地震保险：国际经验与中国思路，本文主要内容关键词为：中国论文,思路论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、保险在地震等巨灾风险管理中的角色
风险管理的主要方法有风险规避、风险控制和风险融资三大类。风险控制包括防损和减损，风险融资包括风险自留和风险转移。在风险管理的三类方法中，风险规避和风险控制无疑是非常重要的，但同时，风险融资，特别是其中的风险转移也是必不可少的，因为无论如何进行风险规避和风险控制，损失在某种时空状态下还是会不可避免地发生。中国是一个巨灾多发的国家，1980年至2007年，中国共计发生巨灾损失事件745次，中国三分之二的大城市受到地震的潜在威胁①。对于地震风险，虽然人类为探寻地震发生机理付出了不懈的努力，但还是存在大量未解之谜，短期或临震预报仍是未能攻克的难题。在这种情况下，风险转移就显得尤为重要。
有一种观点认为，地震风险不适合保险。这种认识有失偏颇。地震风险确实不完全符合可保风险的“理想条件”，比如损失的概率分布可以确定、特大灾难一般不会发生，等等，但是相对而言，由于地震具有损失频率低、损失幅度大的明显特点，所以通过保险制度进行地震风险转移，恰恰符合经济可行性的要求。
还有一种观点认为，风险转移有多种方式，政府投入、社会募集、保险等都是风险转移的方式，既然有这么多种方式可供选择，那么保险是不是可有可无呢？我们认为，保险不仅不是可有可无的，而且具有独特而重要的作用。第一，保险可以在一定程度上缓解巨灾对国民经济（包括政府财政和金融系统）的冲击，发挥“经济稳定器”的作用。第二，保险是一项可为公众提供稳定预期的事前制度安排，它可以降低对事后的政府投入和社会募集的依赖（与事前安排相比，这些事后安排在制度和金额上都存在较大的不确定性②），发挥“心理稳定器”的作用。第三，保险不仅具有损失补偿的功能，而且如果设计得当（如承保前的费率调节和承保后的防损减损），它还具有风险控制的功能，可以发挥“风险控制器”的作用。第四，通过保险这种市场机制来安排灾后重建，可以减少在政府投入和社会募集等非市场情形中所带来的对社会管理制度的高要求的问题。③
在巨灾保险补偿方面，中国与发达国家及世界水平相比是明显落后的。国际上，2004年美国和加勒比地区系列飓风共造成622亿美元的经济损失，其中的保险损失为315亿美元，占51％。2007年全世界因巨灾（包括自然灾害和人为灾难）造成的经济损失为706亿美元，其中保险损失为276亿美元，占39％。在自然灾害经济损失637亿美元中，保险损失为233亿美元，占37％；在人为灾难经济损失69亿美元中，保险损失为43亿美元，占62％。④相比之下，中国历次巨灾事件中保险补偿仅占经济损失的1%～5％。比如，根据国际风险模型公司的估测⑤，2008年5月汶川地震的经济损失在100亿美元至200亿美元（约相当于700亿元至1 400亿元人民币）之间，而保险损失在3亿美元至10亿美元（约相当于21亿元至70亿元人民币）之间，保险损失占比约为3%～5％；又如，2008年年初中国南方地区雨雪冰冻灾害造成直接经济损失高达1 516.5亿元，截至2008年5月22日，保险业赔付近50亿元，约占损失总额的3％，政府补贴和社会捐赠分别占2％和1％，其余约94%的损失由个人和企业承担；再如，1998年长江特大洪水造成直接经济损失约合300亿美元，其中仅有3.27亿美元的财产得到保险赔款，仅占1％。⑥
二、中国地震保险的历史与现状
中国没有建立专门的地震保险制度，但是，在人身保险中，地震通常属于保险责任；在财产保险中，地震责任在相关保险产品中经历了数次改变，大致可以分为三个阶段：1996年之前，地震属于财产保险的承保责任；1996年至2001年，地震属于财产保险的除外责任；2001年之后，地震险可以作为财产保险附加险承保。
在1993年4月9日中国人民银行《关于下发全国性保险条款及费率（国内保险部门）的通知》（银发[1993]95号）中，重申破坏性地震属于财产保险的保险责任。
