南京市公安派出所人口管理工作分析与思考，本文主要内容关键词为：南京市论文,管理工作论文,人口论文,公安派出所论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.42文献标识码：B文章编号： 1008 —231（2000）02—0010—14
人口管理工作是公安派出所的一项重要业务内容，也是公安基础工作的重要组成部分。这项工作不仅与公安机关侦查破案、打击犯罪关系密切，而且与地区经济、社会发展息息相关。所以，及时分析人口管理现状，有效解决人口管理中存在的一系列问题，不仅是现实斗争的需要，也是经济和社会发展的要求。本文拟对南京市公安派出所人口管理的现状进行分析，并对进一步做好人口管理工作提出自己的看法。
一、南京市公安派出所人口管理工作的主要成绩
南京市公安派出所人口管理基础工作，经过几代人数十年的不断探索和辛勤努力，已经形成比较规范的管理体系，积累了许多好的经验。近十多年来，尽管各种专项斗争给人口管理工作增添了工作难度，加重了户政民警的工作量，但仍然取得了长足的进展。特别是公安部全国派出所工作会议以来，南京市公安局各分局按照市局“以房管人”的总体思路，以划分和确定责任区、落实责任制为先导，积极开展公安派出所人口管理工作改革，全市的公安派出所人口管理工作有了新的发展。主要表现在：
（一）对人口管理工作的重要性认识日趋统一
抽样调查显示，南京市公安局各分局无论是分管人口管理工作的分局长、派出所长，还是最基层的责任区民警，都认为人口管理工作是公安各项工作基础的基础，是公安工作的基本立足点。问卷调查显示，认为“管好责任区对于公安工作特别重要”的占68.8%，认为与其他公安业务一样重要的占30.1%，两项合占98.9%。
（二）已经形成的人口管理工作机制是有成效的
南京市共有户籍派出所193个（其中五县98个）， 共有户政民警1200余人（其中责任区民警971人），18 个区县局中已成立户政科（股）的有13个，市和区县局机关有从事户政管理工作的民警约200人。 以派出所为最基本单位、以责任区民警为最基本力量、以户政部门为基本职能部门的人口管理机制，在数十年人口管理工作中发挥了掌握情况、提供资料、为国民经济和公安现实斗争服务的作用。以建邺区为例，该分局通过人口管理破获的案件占全部破案总数的46.3%，占查处人犯的33.6%。
（三）逐步建立和完善了一整套管理制度和管理方法
如常住人口登记、迁移、统计制度，暂住人口登记、发证和聘请协管员制度，重点人口监督考察、帮改帮教、“两头包双列管”等制度。在管理方法上，逐步建立并实行了以实际居住地管理为主的原则，采取了分层次管理、突击清查与长效管理相结合等行之有效的管理方法。以1998年为例，通过对重点人口的分层次管理，提供案件线索6232条，破获刑事案件2274起，占全市破案总数的19.4%。
（四）针对新情况，拓宽了人口管理工作的新路子
近两年来，各分局、派出所积极主动地探索改革和完善公安派出所人口管理工作的新路子，总结出许多新方法，取得了许多新经验。
1.针对人户分离突出的问题，在常住人口中恢复实行寄住户口登记制度，在重点人口中实行委托管理制度，对暂住人口实行函查制度，等等；并在全面摸清辖区住人房屋的前提下，绘制平面示意图，标明人口居住情况，提高了熟悉人口、掌握情况的效率。
2.针对人口信息面广量大问题，建立了人口计算机信息系统，完善了人口信息数据库。目前，仅市局中心库就有272.5万名常住人口、 23.4万名暂住人口和7.9万名工作对象信息。随着“三口”的联网， 人口信息的综合处理效率将大大提高。
3.实行户政工作反查制度，采取“以人反查、以案反查和投诉反查”三种形式，对当年辖区内所有被逮捕、劳教和少管人员，破获的刑事案件的做案成员以及接到的投诉，由市局、区（县）分局户政部门和派出所分三级组织反查。通过反查，不但提高了民警的责任心，而且及时解决了工作中的漏洞。
二、南京市公安派出所人口管理工作面临的新问题
随着经济建设的发展，社会管理和人们生活的方方面面发生了很大变化。公安机关人口管理工作也遇到许多新问题。主要有以下几个方面：
（一）人口流动性加大，掌握情况难度增大
首先，人户分离。近年来，城市“人户分离”总量不断增加，公安派出所事实上很难掌握本辖区实有人口的准确数据。据统计，目前市区约有人户分离人口30万，约占市区常住人口的1／10。 老城区改造拆迁地区“空挂户”多，城郊新住宅区寄住人口多。如南湖派出所辖区现有常住人口34253人，寄住人口则有14614人，是常住人口的42.7%。有户口没有人或有人没有户口的情况相当普遍，这对公安机关常态下的“以户管人”的管理模式形成强劲冲击。
