对英国“新济贫法”的探讨，本文主要内容关键词为：英国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：英国的济贫法是专指对贫困者进行救济的法律。在英国实施济贫法的300多年中，1834年的“新济贫法”占有很重要的地位。 它是掌握政权的英国工业资产阶级以自己的利益解决重大社会问题的体现。本文从产生的原因、制定的过程、实施的后果等方面对“新济贫法”做了介绍。
关键词： 英国史 圈地运动 血腥法律 济贫法 济贫院 济贫院外救济
英国的济贫法（the Poor Law）是指对贫困者进行救济的法律。它始于1601年伊利莎白女王颁布的济贫法，到20世纪40年代被有关公共福利制度的社会立法所取代。在英国济贫法存在的300多年中，1834 年制定的“新济贫法”占有很重要的地位，它的颁布和实施对英国的历史进程产生了很大影响。目前，我国学术界对“新济贫法”的研究仅限于它建立了“穷人的巴士底狱”一方面，这是很不全面的。本文试图在前人研究成果的基础上，对“新济贫法”产生的原因、制定和实施过程以及它的影响做一较全面的探讨。
一
16—17世纪是英国历史上封建社会向资本主义社会过渡的时代，也是英国历史上流民充斥的时代。面对因圈地运动而产生的大量流民，都铎王朝曾试用过两种补救办法，一是制定法规阻止圈地，二是制定“惩治流浪者的血腥法律”〔1〕。第一种方法以无效告终， 有关限制圈地的法令从未得到过有效的执行。第二种方法则更加深了对失地农民的迫害，并引起农民的强烈反抗〔2〕。在这种情况下，为稳定社会秩序、 巩固都铎王朝的统治，亨利八世和爱德华六世在位期间曾在实行“血腥法律”的同时又制定了救济贫困者的政策。1558年伊利莎白女王即位。她认识到有必要用法律的力量来解决流民问题。伊利莎白女王先后制定了一系列有关救济穷人的措施，并在此基础上，于1601年颁布了英国历史上第一部专门的济贫法。该法令明文规定教区应在其所辖区域内建立济贫院以救济那些年老体弱、丧失劳动能力的穷人，为他们的孩子提供免费的技术培训；并有责任为强壮的穷人安排工作；治安法官负责征收济贫税，监督、检查济贫法的执行情况〔3〕。以1601 年济贫法为基础，在英国逐渐形成了以征收济贫税、建立济贫院、实行教区安置为主要内容的一整套济贫制度，其目的是对穷人进行一定程度的救济并兼以管理和疏导。这种具有社会保障性质的济贫制度的实施，使流民问题大为缓解，保证了社会的稳定，为产业革命的进行创造了条件。但是，到19世纪上半期，随着产业革命的扩展，日益强大起来的工业资产阶级开始对现行的济贫制度表现出强烈的不满，认为这种济贫制度已不再符合自己的利益和愿望了。在他们看来，现行济贫制度存在着下述弊端：
第一，由于没有建立全国性、全郡性的管理和监督机构，济贫工作相当混乱。从1601年第一部专门的济贫法颁布以来，济贫工作一直是按传统惯例由教区来负责进行。在济贫税有限的情况下，各教区都不愿负担过多的穷人，治安法官往往根据“住所法”〔4 〕的规定把在本教区未住满40天的穷人驱逐出境，因此，形成了教区各自为政的混乱局面。另外，教区在对济贫工作管理的过程中也有严重缺陷。按照惯例，像监理员这样的基层济贫工作人员是从固定住户中选举产生的，任期一年，无报酬。但是，贵族和富人宁可交罚金也不愿干这种工作。于是，具体负责济贫的差事便落到农民或小商人身上。农民和小商人自身是生产劳动者，几乎没有空余时间处理公务，结果敷衍了事的情况极为常见。再加上这些负责具体济贫工作的人文化素质较低，又没受过有关公共管理方面的训练，在缺乏健全的监督制度的情况下，滥用、贪污济贫款项的现象也屡见不鲜〔5〕。 济贫工作中缺乏统一管理和监督而造成的混乱局面是工业资产阶级首先不能容忍的。
第二，济贫院变成了贫民收容所。按照伊利莎白时代的济贫原则，各教区所建立的济贫院（或称贫民习艺所）只收容老人、病人和孤儿。但是，1795年以后，“不仅终止了贫民习艺所的增设，而且助长了旧习艺所性质的改变。”〔6〕在济贫院内，老人、病人、 孩子和有劳动能力的人混杂居住，济贫院变成了收容所。这种状况既不便于管理，又使济贫开支大幅度增加。