1996年5月30日中国人民银行发布《关于印发〈财产保险基本险〉和〈财产保险综合险〉条款、费率及条款解释的通知》（银发[1996]187号），在通知条款中，地震保险变为除外责任了。具体地，在“财产保险基本险条款”中，保险人的承保责任主要包括因火灾、雷击、爆炸、飞行物体及其他空中运行物体坠落造成的保险标的的损失，而地震、暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡等自然灾害均在除外责任之列；在“财产保险综合险条款”中，承保范围比基本险明显扩大，它将暴雨、洪水、台风、暴风、龙卷风、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、突发性滑坡、地面下陷下沉等自然灾害都纳入承保责任范围，但地震损失仍是除外责任。
2000年1月，中国保监会下发《关于企业财产保险业务不得扩展承保地震风险的通知》（保监发[2000]8号），要求各公司必须严格执行中国人民银行颁发的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款（银发[1996]187号）；未经保监会同意，任何保险公司不得随意扩大保险责任，承保地震风险；未经保监会同意，中国再保险公司不得接受地震保险的法定分保业务；任何保险公司不得采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险；对于特殊情况，确需扩展承保地震风险的，保险公司应按照“个案审批”的原则，报保监会批准。据称，当时一些保险公司在承保企业财产险时，未经批准扩展地震保险责任，致使地震风险迅速累积，严重影响了保险公司的稳健经营。地震风险属于巨灾风险，而我国尚未建立相应的风险控制制度。为有效防范保险公司经营风险，监管部门特出台了这一《通知》。
2001年8月，中国保监会制定《企业财产保险扩展地震责任指导原则》（保监发[2001]160号），规定地震险可以作为企业财产保险的附加险承保，并明确该《指导原则》自2001年9月1日起执行，同时废止《关于企业财产保险不得扩展承保地震风险的通知》（保监发[2000]8号）。因此，自2001年9月之后，企业财产保险承保地震风险已经没有政策障碍了。
2002年12月，中国保监会根据《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发[2002]24号)，发布了《中国保监会关于取消第一批行政审批项目的通知》，明确取消58项行政审批项目，其中包括依据《企业财产保险扩展地震责任指导原则》规定的“地震险最大自留额的确定方法备案”和“地震险法定分保审批”两个项目。自此，保险公司在企业财产地震保险方面应该说具有较大的自由度。
家庭财产保险的地震责任问题长期未被提及，直至2006年，中国大地保险江西分公司开发设计“大地解忧”房屋地震保险，在江西九江地区进行试点推广。这是国内首个针对地震灾害造成城乡居民房屋损失的地震保险产品。
总体而言，虽然政策上已经消除了禁止性规定，部分保险公司也进行了一些地震保险产品设计和经营管理的探索，但是地震保险在中国的发展仍然十分有限。究其根源，缺乏一套合理完整的地震保险制度安排，是一个重要原因。
三、国际地震保险的典型模式
在国际上，建立了地震保险制度的比较典型的国家和地区主要有（按建立时间先后为序）：新西兰、日本、法国、美国加州、中国台湾、土耳其等。
（一）新西兰地震保险
1942年，新西兰的惠灵顿和怀拉拉帕地区发生里氏7.2级地震，导致众多建筑物损毁。由于没有足够的保险，许多建筑多年未能重建恢复。为了解决这一问题，1944年，新西兰颁布《地震与战争损害法》（1993年又颁布《地震委员会法》）；1945年，政府成立了当时称为“地震与战争损害委员会”的机构来提供相应的保险项目。后来，该项目取消了战争损害险，机构名称演变为地震委员会（Earthquake Commission，EQC），后来又将其他自然灾害保险（如山体滑坡、火山爆发、海啸和地热活动等）也包括在内。