其次，无业人员增多。除原有待业、无业人员外，近年来，亏损企业增加，从企业流向社会的失业、富余、下岗人员大量增加。据了解，南京全市经保系统列管的1658家单位中，有437家实行企业改制， 目前仅改制单位就有10多万职工下岗。这些人企业管不到，公安机关也难以掌握情况。
再次，大量外地人员涌入。由于房屋租赁尚不规范等因素，暂住人口登记难度很大。1998年，南京市公安机关先后出动警力10.7万人次，集中清查4575场次，才促使32.3万多名暂住人口作了登记。而涌入南京的外来人口远远不止这些。
可见，无论在大范围还是在小区域人口流动都在加剧，公安机关管理难度增大，人口底数难清、情况难明。
（二）管理力量不足，落实措施难度增大
公安机关人口管理工作主要由责任区民警来落实，而责任区民警是以责任区为单位配置的。“苏州会议”以前，责任区称为户口段，主要是以辖区常住人口户数为参考划分的。此前南京市（不含五县）有1033个户口段，管段民警只有825名，按照一段一警的管理体制，空段达208个，占总数的1／5。1980年公安部通过调查论证，根据民警的实际工作承受能力，提出了500户的设段参考数。而根据1996年底的统计， 南京市平均每个管段民警，所管辖的常住人口已达1083户3265人。
“苏州会议”后，南京市局提出了综合考虑地域大小、治安复杂程度和人口实有数等因素，以常住人口600户至1200户、2000至2500 人为参考幅度划分责任区。至目前，全市13个分局共确定1073个责任区，配置责任区民警910名，平均每个责任区民警需管辖常住人口998户3003人。这还没有考虑人户分离、无业、失业人员及外来人员增加等因素。所以，即使不考虑人口动态化及企业、娱乐业、服务网点等带来的不利因素，责任区民警的工作量也比1980时翻了一番。
（三）时间难以保证，民警力不从心
人口管理的传统方法是依靠管段民警深入户口段走门串户，即“串百家门、认百家人、知百家事”。现实中的管段民警，不但要承担常住、寄住、重点、暂住人口的管理，而且要承担大量的防范、调处纠纷、社区服务、辖区治安和特营管理等任务。
白下分局瑞金路派出所是南京市辖区人口最多的所之一， 有常口60469人，寄口3358人和暂口3258人，辖区有大小单位1101 家（其中属派出所管理的有1008家）。1997年，该所共处理治安案件、纠纷1416起，如果平均到每个责任区为每月6.2起，需要占用民警月工作时间的70 %以上。
按要求规定，责任区民警每周下责任区必须达30小时，但据对建邺区责任区民警的调查显示，能达到这一要求的只有9.7%。 因为各种治安案件、纠纷以及各种保卫任务，使得责任区民警没有时间深入责任区。
另外，调查中许多派出所长反映，由于大多数责任区民警是1983年严打以后参加工作的，在持续不断的严打专项斗争中，破案和查处治安问题的能力得到比较充分的锻炼和提高，但他们深入责任区，做群众工作、基础工作的能力则相对较弱。客观上，一些派出所在目标责任考核和激励机制方面也存在一些偏差：破案分值高，易出成绩，而基础工作耗时间、费精力，分值低，又不易出成绩；主观上又不积极，这就导致人口管理工作的主力军——责任区民警人口管理业务能力严重滑坡。
三、公安派出所做好人口管理工作的方法和措施
加强基础工作，需要选择有效的途径和方式，科学和实效应该是选择的原则。从南京市人口管理现状出发，我们认为，做好人口管理工作，需要从以下几个方面努力：
（一）科学划分责任区，充实责任区民警
公安派出所管理人口是通过责任区民警实施的。责任区、责任区民警和管理方式是构成公安派出所人口管理的三要素。责任区划分是一项系统的业务，也是一个新命题。计划经济时期，户口是人们赖以生存的决定性因素，以户为主要参数划分责任区是可行和合理的。随着经济的改革和发展，责任区内增添了许多新变数，其中主要有人口分离流动、“三产”、服务场所、交通位置等。这些因素的出现和强化，使责任区的工作内涵急剧变化，民警的工作量随之成倍上升。在这种情况下，划分责任区的标准应该重新论证。
由于责任区本质上是通过户籍登记形式来管理人口和维护辖区治安的，因而户人因素、治安因素应当是划分责任区的重要参考因素。户人因素包括户数、常住人口、寄住人口、暂住人口等；治安因素包括辖区场所、单位、交通位置等。另外，由于地方公安机关及其派出所大多是按照行政区划分设置的，所以责任区的设置还应考虑居（村）委会地域因素。在户人、治安两大因素中，治安因素不易量化比较，只能作为重要的参考因素。而户人因素则可以通过数字形式加以比较，而且是人口管理的基础，所以户人因素是主要参考因素。