第三，济贫开支过大。据记载，在18世纪中叶，用于济贫的开支每年约为70万英镑，1790年增加到每年约为200万英镑，到1800 年猛增到近400万英镑，1819年达到最高峰，超过了700万英镑〔7〕。 这以后济贫开支稳定在平均每年为500万英镑左右。但从19世纪20 年代中期以后济贫开支又开始增加，1830—1831年间用于济贫的开支总数达680 万英镑，其中至少有300 万英镑是用于救济英格兰东南部地区的农业劳动者〔8〕。如此巨额的济贫开支在国家财政收入中占了相当大的比重， 影响到国家的财政收入，并引起纳税人的普遍不满。
第四，旧济贫法阻碍劳动力自由流动。1662年，针对穷人流浪干扰正常的社会生活的情况， 英国政府制定和颁布了“住所法”。 它是对1601年济贫法的补充，对教区应救济什么样的穷人做了明确规定。依照1662年“住所法”，穷人只能在他的出生地才有可能得到救济。随着新的圈地运动的进行和产业革命向农村的扩展，农村中出现了大量的剩余劳动力。但由于“住所法”的限制，这些剩余劳动力只能依赖于教区，靠教区所能提供的微薄的济贫金度日，而不能到城镇中去做工。英国历史上所特有的这种“户籍制度”阻止了穷人的自由流动。这种状况与资本主义大工业迫切需要大量的能自由流动的廉价劳动力的现实发生了尖锐矛盾。要想解决这个矛盾，为资本主义大工业提供大量的廉价劳动力，就应该改革“住所法”。
第五，英格兰东南部地区社会问题严重。在18世纪，英国农村又出现了新的圈地运动。这一时期的圈地运动与早期的有所不同，是在议会的支持下变公地为大块相连的农场，经营较为先进的混合农业。对广大农民来说，新的圈地运动是一场灾难。在暴力和欺诈手段之下，绝大多数农民失去了土地，被迫到新兴的农场中去当雇佣工人。1793年，英国组织、参与的“反法同盟”同法国的战争爆发。皮特政府所执行的提高生活必需品税额、发放国债的战时财政政策引起物价飞速上涨。1795年，小麦每夸脱价格为75先令，而农业工人的工资大约平均每周8先令〔9〕。在没有其他收入来源的情况下，农业工人无法维持他本人和家属的生活。当时，在各郡都发生了争抢面包的事件。鉴于这种情况，1795 年5月6日，柏克夏郡地方长官在斯宾汉姆兰召开会议， 通过“斯宾汉姆兰法案”，决定扩大济贫的范围，对贫民及其家属给予济贫院外补贴，并规定了详细的救济标准〔10〕。该法案是一种战时济贫政策，它实际上是规定了劳动者的最低生活限度。随着战争的结束，农场主便以农业工人可得到济贫院外救济为借口，尽量压低农业工人的工资。农业工人在失业和贫困的威胁下，对现状极为不满。 “末次农业工人起义”（theLast Labourers Revolt）〔11〕便是这种不满情绪的大爆发。 东南部地区的社会状况引起了英国政府的重视，他们开始着手解决数量相对过剩的农业工人普遍贫穷的问题，以稳定社会秩序，缓和阶级矛盾，维护资本主义社会生产与再生产的顺利进行。
总之，随着产业革命的完成，工业资产阶级对济贫工作中存在的限制劳动力自由流动、济贫开支过大、济贫工作混乱的现状极为不满，急于要按自己的利益和意愿进行改革。而1832年工业资产阶级在议会改革中的胜利使他们有可能来制定和执行新的济贫政策。
二
早在1817年，议会下院就成立了一个小型委员会来调查济贫法的执行情况。该委员会经过调查提出了废除现行济贫法的建议，但这在当时被普遍认为是行不通的。1830—1831年间农业工人的起义使统治者认识到对济贫法进行改革已刻不容缓。1832年，济贫法皇家调查委员会成立。其任务是分析局势，制定具体方案，为新的社会立法作准备。伦敦大主教布龙菲尔德（Blomfield）任该委员会主席。 调查委员会下设助理委员会，专门负责收集和整理有关资料〔11〕。边沁主义者、社会问题专家爱德温·查得威克（Edwin chadwick）〔12〕是助理委员会的成员之一，此人为这场济贫法改革中的关键人物。