新西兰地震委员会是一个旨在帮助人们进行灾后重建的政府机构，它管理着一项自然巨灾基金，该基金的主要来源是强制征收的保险费及基金投资收益。如果居民向保险公司购买住宅或个人财产保险，会被强制征收地震巨灾保险和火灾险保费。截至2007财政年度末，基金已经累积了54亿新元（约合290亿元人民币）。除了自然巨灾基金外，地震委员会还利用国际再保险市场进行分保，同时拥有政府担保，如果保险赔付需求超过基金数额，政府将出资补充不足的部分。
地震委员会负责法定保险的损失赔偿，住宅最高责任限额为10万新元（约合54万元人民币），个人财产最高责任限额为2万新元（约合10.8万元人民币）。地震险费率为0.05‰，对应地，住宅地震险保费为50新元（约合270元人民币），个人财产地震险保费为10新元（约合54元人民币），合计地震巨灾险保费为每户每年60新元（约合324元人民币）左右，由保险公司代为征收后再交给地震委员会。此外，公众还可以向商业保险公司购买在此责任限额基础上的附加险，以获得额外保障。
地震保险有一定的免赔额规定。住房地震保险，免赔率为1％，最低免赔200新元，最高免赔1 125新元；个人财产地震保险，一律免赔200新元；土地地震保险，免赔率为10％，最低免赔500新元，最高免赔5 000新元。
（二）日本地震保险
1964年，日本新泻发生大地震，这触发了随后的日本住宅地震保险制度的建立。1966年，日本出台《地震保险法》，并成立日本地震再保险株式会社（Japan Earthquake Reinsurance Co.，JER）。
在日本，投保人向保险公司（非寿险公司）投保地震保险后，保险公司向JER进行100％全额分保，然后JER再将所有承保风险分为三部分：一部分自留，另一部分转分保回原保险公司，还有一部分转分保给政府。发生地震灾害之后，根据损失大小分为三级，按照既定规则进行责任分配。一级损失（0～750亿日元，约合0～50亿元人民币）100％由JER承担；二级损失（750亿～13 118亿日元，约合50亿～850亿元人民币）由JER和原保险公司承担50％，政府承担50％；三级损失（13 118亿～50 000亿日元，约合850亿～3 250亿元人民币）由JER和原保险公司承担5％，政府承担95％。也就是说，损失越大，政府承担的部分越大。如果单次地震事故的总保险赔付为5万亿日元（约合3 250亿元人民币，亦即目前最高赔付限额），那么按照以上地震保险机制，JER将承担4 520.1亿日元，原保险公司将承担4 258亿日元，日本政府将承担41 221.9亿日元。如果单次地震事故保险损失总额超过最高赔付限额，那么将按照最高赔付限额与保险损失总额的比例对被保险人进行赔付。
日本的地震保险是自愿投保险种，作为财产保险的附加险出售。地震险保额为财产险保额的30%～50％，但住宅和个人财产地震险的最高承保金额分别不超过5千万日元（约合325万元人民币）和1千万日元（约合65万元人民币）。地震保险费率，根据风险区划和建筑材料（木质或非木质），为0.5‰至3.13‰不等。此外，根据住宅的建筑年限和抗震等级等，还能享有10%～30％的费率折扣。
在2006财政年度，日本政府还出台了地震保险税收优惠政策，可以从所得税税基和地方居住税税基中分别扣除5万日元和2.5万日元。这一政策有利于地震保险的推广和覆盖。
（三）法国地震保险
1981年，法国索恩－罗讷河谷及西南地区发生严重水灾，这促使了随后的法国自然巨灾保险制度的建立。1982年，法国颁布《1982年7月13日法》，并授权法国国营再保险公司（Caisse Centrale de Reassurance，CCR）提供由政府担保的法国自然巨灾保险（包括地震保险、洪水保险等）。
