从协作巡逻、联合巡逻之区别看马六甲海峡航道安全合作机制，本文主要内容关键词为：航道论文,海峡论文,区别论文,机制论文,看马六甲论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、今年以来海盗袭击事件频发，马六甲海峡航道安全形势复杂化
国际海事局指出，自海啸发生后，马六甲海峡上的海盗行动有上升趋势。其中以2005年2月28日～3月14日两周内发生的3起海盗袭击绑架事件最令人注目。
2月28日，一艘马来西亚籍的运煤拖轮在马来西亚槟城港外被袭击， 船长与印尼籍大副被绑架，两人在付了赎金后获释。3月12日， 一艘从三马林达到巴拉望的油轮，在印尼水域被35名武装海盗袭击，海盗绑架了船长与轮机长，3月18日， 在马六甲海峡被绑架的两名印尼船员安然获得释放（注：http：//www.iccwbo.org/home/news-archives/2005/Malacca-attacks.asp）。3月14日， 一艘日本注册的拖船“韦駄天”号遭攻击，同时掳走3名人质，即日本籍船长井日信男、 轮机长黑田俊司、菲律宾籍工程师沙当（注：船上共有5名日本人、6名菲律宾人，150多名各国船员。“Malaysia to Boost Malacca Straits Security”，Jakarta Post，16 March，2005.）。3月22日3名人质被释放。有人认为日本船务公司可能与海盗组织私下达成协议，以高额赎金作为交换人质的条件。4月， 马六甲海峡又传两起海盗警讯。
上述几起海盗袭击、绑架案件接连发生，引起国际社会的高度关切，日本政府公开表示希望能派兵协助马六甲海上巡逻，并先后与越南、菲律宾政府达成打击海盗的协定，反映出日本介入马六甲的计划不断推进，使得马六甲海峡的安全形势愈加复杂。
实际上这些年来，马六甲海峡的安全形势已呈复杂化与暴力化的趋势。1994年国际海域武装袭击事件仅为17件，2004年上升到87件；2004年死于海盗袭击的人数超过30人，其中在印尼海域发生的劫案有93起，占全球的1/4，在马来西亚水域发生37起，比2003年增加8起。除海盗袭击外，马六甲海峡还存在严重的武器走私问题，一些武器从柬、泰、马等国边境走私到印尼境内，甚至流到分离主义或恐怖分子手中。2002年印尼军方击沉两艘亚齐分离主义者从泰国走私武器到亚齐的船只，抓获两名泰国渔民。同年底还从东亚齐海域搜获到军火，逮捕6名印尼船员。2004年2月，印尼军方逮捕了从HAT YAI走私数百枝AK47与M16枪到苏门答腊北部的8名罪犯（注：Indonesian Navy Sinks 2 Arms Smuggling Ships，The Straits Times，26，November，2002；Indonesian Navy in Aceh Seizes Boat Carrying Explosives From Malaysia，Space Daily，8，December 2002；Police Arrest 8 for Smuggling Hundreds of Guns From Thaiiland to Indonesia，International Custom Wire，14，February 2004.）。2005年年初接连发生的上述几起海盗抢劫、绑架人质案件，虽然有关人质安然获释，但马六甲海峡的航道安全形势却比过去更为复杂。
二、马六甲海峡海上安全合作模式现状分析
马六甲海峡航道安全警讯不断，不仅引起人们的高度关注，也使有关国家与国际社会进一步认识到加强马六甲海峡航道安全合作的紧迫性与必要性。现有双边或多边的海上安全合作形式主要包括以下几个方面：
1.沿岸国家间的协作巡逻合作
2004年7月以来，新加坡、马来西亚、印度尼西亚3个马六甲海峡沿岸国家确定了进行海上安全合作的事项，即3国派军舰一起巡逻马六甲海峡。 一些媒体一直用联合巡逻（Jiont Patrol）这一个词汇来表示3国在马六甲海峡航道安全问题上的合作。其实这有许多误解之处，真正的合作机制是一种松散型的协作，可以说是一种各自负责自身所隶属的海域的一种协作方式，用英文表示即为协作巡逻（Collaborative Patrole）。Joint Patrol与Collaborative Patrol 的合作模式与机制有本质上的区别。因为联合巡逻是一个更高层面的国际合作，它涉及到传统的国家主权、联合巡逻舰队的领导权、运作经费来源及舰队管理等问题，不易顺利解决，可能需费许多时间才能达成双边协议。为了表达马、印尼两国对马六甲海峡问题的重视，不让美军直接卷入马六甲海峡安全事务，2004年6月17日， 印度尼西亚提议由新、马和印度尼西亚3国组成合作海军巡逻部队， 在马六甲海峡执行巡逻任务。新加坡国防部长张志贤欢迎这一提议。6月23日， 印度尼西亚和马来西亚在巴厘岛达成协议。7月20日，马来西亚、印度尼西亚和新加坡签署3国合作协议，以保护及加强马六甲航道的巡逻。在相关协议下，三方除了设立24小时的通讯系统、交换信息之外，亦将各派军舰在本身所属的海域内巡逻，其中印度尼西亚派出7艘军舰，新加坡与马来西亚各派出5艘。同时，马来西亚、新加坡、印度尼西亚3个马六甲海峡沿岸国家开始进行协作巡防。