济贫法皇家调查委员会作了大量的、细致的工作。他们向每个教区发出询问，同时派助理委员到各地调查穷人生活状况和现有的救济措施，并要求每个助理委员都要论证一个方面的问题。1834年2月， 皇家调查委员会收集、整理的资料摘要出版。同年3月， 皇家济贫法调查委员会提出了《改革现行济贫法的报告》〔13〕（以下简称为《报告》——引者）。《报告》阐明了改革现行济贫法的基本原则，并提出了一些具体建议。
第一，《报告》认为应该把禁止向有劳动能力的穷人提供济贫院外救济作为济贫法改革的基本原则。调查委员会发现现行济贫工作中的种种弊端都与向有劳动能力的穷人提供济贫院外救济的政策有关，这一政策的执行导致了依赖教区救济为生的穷人的状况好于独立劳动者的状况的结果。“使他们（指独立劳动者）有强烈的愿望要离开身份较高但生活水准较低的劳动者阶层，进入身份较低而生活水准稍高的穷人阶层。这种颠倒使依赖教区救济的穷人处于稍好的位置，而降低了独立劳动者的地位。”因此，向有劳动能力的人发放的济贫院外救济金，实际上成了“对懒惰和犯罪的补助金”。鉴于这种情况，调查委员会在《报告》中提出，应该以独立劳动者及家属的生活水平为日常生活的标准，有劳动能力但依赖教区救济的穷人及其家属的生活不能好于那些自谋生存的独立劳动者及其家属的生活。这样做会使那些原来依赖济贫院外救济来维持生活的穷人认识到，在废除了济贫院外救济以后，如果他们仍想得到救济，就必须进济贫院干重活挣低工资，而教区是他们所遇到的“最严厉的监工和最吝啬的出纳员”，这迫使他们尽量去自谋生路，把向教区申请救济“作为最后一着而不是第一着”。因此，调查委员会在《报告》中指出，废除济贫院外救济是旧济贫法改革的关键。
第二，为改变旧济贫工作中的混乱局面，《报告》建议成立全国济贫工作管理委员会，推行全国一致的济贫措施。全国济贫工作委员会的职责是合并教区，建立济贫院，任命地方济贫工作人员，并向首相汇报各地济贫政策的执行情况等。
第三，建议把几个条件许可的教区联合起来建立济贫院。在济贫院中按年龄、性别分类管理。调查委员会认为，在旧式济贫院中，居住者在同一间屋子中进餐，每天相互见面， 一间最大的房子甚至要容纳800—1000人，在这样的条件下要阻止“邪恶”的出现是不可能的。因此，《报告》认为应该把济贫院中的穷人至少分为四类：1.老人与真正的病人；2.孩子；3.有一定劳动能力的男人；4.有一定劳动能力的妇女，以便于管理和监督。
在这份《报告》的基础上，1834年《济贫法》草案出台了。1834年4月17日，下院经过广泛讨论接受了草案，5月9 日下院以绝对多数通过第二议读案，7月2日又通过了第三议读案，并把草案提交上院。上院绝大多数议员赞成该草案，只对某些不标准的条款作了修改。8月4日，英国国王批准了草案，并于8月14日以法律的形式公布于众。 这便是我们通常所说的“新济贫法”〔14〕。
“新济贫法”明文规定从1837年7月1日起一律停止对济贫院外所有壮年男子的救济，建立由3 个“合适的人”组成的“英格兰和威尔士济贫法委员会”（The Poor Law Commissioners for England and wales）。该委员会对议会负责，每年向首相汇报一次工作。它有权组织“合适的人”调查济贫法实施情况，有权要求各地方管理机构上交济贫法执行情况统计表，有权任命或撤换助理委员。该委员会任期为五年，在任期内济贫法委员会成员不得兼任下院议员。“新济贫法”还规定了地方济贫管理机构的职责和权限。地方济贫工作由管理员负责，各地区的治安法官是管理员的当然人选，其职责是合并教区建立联合劳动院，负责济贫税的征收与使用，负责保管各种档案和帐目。管理员不再是无薪俸的义务工作者，他们由纳税人选举，领取工资〔15〕。“新济贫法”以法律的形式规定建立从中央到地方的一整套济贫工作管理和监督制度，为日后“新济贫法”的实施提供了保障。
依照“新济贫法”，成立了首届“英格兰和威尔士济贫法委员会”〔16〕。委员会首先在英格兰东南部地区建立联合教区，成立济贫院。在东南部地区，旧济贫政策长期执行，且存在着大量弊端，委员会的工作开展得较为顺利。到1837年7月，在英格兰东南部13,433 个教区中只有1,300 个还没有按“新济贫法”的规定进行改革，其余的都合并为不同的联合教区，并建立了管理员制度〔17〕。