CCR成立于1946年，是一家法国国有再保险公司，是世界第25大再保险公司，它代表政府管理若干公共基金，如农业灾害保险基金、建筑工程保险基金、自然巨灾保险基金等。在CCR的保费收入中，一般再保险业务收入占34％，政府担保的业务收入占66％。需要说明的是，在法国自然巨灾再保险领域，CCR并不拥有垄断地位（也就是说，法国的保险公司可以选择其他再保险公司安排分保，甚或自留），但是CCR是法国惟一一个提供全面无限再保险的机构。在法国，启动巨灾损失补偿，通常需要两个前提条件：一是政府法令宣布国家遭遇自然巨灾；二是财产损失险保单承保了受损财产。
在保单内容方面，除了保费和免赔额，自然巨灾保单与普通财产险保单并无区别。自然巨灾保费，通常表示为基本险保费的一定比例。1982至1983年，该比例为5.5％；1983年10月1日至1999年8月31日，该比例为9％；1999年9月1日以来，该比例为12％。自然巨灾保单的免赔额，通常为380欧元（约合4 066元人民币）。
CCR的再保机制是通过比例再保险和非比例再保险这两类方式进行安排的，通常情况的比例再保险或非比例再保险都设有再保赔付限额，但是CCR提供的再保险，由于拥有政府担保，所以不设赔付限额。因此，CCR再保险合同中的年度免赔额实际上就是原保险公司所需承担的年度最高赔付额了。
（四）美国加州地震保险
1994年1月，美国南加州发生里氏6.7级的北岭（Northridge）地震，这是美国历史上损失最严重的一次地震。地震之后，保险公司发现原先对地震风险的估计严重偏低，而法律要求在加州销售的屋主保单必须承保地震风险，于是纷纷严格限制或拒绝签发新的屋主保单。至1995年1月，加入这一限制或拒保行列的保险公司占到了加州屋主保险市场的93％。由于屋主保单缺乏，加州房地产市场遭受严重影响。正是在这一背景下，1996年，加州立法机构决定成立加州地震局（California Earthquake Authority，CEA），专司地震保险业务。
加州地震局是一个为公众提供住宅地震保险的私有公办机构。它是世界最大的住宅地震保险机构之一，拥有约70亿美元的保险赔付能力。该机构资金与政府财政没有关联，政府不为地震保险提供担保。
在加州，居民购买住宅地震保险，既可以选择通过加州地震局成员公司购买，也可以选择通过非成员公司购买。目前，通过成员公司销售的屋主保单约占市场份额的三分之二。
住宅地震保险的保险金额等于屋主保单的保险金额，保单列有分项限额，通常还有相当于保险金额的15％的免赔额。保费根据居住区域、建筑年限、建筑类型、楼层数量、投保金额等因素确定，比如，一份包含39.7万美元住宅保额、5 000美元个人财产保额和1 500美元用途损失保额的地震险保单，其年保费约为337美元。
（五）中国台湾地震保险
1999年9月21日，中国台湾南投发生里氏7.3级强烈地震，人员及财产损失均十分严重。地震之后，台湾地区政府积极研究解决方案，并推动相关立法。2001年7月，增订保险法；2001年11月，颁布实施《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》；2002年1月，批准设立财团法人住宅地震保险基金（Taiwan Residential Earthquake Insurance Fund，TREIF，简称地震保险基金）；2002年4月，正式实施政策性的住宅地震基本保险。
自2002年4月1日起，原住宅火险保单下自动涵盖住宅地震基本保险，凡是住宅房屋所有人均可以投保住宅火灾及地震基本保险。地震保险保障范围为承保住宅因地震震动或地震所引起之火灾、爆炸、山崩、地层下陷、滑动、开裂、决口或地震引起之海啸、海潮高涨、洪水等事故导致的实际全损或推定全损。房屋所有人可以直接向经营住宅火灾及地震基本保险的财产保险公司投保，或经由有执照的保险经纪人、保险代理人公司代为办理。