首先，从这一协作巡逻机制出台的时机来看，这是马、印尼、新3 国应对美国军事介入马六甲海峡企图所作出的比较匆忙的政治决定，因此3国在具体合作层面上考虑得相对简单一些，应该说是采取了一种避难就易，尊重各自主权、领土立场的一种权宜之计。既然为权宜之计，政治意义则大过实质意义。
第二，新、马、印尼3 国派军舰在各自的海峡进行巡逻的方式并没有从根本上改变或增强原有3个国家在马六甲海上巡逻的力量部署。以印尼为例， 印尼目前拥有的舰艇中真正能服役的比例不高，而且大多船舰使用年限已达到极限，装备又落后。在目前印尼政府国防经费严重不足的情况下，靠自身是无法武装起一支装备先进的（配有全球定位系统、卫星电话、海上高清晰望远镜）快速海上巡逻队伍，因此，印尼政府在马六甲海峡航道安全方面显得心有余而力不足。
第三，有关国家对马六甲海峡航道安全因素的构成、成因及域外大国在马六甲海峡的作用有不同的看法，这些分歧短期难以解决，影响到3国的协作关系。 如有的国家认为马六甲的主要威胁是传统的海盗行为，恐怖主义行为被夸大；有的国家则认为当前马六甲海峡航道安全形势是复杂、严峻的，不能忽视恐怖主义活动的危害力，认为马六甲海峡一旦发生恐怖袭击，则经济损失动则数千万，甚则数10亿美元。而伊斯兰回教祈祷团早有袭击马六甲海峡船只之计划，只是尚缺乏实施这一攻击的能力（注：S Jayakumar，Unclos—Two Decades on，Papers for the Conference on New Development of the law of the Sea and China，Xiamen China，March 9～12，2005.）。在区域外大国在马六甲海峡航道安全问题上发挥什么作用的问题上，新、马、印尼3国的立场与态度是不同的，新加坡持积极的态度，马来西亚、印度尼西亚则谨慎许多，尤其是区域外大国直接派兵参与马六甲海上安全事务方面更是不愿大国直接干预其中。加上印度尼西亚、马来西亚近年来民族主义情绪不断发酵，3国在涉及主权、领土等问题上显然难以完全持一致的立场。
第四，承诺多过行动，各自为政的协作方式，在突发性的冲突影响下，无法发挥合力作用。尤其是2005年2月马、印尼为安巴拉（AMBALAT）油田开采发生的冲突激化，两国分别派出军舰到冲突地区，充满了对立气氛，这是近几年两国领土纷争的延续，也是争夺数亿万计石油资源的结果。这种纷争虽然不会演变到直接的武力冲突，但纷争的结果必然是两国无精力再顾及马六甲海峡的安全，造成马六甲海峡防卫漏洞百出，使海盗及其他犯罪分子有机可乘。
当然除协作巡逻之外，3 个沿岸国家在马六甲海峡航道安全上有经常性的合作机制。
2.东盟国家间的合作
东盟作为一个区域集团，马六甲海峡航道安全问题自然引起东盟的关注，东盟国家内部在马六甲海峡海事安全方面有政治层面及实际层面的合作。
在政治层面，东盟内政与国内事务部长已签署了打击跨国犯罪的声明，定期召开东盟打击跨国犯罪部长会议（AMMTC），在调查、 起诉国际犯罪与恐怖主义活动分子等方面与东盟各国司法部长、警察总长、东盟财政部长、移民及海关局长进行协调（注：Ong Keng Yong，ASEAN'S Contribution to Regional Efforts in Counter-Terrorism，21 February 2005，http：//www.aseansec.org//17274.htm.）。
在法律层面，东盟国家认识到目前只有文莱、缅甸、菲律宾、新加坡、越南5个国家才是《打击海上安全航行非法行动公约》（SUA Convention）的成员是不够的，尤其是马六甲海峡的两个主权国家马来西亚与印度尼西亚均不是该公约的成员，因此东盟认为有将海盗行为定罪的需要，或各国通过加强立法程序，便于逮捕犯罪分子并进行起诉（注：Ong Keng Yong，ASEAN'S Contribution to Regional Efforts in Counter-Terrorism，21 February 2005，http：//www.aseansec.org//17274.htm.）。马来西亚方面已积极努力争取成为该公约的成员，并采取步骤修订刑法（注：Wan Napsiah Salleh，Strait of Malacca and the Challenges Ahead：A Malaysia Perspective，papers for the Conference on the Straits of Malacca：Building a Comprehensive Security Environment，11—13，October 2004，Kuala Lumpur，Malasia.）。