从1837年起，济贫法委员会开始把“新济贫法”实施于北部工业区，但遇到了他们未曾预料到的前所未有的阻力和反抗。北部工业区的情况与东南部有所不同，旧济贫法主要是用来向失业者和因经济萧条计件工资下降到最低生存线以下的人（如手工织工）提供救济，因此，北方工业区事实上一直在执行济贫院外救济，以维持贫困工人的最低标准的生活。如果取消济贫院外救济而又不采取其他的救济措施，必然会加剧工人的贫困，引起工人的强烈反抗。当济贫法委员会在北方工业区规划好联合教区的界限，着手建立济贫院时，大规模的反抗也就开始了。工人们认为“新济贫法”废止济贫院外救济，这就打碎了“统治阶级同情链条中的最后一个环节”。而庞大的、正在兴建中的济贫院——“穷人的巴士底狱”，使工人联想到了即将来临的厄运。1836年开始的经济萧条，更加深了工人的苦难。在斯蒂芬斯等人的鼓动、领导下，以兰开厦和约克郡为中心，成立了“反济贫法协会”，工人们攻击济贫院，恐吓、威胁管理员，并与警察发生冲突。反新济贫法的斗争与要求10小时工作日运动结合在一起，形成了由激进党人、托利党人、无产阶级参加的声势浩大的反对资产阶级政府的浪潮。后来，政府以暴力进行了镇压，强制推行“新济贫法”〔18〕。尽管“新济贫法”规定的管理机构最终在北方建立起来，但它始终未能像在东南部地区那样顺利地开展工作，也并没按照“新济贫法”所规定的从1837年7月1日起一律停止对济贫院外所有壮年男子的救济，而且还提供各地区以其他形式救济临时失业的工人。〔19〕
到19世纪40年代末，经过济贫法委员会的工作，“新济贫法”基本上得到了贯彻和实施，使如何济贫这一重大社会问题按照工业资产阶级的利益和意愿得到了解决。此后，英国政府对“新济贫法”又做过几次修改和补充（如针对中央管理济贫机构很不完善，各地管理员权限过大，1847年经议会讨论后决定，取消“英格兰和威尔士济贫法委员会”，代之以“济贫部”），但“新济贫法”废除济贫院外救济、在济贫院内救济年老体弱丧失劳动能力的穷人的宗旨一直保留下来。随着资本主义经济的迅速发展，从19世纪末开始，英国资产阶级国家管理社会生活职能日益加强，国家（或政府）取代教会等慈善机构开始切实地试图解决穷人问题，以此来缓解这一严重社会问题的压力。英国政府陆续出台了一系列有关社会保险和福利资助的政策，以前的济贫政策被纳入到规范化、法制化的“福利国家”的建设之中。1945年7月5日（这一天被英国社会学家看做是英国福利事业史上有纪念意义的“登陆日”〔20〕），英国政府颁布了关于福利事业的第三项立法，该法开门见山地宣布：“现行的济贫法应停止执行〔21〕。这标志着1834年以来所实施的“新济贫法”的终结。
三
“新济贫法”是在英国工业资产阶级通过1832年议会改革取得政治优势地位以后颁布和实施的，是工业资产阶级以自己的利益和要求解决穷人问题的具体体现。对其制定者和执行者以及他们所代表的工业资产阶级来讲，达到了主要目的。
第一，“新济贫法”的实施使长期困扰英格兰东南部地区的劳动力过剩、农业工人普遍贫困等社会问题得到一定程度的解决。“新济贫法”主要是针对英格兰东南部地区存在的社会问题而制定的和实施的。取消了“斯宾汉姆兰制”所规定的“补贴制”以后，农场主故意压低工人工资的情况有所缓解。农业工人的生活有所改善。据统计，“在1836—1841年间，英格兰农业工人的生活费曲线同劳动收入的曲线比1825年以来的任何时期都更为接近”〔22〕。同时，为解决农业劳动力过剩问题，“新济贫法”的执行者曾把5,000 名农业工人送往澳大利亚和新西兰殖民，并调大量的农业工人到兰开厦的工厂中去做工〔23〕。这些长期困扰英格兰东南部地区的社会问题的解决，有利于社会安定，从而为19世纪中叶英国经济大繁荣创造了条件。
