有降低的趋势。其次，对不同政策、相同条件下各年基金增量做纵向比较。结果显示，随着时间的延长政策效果都会更加明显，但是，增加参保人数时基金增长速度更快，说明增加参保人数的长期效果更好、更持久。再次，对两种政策下各年基金增量做比较分析。两种政策的五种条件下的中等条件是最可实现或最接近现实的，其他四种都是对中等条件的等幅减弱或增强，所以两种政策对应等级的条件具有可比性。从绝对数值比较，在政策可行的范围内，延长退休年龄能贡献更多的基金结余，且随着时间和政策强度的增加，这种绝对差距会越来越大。从增长率的角度比较，增加参保人数的基金增长率也小于延长退休年龄。最后，用增加参保人数贡献的结余与每年的养老金支出或测算的隐形债务相比较，增加参保人数带来的结余10年内可以弥补养老金收支缺口。

      

      图5 延长退休年龄与增加参保人数政策效果比较

      四、研究结论

      通过实证结果，笔者可以得出以下结论：

      从短期看，推迟退休年龄和增加缴费人数对于缓解养老金收支压力，弥补养老金缺口均有明显效果。增加缴费基础可以通过缓解制度内人口老龄化速度的方式缓解养老金支付压力，但政策力度小，效果有限。而推迟退休年龄通过减少养老金支出的方式迅速增加养老金积累值，政策效果明显。

      从长期看，我国将达到人口老龄化的高峰，此时增加退休年龄的效果优于增加缴费人数。原因是：第一，增加参保人数受到劳动人口数量的限制，随着参保覆盖面的不断扩大，参保率增加速度不断下降，直到等于我国的新增就业率，参保率将不再增加。第二，增加缴费基数的政策实施困难。因为扩面的重点是私营企业(包括大量的乡镇企业)和个体工商户及其从业人员，为调动其参保积极性，企业仅需缴纳工资总额的10%(制度内现有企业缴费率为20%)作为社会统筹基金，却同已参保企业职工遵循同一计发办法，享受同样的待遇。该措施虽然有效地调动了个体工商户和灵活就业人员的参保积极性，扩大了基本养老保险覆盖面，但与普通企业职工缴费相比，这缺失的10%的社会统筹基金将全部转化为政府财政负担。第三，各地在实施增加缴费基数政策时存在很多问题。比如有些省市在“扩面”工作中为完成指标，采取“前补后延”政策，把不符合国家规定的单位和个人纳入到覆盖面中，给养老金收支带来新的风险。因此，扩大覆盖面虽然有助于缓解短期的基金困难，改善短期基金收支状况，却会加重长期财政支付负担。

      因而，在增加养老金积累方面更有效率的方案应该是推迟退休年龄。但是，该方案也有其缺陷，主要是政策实施中存在多种负外部性。第一，推迟退休年龄会导致就业压力增加。中国经济发展水平不高，人口规模庞大，推迟退休对年轻人口就业的挤出效应不得不考虑。第二，推迟退休与中国传统文化相冲突。中国传统观念认为，60岁应该是享受天伦之乐的年龄，推迟退休可能会引起职工不满，影响社会稳定。第三，推迟退休会造成从事体力劳动的劳动者健康方面的损害。我国的人口健康预期寿命不高，根据世界卫生组织公布的191个国家的健康预期寿命的排行榜，我国居民平均健康寿命是62.3岁，在世界排名第81位。推迟退休年龄对于体力劳动者和特殊岗位工作者来说是不公平的，因此，退休年龄推迟必须考虑行业因素。第四，中国目前临近退休的劳动力群体是过渡和转轨的一代，他们的人生经历了新中国曲折发展中的历次失误，年龄越大所受教育水平越低。一旦延长退休年龄，高年龄组的劳动者会陷入不利的竞争地位，工作选择空间变窄，甚至陷入老年失业风险，既丧失了工作，又一时拿不到退休金，这种制度安排对这一代人是缺乏正义的。第五，按照目前“统账结合”的养老金政策，推迟退休年龄会增加个人账户的支付，而社保基金投资渠道少，保值增值能力不强，养老金偿付风险增加。因而，应该积极探索推迟退休年龄的具体方案，最大限度地减少其负外部性，支持基础养老金制度的长期可持续发展。

