城乡教育差距的归因分析，本文主要内容关键词为：城乡论文,差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城乡教育差距之严重，是多因素、多层次、多类型矛盾长期未能解决形成的，城乡教育差距归因应当多视角分析。
一、从历史的视角看，城乡教育差距是工业化、城市化过程中城乡二元结构的伴随产物
城乡二元结构是中国社会主义初级阶段的基本国情。城乡教育差距是这个基本国情在一段较长历史阶段的表现，是工业化、城市化过程中城乡二元结构的伴随产物，与一个国家工业化、城市化的发展水平成反比：城乡教育差距随工业化、城市化的发展而不断缩小。如美国在英美战争（1812-1814年）后开始工业革命，当时工业化率只有6%，城市化率也低。到1870年，美国工业化率为16%，城市化率达26%。之后城市化率一直高于工业化率，到1970年，工业化率为26%，而城市化率达74%。由于发达国家经历了几十年乃至几百年时间进行调整与变革，工业化和对自然资源利用的程度基本上达到了足以维持新增人口和原有人口生计的水平，因此能够在较长时间内消化流入城市的农村人口。（注：中国科学院国情分析研究小组.国情研究第三号报告：城市与乡村.科学出版社.1996.(11).）在这个过程中，也存在城乡之间经济发展水平的差别、社会发展水平的差别以及城乡人口之间接受教育程度的重要差别。这种差别，直到农民在人口中占很小一部时才消失。“在美国，当农业人口占总人口的10%时，才基本达到教育机会平等”。（注：盖尔·约翰逊.中国农村改革的回顾.中国国情国力，1998.(10).）
中美国情的巨大差异，使双方的工业化与城市化各有不同特点。我们应该、也完全可以提高国家发展战略及其政策导向的有效性，用自己的方式改造城乡二元结构，缩小城乡教育差距。
二、从经济的视角看，政府对农村教育的投入未达到“下限”
教育是社会事业，本身需要教育以外的主体（政府、企业、家庭）投入一定资源才得以生存发展。而这“一定量的资源”只能由教育以外的主体承担。国民基础教育主要由政府承担，农村基础教育尤其如此。
1.我国城乡教育差距，首先在于政府对教育投入的“下限”指标迟迟没有达到
从经济的角度看，教育能为社会培养出各类劳动者，使这些受教育的劳动者在今后工作中获得相对较高的货币收益与精神享受。政府的教育投入，客观上存在“下限”指标，至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要，保证“教育机会均等化目标”的实现以及教育事业的稳定发展。政府应是整个教育投入资金来源的最后供给者和唯一调节人。以政府财政性教育经费支出占GNP比例指标为例，1991年世界各国平均水平为5.1%，其中发达国家为5.3%，发展中国家为4.1%。财政性教育经费支出达到GNP的4%比例目标，只不过反映了我国教育事业的发展对政府教育投入规模的最低限度的要求。（注：高培勇.关于财政性教育经费支出占GNP比例问题的考虑.财贸经济.1997.(12).）然而，我国财政性教育经费支出至今未能达到发展中国家20世纪90年代的一般水平。
2.农村教育经费支出增长快于财政供给增长，导致中国农村教育经费严重短缺
在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过不断改变博弈规则包括通过转移支付以提高自身财政收入、减轻自身财政压力。地方政府也因中央政府博弈规则改变及支出责任增大而增加预算外和体制外收费和集资。结果，地方政府获得财政自主支配权的收益要大于中央转移支出责任带来的财政压力，在这样的情况下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受这样的制度安排，因为借助财政自主权直接向农民转嫁支出负担。农民是缺乏组织的、脆弱的利益群体，不能主动地参与政策制定，而被动接受制定好的政策。据联合国教科文组织的统计，中国公共教育支出约占全世界公共教育支出的1.2%，而负担的三级正规教育学生却占全球约20%。中国农村教育经费短缺现象严重。（注：何广文，冯兴元，李莉莉.农村教育融资问题研究.国家行政学院学报.2003.(5).）