调查中，我们通过对户人因素中户数、常口数、暂口数、寄口数和实有人口数五项内容逐一分析论证，发现实有人口是各责任区间最具可比性的参数，也是最能反映责任区人口管理真实工作量的因素。而过去沿用的常口户数和人数则次之。这一点，具有很强的现实意义。目前，南京市城郊结合部地区寄住、暂住人口数量庞大，如建邺分局南湖、兴隆两所，暂、寄住人口分别占辖区实有人口的33.1%和34.2%。如果只考虑常口因素安排警力，势必造成这些地区大量的人口漏管失控。而且，由于常口、寄口、暂口的流动性逐渐增大，民警的管理难度也与之成正比。所以，从纯人口管理意义上讲，警力应向寄、暂口多的地方倾斜。
责任区的工作，关键要靠责任区民警去做，责任区划分得再好，没有民警仍然是空的。因此必须下大决心，按照公安部“一区一警”的要求，配齐责任区民警。另外，治安警的数量问题也是派出所改革的一个重要内容。如果治安警的任务全部分解到责任区，在目前状况下由责任区民警承担有一定难度。应本着实事求是的态度，对待治安警的去留问题，不应“一刀切”。一些治安场所、单位较多的派出所，可适当配置一些治安警。
（二）明确工作内容和要求，推行规范化管理
公安派出所处于最基层，是上级公安机关各项指令的执行者，涉及到公安工作的大多数内容，任务量大而繁杂。公安派出所工作常被戏称为包罗万象的“大箩筐”，而责任区民警则把自己比作“变形金刚”，不但要当户籍员，还要当侦查员、预审员、调解员、宣传员，等等。公安派出所责任区民警到底应该干什么、怎么干，是个十分重要的问题。笔者认为，要把这些内容一一明确，规范化是一条必由之路。
南京市公安局1999年初制定了《派出所基础工作规范》，对派出所及其责任区民警的工作内容和要求作了明确规定。为了增强这些内容和要求的操作性，一些分局、派出所探索了台帐、图表等方法。如雨花台分局通过在铁心桥派出所的试点，规范了户政、治安、刑侦、内保、政保等6大类41项基础台帐，全分局统一了式样， 使责任区民警人手一册。建邺分局南湖、水西门，栖霞分局迈皋桥等派出所，按照“以房管人”的构思，推出了图表作业法，即将责任区绘制出示意图，区内楼房住户以房为单位制成平面图，将房屋内常口、寄口、暂口分别标明，有的还根据不同的工作需要融入重口、依靠对象、吸贩毒人员等一些台帐内容。这些台帐、图表等形式，实际上起到了使纷繁杂乱的工作变得合理有序的作用。南京市公安局已经于1998年上半年在全市推广了他们的做法。
（三）完善考核奖惩机制，加大奖惩力度
考核是检验责任落实与否的重要手段。现在的考核手段主要有派出所目标考核、人口管理反查等。虽然南京市公安局宏观上有一些指标（如户政处就曾制定了《户政民警岗位练兵考核细目》），但实际工作中各派出所根据分局党委的要求和本地区的实际状况，提出了一些更加细化的指标和要求。如每个责任区应列多少重点人口、责任区民警每季度（或每年、每月、专项斗争期间）要提供多少条破案线索等。这些规定使地区间考核出现了差别。再加上由于责任区间客观条件不一，造成民警对考核的目标与要求产生疑异。应该说，绝对合理的考核机制是不存在的，但进一步完善现行考核机制，使之更加科学合理也是必要的。所以，完善和健全考核机制，应是下一步加强人口管理工作的任务之一。
在奖惩上，过去的确存在重破案、轻基础现象，做基础工作投入大，收效慢，不易出成绩。责任区形式确立后，上级强调了责任区民警的责任，强调一警多能、一包到底，并相应建立了反查机制，增强了民警责任心。责任区民警现在普遍感到压力很大，同时也出现了某些方面的认识偏差。如有的民警认为，责任区出现一些社会问题有其必然性，不能一有问题就查民警的责任。出现这种认识上的偏差，有民警自身的因素，也有有关部门反查机制操作上的失误。反查作为一种增强责任心的手段，不仅仅是查问题、追究责任，同时对管理得好的也应该加以褒奖，使反查成为一种有效的奖惩手段。关于奖惩力度问题，最近南京市公安局在《派出所基础工作规范》中作了明确规定，建邺、秦淮等分局落实了基础工作奖励基金。相信这些措施的真正落实，必将大大增强责任区民警的工作信心，提高积极性。
（四）加强人员培训，提高业务素质
应该说，责任区民警的业务素质问题，是影响人口管理工作整体水平的一个不可忽视的因素。近年来，人口管理遇到的问题相当多，新的管理法规、政策、要求、方式层出不穷，而第一线的责任区民警掌握得远远不够。如，有的民警甚至分管人口管理工作的所领导提出了“对暂住人口、房屋出租户的处罚力度不够是因为没有这方面的法律法规”的问题。事实上，有关违反管理的处罚规定已有不少，而一线民警却不知晓，这表明加强人员培训的迫切性。南京市公安局已有很长时间没有对责任区民警进行大规模专业培训了。以会代训、以老带新，尽管是十分有效的方法，但毕竟比较零散。当前情况下，一些传统的好的方法要继续发扬光大，系统的培训也是十分必要和紧迫的。
收稿日期：1999—08—26