在地震保险项下，每户保险金额最高新台币120万元（约合30万元人民币），全台湾地区采用单一费率（约1.2‰），每年保费新台币1 459元（约合360元人民币），其中纯保险费和附加费用分别占85％和15％。而且，一旦承保住宅经判定为符合理赔标准时，承保公司会同时支付被保险人临时住宿费用新台币18万元（约合4.5万元人民币）。
在台湾，投保人向保险公司（财产保险公司）投保地震保险后，保险公司向地震保险基金全额分保，然后地震保险基金再将所有承保风险分为两大部分：第Ⅰ部分转分保地震保险共保组织（由原保险公司组成）承担，第Ⅱ部分由地震保险基金承担和分散。这第Ⅱ部分又细分为四层：第Ⅱ－1层由地震保险基金自留，第Ⅱ－2层通过再保险市场或资本市场在台湾地区内外进行分散，第Ⅱ－3层再由地震保险基金自留，第Ⅱ－4层由政府承担。如果单次地震事故的总保险赔付为600亿新台币（约合150亿元人民币，亦即目前最高赔付限额），那么共保组织将承担第Ⅰ部分的24亿新台币（约合6亿元人民币），地震保险基金负责余下的第Ⅱ部分的576亿新台币（约合144亿元人民币）的承担和分散，这其中，地震保险基金（第一次）、再保市场或资本市场、地震保险基金（第二次）、政府分别承担176亿、200亿、80亿和120亿新台币（分别约合44亿元、50亿元、20亿元和30亿元人民币）。如果因发生重大震灾，致地震保险基金不足支付应付赔款，可请求由政府财政提供担保。此外，与日本相似，如果单次地震事故保险损失总额超过最高赔付限额，那么将按照最高赔付限额与保险损失总额的比例对被保险人进行赔付。
（六）土耳其地震保险
1999年，土耳其发生马尔马拉和都兹大地震。2000年，土耳其政府签署《强制地震保险法令（第578号）》，建立土耳其巨灾保险共同体（Turkish Catastrophe Insurance Pool，TCIP）。
TCIP是一个非营利机构，它为公众提供强制地震保险。TCIP为地震保险提供担保，但具体市场运作交由各受权保险公司及其代理机构负责。TCIP的管理职能由TCIP管理委员会履行，该委员会由公共部门、大学和私人部门的七位代表组成。
在土耳其，所有的城市住宅都必须投保强制地震保险，这种强制地震保险是申请住宅产权登记和申请水、电、天然气和电话等公用事业服务的必要前提条件。
在土耳其，强制地震保险提供基本保险保障（如25 000美元，约合17.5万元人民币），超出部分的保险需求可通过商业保险公司进行补充。强制地震险的保费由住宅大小、建筑类型、所处区域等因素共同决定。
（七）小结
表1按照模式名称、灾害背景、法律法规、核心机构、模式特征、强制/自愿、单项/综合等项目对上述六个国家和地区的地震保险模式进行了比较，可以看出，这些国家和地区的地震保险模式各有异同。
先看不同点。第一，模式类型。新西兰的地震保险属于政府主办模式，日本属于专项再保模式，法国属于兼业再保模式，美国加州属于私有公办模式，中国台湾属于专项基金模式，土耳其属于巨灾共保模式。第二，机构性质。地震保险的核心机构，有的是政府机构，有的是私营机构，有的是私有机构但由政府管理；有的政府提供担保，有的不提供担保，有的提供有限担保。第三，强制或自愿。地震保险有的是自愿，有的是部分强制，有的是完全强制。第四，单项或综合。有的是单项地震保险制度，有的是包含了地震和洪水等的综合巨灾保险制度；有的曾经是单项，目前演变为综合；有的目前是单项，以后可能扩展为综合。
虽然这六个国家和地区的地震保险各有特点，但还是有一些明显的共同点。第一，灾害背景。所有这些国家和地区的地震保险，在制度建立之前的1～2年都曾发生过严重的自然灾害。第二，法律法规。所有这些国家和地区的地震保险制度都有相应的法律法规或政策作为基础，且均以居民住宅为重点。第三，核心机构。所有这些国家和地区的地震保险制度都建立了一定的核心机构，虽然它们具体名称各异。第四，政府支持。不论采取何种模式，所有这些国家和地区的地震保险制度都有政府的支持，虽然支持力度有所差异。
四、中国地震保险制度构建的框架思考