三、从法治的视角看，作为弱势的农村教育未能享有法律上的公平
法律维护统治阶级的文化与利益，控制社会稳定；调节社会关系，促进社会发展。教育法调节的社会关系：行政机关与学校的关系、行政机关与教师的关系、学校与教职员工的关系、学校与学生的关系、学校与社会的关系。反映在教育上，是把教育纳入法律调节的领域，严格按法律规范运转。国家依法管理教育，公民依法享有受教育权利，学校依法从国家与社会取得经费，学校按各种规章制度运行，各项工作有明确规范，组成多维的协调一致的法律调整系统。（注：劳凯声著.教育法论.江苏教育出版社.1993.(19、12).）中国农村教育始终处于弱势地位，但这一社会关系矛盾并未获得法的调节。
《中华人民共和国教育法》第十条规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业”；第五十六条规定国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。专门强调了少数民族、边远贫困地区、残疾人这几种弱势群体的受教育权。的确，对少数民族、边远贫困地区、残疾人都应该关注，但是，对于城乡二元结构中一直处于经济与社会发展弱势的农村人口，占总人口70%，其“受教育权”始终是教育中的老、大、难问题，其“依法享有平等的受教育权”却未予提及。
第五十七条规定：“税务机关依法足额征收教育费附加，由教育行政部门统筹管理，主要用于实施义务教育。省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用。农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。农村教育费附加在乡统筹中所占具体比例和具体管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”第五十九条规定：“经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪作他用。”这两条是84项条款中提到“农村（乡镇）”的仅有2项条款，但却不是从农村教育弱势地位的国情出发向农村倾斜。相反，要求乡人民政府组织收取“农村乡统筹中的教育费附加”或“本行政区域内集资”以“用于本乡范围内乡、村两级教育事业”。由于“乡、村两级教育事业”主要是义务教育。因此，该条款违反《教育法》第九条的“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。农村人口要自己筹款接受义务教育，而不能像城市人口那样平等享有国家提供的受教育权。
《中华人民共和国宪法义务教育法》也没有提及面广量大而困难重重的农村义务教育。《中华人民共和国宪法义务教育法实施细则》第三十条却规定“实施义务教育各类学校的新建、改建、扩建”“所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助”。把政府责任推卸给经济能力弱的乡、村，明显偏向经济能力强的城市，是不公正的。
四、从管理的视角看，农村教育始终未解决谁负责、应该负什么“责”
1.在“国家管理教育”的宏观层面，政府对城乡教育差距反应迟钝，对于农村教育中应由政府提供的“公共财”责任不到位
从总体上看，农村教育具有非排他性和非竞争性，属于由政府负责的“公共财”。农村基础教育的财力资源主要由政府负责：直接提供“公共财政支出”；或由政府制定政策指导社会与个人投资基础教育，即间接提供。在农村多年提倡“人民教育人民办”，是农村教育经费投入的重大误导。政府计划内直接用于义务教育的财政拨款不能达到适龄儿童入学的基本要求，是城乡教育差距延缓解决的直接原因。