      感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

      ①参见《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1997年7月16日。

      ②名义账户，欧亚6国(瑞典、意大利、拉脱维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯斯坦)自1995年引入的社会保障制度模式，是现收现付制与缴费确定型的一种混合模式。社会缴费直接用于支付当前的退休者，账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，不需实际存入缴费，但在退休时却变得具有真正的实际意义，即被年金化。养老金给付的标准主要取决于记入个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增殖、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化的公式等。

      ③截至2011年底，中国社会保险基金滚存结余2.98万亿元。其中，企业职工基本养老保险基金本年收支结余4 032亿元，年末滚存结余18 341亿元。但是，如果剔除高达2 272亿元的财政补贴，再剔除由扩大覆盖面导致的“补缴”1 511亿元，当年的收支余额仅为347亿元，如果再剔除“预缴”和“清理历史欠费”等因素，2011年当期城镇基本养老保险基金结余几乎为零。[1]

      ④截至2012年底，基本养老保险基金的累计结余为2.39万亿元，较2011年还有所减小。[2]

      ⑤一般我们判断“老年型”人口的标准是：一个城市或国家60岁以上人口所占比重达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上的老年人口在总人口中所占比重大于7%。中国第六次全国人口普查公布的数据显示，2010年65岁及以上人口为11 894万人，占总人口的8.9%，中国已经步入老龄化社会。

      ⑥截至2011年年底，中国养老保险个人账户记账额24 859亿元，实际做实资金2 703亿元，空账额22 156亿元，突破2万亿元大关。[1]

      ⑦养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。

      ⑧中国经济增长与宏观稳定课题组利用Logistic增长模型预测，中国将在2011-2016年之间结束高速城市化过程，这一期间的城市化增长率约为1.09%，此后中国的城市化增长逐步放缓，并将在2020年达到57.67%，2030年达到67.81%。[3]

      ⑨如果按照全社会平均工资来定义替代率，笔者需要预测未来5年、10年、20年的社会平均工资，这个预测的准确性受通货膨胀、经济发展、宏观经济政策等不可控因素影响太大，因此对结论的准确性影响太大。所以本文把养老金缴费增长和基金开支增长联系在一起，一定程度上减少了不可控因素对预测结果的影响。同时，本文研究的方向是政策效果比较，而不是预测养老金余额增加的具体数额，对两种政策应用同样的简化假设不影响最终的评选结果。

      ⑩用2010年职工养老保险参保人数与当年城镇居民人数的比作为基础养老金参保比率(2010年职工养老保险参保人数为257 072 989人，城镇居民人数为403 760 040人)。

      (11)平均工资增长率一般采用4%～8%，本文假设5%。

      (12)收益率假设略高于一年银行利率3.4%，低于2010年社保基金投资收益率4.23%，养老基金按照复利方式积累。

      (13)未来劳动力数量最理想的估算是利用劳动年龄人口与劳动参与率，但考虑到公开数据收集的可行性，我国目前缺乏劳动参与率这样的数据，因此笔者在文中测算了参保率，即用参保人数/城镇居民人数得到，并根据就业率数据，确定了未来劳动力和在职职工的数量。这种测算值与实际值可能会有一些出入，鉴于本文模型构建的目的是比较推迟退休年龄和增加缴费基数两种政策对养老金积累增加的贡献程度，而不是测算两种制度下养老金积累值增加的具体数值，这种简化测算对比较研究结果的影响会减少很多。

      (14)对于过去的数据，本文使用了实际缴费人数的统计数据，而对于推迟退休对未来年份的影响，则使用了总人口数乘以参保比例来估算缴费人数。

标签：养老金论文;  养老保险论文;  法定退休年龄论文;  增加养老金论文;  养老金调整论文;  社会保险论文;  人口老龄化论文;  政策影响论文;