第二，济贫税有了明显的下降。对旧济贫法进行改革的主要原因之一就是济贫开支给国家财政带来沉重负担，并引起纳税人普遍不满。由于“新济贫法”的实施取消了一切济贫院外救济，建立联合教区的济贫院，从而节省了大量的开支。据记载，1834年济贫税开支为6,317,000英镑，从1835年以后逐年下降，1835年为5,526,000英镑，1836 年下降到4,718,000英镑，1837年下降到4,045,000英镑〔24〕。从济贫法委员会1835—1836年度的报告中也可以反映出联合教区的济贫开支情况。刚成立半年的联合教区的济贫开支比以前减少了43%，而管理最好的单个教区的济贫开支仅比以前减少了20%。报告还专门列举了柏克郡的库克汉和赫特福郡的希特勤等联合教区济贫开支下降的情况〔25〕。
第三，为工业资本家提供了大量的廉价劳动力。“新济贫法”明文规定取消对有劳动能力的穷人进行济贫院外救济，这就迫使劳动者或者以低廉的价格出卖自己的劳动力，或者进入“穷人的巴士底狱”——济贫院。而后者则意味着妻离子散、忍受非人的待遇，这正是贫穷的劳动者所竭力避免的。“新济贫法”的制定者和执行者就是用这种办法为工业资本家提供了大量的、廉价的劳动力，同时，“住所法”的取消和铁路时代的到来也为劳动力的自由流动提供了便利条件。据记载，到1848年为止，有近20万铁路工人在工作，他们中除爱尔兰人外，绝大多数是实施“新济贫法”以后从济贫院中“放出来”的英格兰工人〔26〕。济贫法委员会还利用其他办法为工业资本家解决劳动力缺乏的问题。如，我们前面提到，济贫法委员会曾调大量农业工人到兰开厦的工厂中做工。济贫法委员会1835—1836年度报告也提到，他们成功地帮助了东盎格利亚和英格兰南部“灾害地区”的农民迁往英格兰北部和中部地区〔27〕。大量的、能自由流动的、低廉的劳动力是资本主义社会生产与再生产所必需的，是资本家榨取最大限度剩余价值的源泉。“新济贫法”的制定者和执行者按照工业资产阶级的利益和要求解决了这一关键性问题。
所以，“新济贫法”的颁布与实施有利于英国资本主义经济的发展，为以后英国成为资本主义强国提供了一定条件。
但是，我们应该看到，“新济贫法”的颁布与实施是以牺牲无产阶级和广大劳动群众的利益为前提的，是工业资产阶级真实面目最直接、最完全的暴露，这是由资本主义制度的本质决定的。
（收稿日期：1995年11月3日）
注释：
〔1〕中共中央马恩列斯著作编译局：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第239页。
〔2〕规模较大的有1549 年发生在诺福克郡由罗伯特·凯特兄弟领导的农民起义。
〔3〕参见J.B.布莱克：《伊利莎白统治时期，1558—1603 》，英文版，牛津，1936年，第223—225页。
〔4〕〔10〕布兰德·布朗，托尼《英国经济史文件选集》， 英文版，伦敦，1914年，第647—650、655—656页。
〔5〕D.C.马歇尔：《18 世纪的英国贫民》， 英文版， 伦敦，1926年，第6—13页。
〔6〕〔8〕〔22〕J.H.克拉潘：《现代英国经济史》，上卷第1分册，姚曾译，商务印书馆1986年，第443、452页；上卷第2 分册，第574页。
〔7〕〔9〕〔26〕〔27〕莫尔顿：《人民的英国史》，谢琏造等译，三联书店1962年，第277、276、328页。
〔11〕〔16〕〔19〕〔25〕D.C.道格拉斯主编：《英国历史文献》英文版，第12卷第1分册，伦教，1956年，第684、686、711—714、708—709页。
〔12 〕参见《简明不列颠百科全书》， 中国大百科全书出版社，1986年，第2卷第209页，“查得威克条”。
〔13〕济贫法皇家调查委员会的报告， 参见（1 ）道格拉斯前引书，第697—702页。
（2）乔·威纳编《英国名人：国内政策文献集》，英文版， 纽约1974年，第2卷，第1558—1570页。
〔14〕威廉·亨特主编：《英国政治史》，英文版，第11卷，朗曼，1928年，第343—344页。
〔15〕乔·威纳前引书，第1705—1713页。
〔17〕〔23〕〔24〕E.哈勒维：《改革的胜利》，E.L.沃特金英译，伦敦，1961年，第285、286页。
〔18〕参见R.G.甘米奇：《宪章运动史》，苏公隽译，商务印书馆，1979年，第61—68页。
〔20〕〔21〕阿萨·勃里格斯：《英国社会史》，陈叔平等译，中国人民大学出版社，1991年，第347—348页。