政府对城乡教育差距反应迟钝，对农村教育中应由政府提供的“公共财”责任不到位，源于城乡二元结构背景下“政府的目标和政策意愿”。政府干预及制度扭曲导致教育资源的错误配置，使城乡教育发展起点不平衡、城乡教育发展过程关注不公平、城乡教育发展结果差距拉大。正由于存在政府干预及其相应制度扭曲导致的教育资源配置的不合理，使城乡间获取教育资源的能力人为地被拉大。（注：陈敬朴著.为教育共同发展作证.人民教育出版社.2003.(15-18).）
2.在“教育系统管理学校”的中观层面，教育行政对城乡教育差距往往知情却不热情，使处于弱势地位的农村学校难以获得应有的管理关注与及时有力的资源帮助
城乡二元结构降低了农村人口的社会地位，形成一种轻视“三农”的不良风气。教育资源配置往往不能倾向农村教育，检查与调研时往往对农村学校缺乏应有关注。城乡之间学校教育的领导方法与管理方式存在明显差异。城市学校领导一般社会活动能力较强，教师有一定社会基础与参政议政能力，家长维权意识也强。要对城市教育指手划脚不那么容易。而农村教育就没有城市学校的这些“软实力”，对上级指令往往言听计从。加上农村教育面广量大，任务繁重，使教育行政对农村教育的领导与管理趋向简单化、运动式。这在“两基达标”（基本普及九年义务教育、基本扫除文盲）中表现得很突出。把“两基达标”作为行政任务强行推进，大大强化了各级党政领导发展农村教育的政府行为，推动了农村教育超常规发展，这应予肯定。但从两基达标的过程看，这种为了完成“达标验收”而建校办学的政府行为，往往导致功利性行为。办教育成了体现政绩的形式与工具。只要“达标验收”，任务就完成了。至于“标准”是否符合教育规律，“验收”是否实事求是，乡村学校到底如何运行，并不被人所关心。然而，修水利、建公路、交公粮等，达标即完成任务；而教育达标只是促进教育发展、教好学生创设一定必要条件而已。农村教育不“达标”不行，仅“达标”不够。正确的培养目标、科学的培养过程、使学生成人成才，才是农村教育的宗旨。一些地方在“达标验收”中往往重物不重人、重结果不重过程、重包装不重内容、重形式不重实质；发展农村教育被高度形式化、公式化，误导了农村教育的发展方向。“达标验收”报喜不报忧，掩盖了超常规发展带来的矛盾，延误了重要问题的发现与解决。一些管理者对农村教育往往眼高（农村教育现代化与农村教育素质教育化）手低（在资源条件上出手低）、嫌贫（对穷乡僻壤的教育问题责怪多而深入其中调查体验少）爱富（对富裕地区优势学校资助多参观多），使农村教育的真实问题难以反映出来，难以解决，成了最需要突破的管理瓶颈。
3.在“学校管理自身”的微观层面，农村学校管理者往往是“责任不小困难大”，农村学校管理机制难以处理维系学校生存、提高教育质量面临的种种矛盾
虽然我国教育投入连年增长，但由于教育发展需求持续增长，而相对进入小康的农村人口教育需求而言，优质教育资源总是短缺的。又由于一些地区行政腐败，教育经费被逐级克扣、挪用，政府拨款真正用之农村教育的有限。还由于各地区教育收费标准的规定差距大，“教育市场化”在理论与实践中形成的误区对教育发展的冲击，一方面允许学校“多渠道筹资”，另一方面又不准“乱收费”。在缺乏规范的投入机制、动力机制、约束机制的背景下，农村学校校长左右为难，农村教育矛盾积重难返。
五、从教育的视角看，农村教育缺乏真正教育学的真正关注而难以按教育规律办学
教育必须与经济、社会发展的规律相适应，教育必须与人的身心发展的规律相适应，这是要遵循的两条教育规律，农村教育也不例外。但农村教育缺乏真正教育学的关注。
1.农村教育违反教育规律的突出问题之一：过去几十年，农村教育紧跟政治运动走，使农村教育作为“工具”操作；农村教育的培养目标，并未真正回归到农村人口自身的主体性发展