我们认为，中国地震保险制度构建，应当从法律法规、核心机构、风险分担机制、条款费率设计、激励约束机制等五个方面进行整体框架规划。
第一，制定一部地震保险的法律、行政法规或部门规章。1998年3月1日生效的《中华人民共和国防震减灾法》第25条规定，“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。十年的时间证明，仅有这样一条原则性的规定是形同虚设的，中国应当抓紧制定一部有关地震保险的法律、行政法规或部门规章。从中国的现实情况看，由国务院出台有关地震保险的行政法规，如《地震保险条例》应是比较可行的做法。
第二，设立一个地震保险核心机构。地震保险核心机构是地震保险制度的中心枢纽，建立适当的核心机构是制度良好运行的关键。从国际经验看，具体形式可以多种多样。中国可以考虑设立类似台湾地震保险基金的“中国自然巨灾保险基金（China Catastrophe Insurance Fund，CCIF）”，先从住宅地震保险做起，待条件成熟之后再考虑将洪水、台风等其他自然巨灾包括进来。
第三，设计一个政府支持的多层次的地震保险风险分担机制。在这个分担机制中，具体如何分配风险需要进一步研究讨论，但可以明确的是，它包括几个重要主体：投保人、保险人、再保险人、资本市场和政府。这其中，政府的角色定位尤为重要。在中国，可以考虑建立一个类似日本地震保险制度的三层次风险分担机制。这其中，政府需要担当两个重要责任：一是直接参与地震风险的分担，如在第二层次和第三层次承担一定的风险责任；二是为“中国自然巨灾保险基金”提供财政担保。
第四，设定一个条款费率合理的地震保险保单标准。在中国，地震保险的条款费率设计可以考虑以下几点：首先，采用全国统一的地震保险条款，设有合理的保单免赔额和赔付限额，限额以上部分通过补充性的商业保险解决；其次，根据基本风险大小（如所处区域、建筑材料等），地震保险基本费率采用级差制，同时允许根据保险标的具体状况（如建筑年限、抗震等级等），使用费率折扣；最后，合理划分毛费率中的纯费率和附加费率。
第五，建立一套鼓励公众参与的地震保险激励约束机制。在地震保险究竟应当采取强制还是自愿方式的问题上，我们认为，由于强制保险对政府公共治理具有较高要求，在条件不成熟的时候还是应当主要考虑采取自愿或部分强制的方式，而不能采取完全强制的方式。⑦当然，与此同时，需要一套激励约束机制来鼓励公众参与。从中国情况看，可行的激励约束机制包括：对地震保险保费提供适当的财政补贴，对地震保险保费提供税前扣除优惠，对采取抗震防灾的保险标的提供费率折扣，对申请国家财政信贷支持的项目可考虑要求投保地震保险等。
注释：
①资料来源：慕尼黑再保险公司，《财经》2008年第11期，第114页。
②根据世界银行在各国的观察，假设全部损失是100亿元，政府能通过财政预算解决的连5亿元都不到，很多人因为没有事先安排补偿机制，重建家园的资金根本就无法落实。有数据表明，虽然中国每年用于防损减灾的财政支出不断上升（从1978年的9.02亿元上升至2004年的48.99亿元），但在自然灾害每年给中国造成的数以千亿元计的直接损失中，财政对赈灾所做的拨款不到直接经济损失的3%。资料来源：《财经》2008年第11期，第113页。
③比如，如何规范和加强抗震救灾捐赠款物的管理，如何做好救灾物资和资金分配使用，如何做到公开、公平、公正等，都是具有挑战性的难题。
④资料来源：瑞士再保险公司《Sigma》，2008年第1期。部分由作者根据资料计算。
⑤资料来源：国际风险模型公司AIR Worldwide和Risk Management Solutions，《财经》2008年第11期，第113页。
⑥资料来源：《财经》2008年第11期，第113页。
⑦完全强制的一个典型例子如土耳其，必须购买强制地震保险才可申请住宅产权登记。部分强制是指，若购买住宅财产保险，则强制购买地震保险。
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