教育的本质是通过育人塑造未来。教育的本体功能是育人，它首先体现在促进人的成长、发展上，教育的其他功能都要以此为基础、为中介，即通过育人来实现。而教育的“工具性”与“功利性”只偏重教育的政治功能、经济功能等，忽略教育的育人功能。这样的农村教育，使农村人口很难获得主动求生存、求发展所需的知识技能、健全人格与创造能力。到1989年，经过几十年农村教育已高度组织化的农民还有2.2亿文盲、8000万贫困人口、600个贫困县。过去几十年，中国农村教育一直紧跟政治形势走，这几年，农村教育紧跟城市走，其内容（课程与教材）、方法（教法与学法）、形式（正规教育、非正规教育、非正式教育）大多以城里学生需要为参照系，简单套用城市的一套，缺乏对弱势群体的教育关怀和因材施教，没有回归到包括青少年儿童及青壮年劳动者在内的全体农村人口的个体发展。这是教育决策落后于经济与社会发展需要、落后于农村人口身心发展需要的要害，是农村教育跟不上中国经济与社会发展、跟不上农村人口身心发展需要的历史硬伤。
2.农村教育违反教育规律的突出问题之二：农村教育未能发挥自己的弱中之强，却与城市的优质教育拼升学率
教育必须因材施教，因而应该扬长避短。“农村教育弱”主要表现在物质文化范畴与制度文化范畴上，但在“精神文化范畴”存在某种“弱中之强”：一是农村教育特有的人文优势，乡村历来重视“办学兴教”，并把它与“救死扶伤”、“修桥铺路”等称为积善积德的义举，其间反映出的人文文化与人文精神，是一般城市工业文明基础上发展起来且不完善的公共教育体系缺乏的。二是农村教师吃苦、向善、朴实、敬业，他们是最先知识化的农村人，与农民、与学生同甘共苦，保存着中国教师一份求真求善的品性。三是农村学生力图改变现状的“向上的热情与对前途的期望”。由于物质环境条件限制，农村学生学习科技文化的困难大大多于城市学生，但笔者调查结果表明：从总体上看，尽管在文化基础水平上城乡学生有显著性差异，但在思想以及主体意识水平方面城乡学生并无显著性差异。农村学生对未来的期望值及其由此激发的学习精神在脱贫进入温饱之后，便不再受其家庭和社会经济发展水平的制约。相反，“向上的热情与对前途的期望”是农村与欠发达地区学生的一种基本精神、基本态势、基本方向。这是信息时代中国给农村学生最大的激励，是欠发达地区最珍贵的人文资源。然而，弱势农村教育却被形势所迫与城市的优质教育拼升学率，越拼越看不到光明。一方面向城市教育看齐，照葫芦画瓢地搞“素质教育”，在“应试”与“应赛”上紧跟那些重点学校走，使农村学生成为城市教育的陪读者；另一方面，面对城市优质教育的吸引力，苦守着乡村教育的最后一块阵地。农村教育的培养目标至今还未真正回归到农村人口自身的主体性发展。
一位素不相识的乡村初中教师2001年8月2日来信说：“我工作至今12载，却毫无建树！我想到了刚刚过去的中考，我所任教的班级的学生考出了优秀的成绩。别人都说‘成功’了。可这期间学生的种种表现，又不得不让我沉思，成功，要看（指）什么？中考一过，不少学生就扔书撕书；中考一过，学校就要求我们看住学生、防住学生。因为这时的学生最容易出事；成绩公布后，个别考‘砸’学生竟对考‘好’的学生心怀忌妒甚至于忌恨；暑假伊始，男男女女的学生就聚集到了溜冰场舞厅迪厅……这不得不让我感到：成功从来就没有属于过我们。”
这是一位值得尊敬的农村教师。当一些名牌中小学教师因升学率高而获得奖赏庆贺“成功”时，普通农村教师却像这位教师一样，为自己的学生（无论“考好”还是“考砸”）忧心忡忡；当很多领导热衷办“重点学校”、“窗口学校”喜形于色时，他却透过应试教育“成功”的表层看到我们所宣传的“素质教育”的虚假，道出只有一个真正的教育家才得以进行的反思：“成功从来就没有属于过我们”。
这个偶然性个案，是中国几千年农业文明积淀的深厚人文关怀在教育求善思想与教育公平精神上的反映，也是对农村教育观念、课程、教法、学法及其管理运行机制的自身弱点的反思。