在实际层面上，东盟各成员国正继续努力推进由新加坡、马来西亚、印尼3 国倡议建立马六甲海峡的“海上电子公路”（MarineElectronicHighway）计划，并计划在5年内实施这一计划，向通行在海峡上的船只提供各种即时的安全信息，减少事故发生率和对环境的污染（注：US，SE Asians Discuss Security of Key Waterway，By Patrick Goodenough CNSNews.com Pacific Rim Bureau Chief May 17，2004.Ong Keng Yong，ASEAN'S Contribution to Regional Efforts in Counter - terrorism，21 February 2005，http：//www.aseansec.org//17274.htm.）。
而从此次泰国协助寻救日本船被绑架人员的情况来看，东盟成员国是重视海上安全合作的（注：《遭海盗绑架一周，3日本与菲人质获释》，（新加坡）《联合早报》2005年3月22日。）。
3.区域国家与沿岸国家的多边合作
在马六甲海峡海事安全合作方面，亚太区域国家已与有关沿岸国家开始了程度不同的合作。
在合作机制上，主要分为双边、多边的方式。在双边层面上，美国与新加坡、美国与马来西亚、美国与印度尼西亚、印度尼西亚与澳大利亚有形式不同、程度不一的合作。美国正在与一些亚太国家，如新加坡开发一种航海监视系统，用于监视、辨认以及在必要时拦截船只，进而遏制海上犯罪，保障海洋安全。因此，可以预计，未来美国可能会与沿岸国家在情报分享及海上力量训练方面进行合作。如在2004年澳大利亚与印度尼西亚的非正式对话中，双方也讨论了海上安全合作事宜。2004年9月16日，新加坡政府就和日本邮船公司在新加坡海峡举行了联合反恐训练，这也是新加坡政府和日本民间企业首次举行联合反恐训练。这些双边合作例子不一一枚举。
在多边合作机制方面，特别是在政治外交层面上，东盟地区论坛与10＋3日益发挥出重要作用。在东盟地区论坛中，关于区域海事合作已引起广泛的兴趣，成立了几个海事安全合作工作小组。2004年3月30～31 日为期两天的东盟地区论坛会议，重点就应对东南亚恐怖组织“伊斯兰团”和其他恐怖组织对东南亚的运输要道和设施发动恐怖袭击进行了讨论。与会代表在会议结束后发表声明说，各成员国决心采取一致的反恐措施，加强本地区各国在技术、立法等方面的协调，打击恐怖主义，保障交通安全（注：《东盟地区论坛呼吁加强反恐保障交通安全》，http：// www.phoenixtv.com/home/news/world/200403/31/232157.htm。）。2004年11月4日，中国政府倡议的首届东盟地区论坛安全政策会议在北京举办，来自东盟地区论坛24方的防务和安全官员介绍各自的安全政策，深入讨论国际和地区安全形势、国防部门在恐怖主义等非传统安全领域的作用等问题（注：《东盟地区论坛安全政策会议在京开幕》，http：// news.sdinfo.net/72350064130916352/20041105/1316794.shtml。）。
在其他多边合作方面，2004 年亚洲有关国家已达成亚洲反海盗区域合作协定（RECAAP），主要内容为加强东盟与中日韩3国、印度、 斯里兰卡等国在打击海盗方面的合作；各国进行信息交流、合作执行有关计划、加强能力建设和达成其他合作安排；形成加强与保护海上安全的机制。这一合作协定最重要的地方在于建立信息交换中心（ISC），报告海盗情况，研究海盗个案，发布海盗警讯， 在成员国之间进行信息共享（注：S Jayakumar，Unclos—Two Decades on，Papers for the Conference on New Development of the law of the Sea and China，Xiamen China，March 9～12，2005.）。在国际海事局方面，2004 年7 月该组织也引入国际船只与港口ISPS CODE，世界各地建立通讯网络，保护海上航行船只的安全。
在军事层面上，多国针对马六甲海峡形势的军事演习也正在积极展开。2004年6月底在新加坡和印度尼西亚附近海域举行的西太平洋地区大型海军军事演习。这次演习为期13天，主办国是新加坡和印度尼西亚，中国、美国、法国、俄罗斯、日本、澳大利亚、马来西亚等其他16国也参加了演习，共派出20艘军舰和1600名军人，规模庞大。联合海军演习重点，包括扫雷和引爆等相关演习，参加国的官员们还将讨论各国海军如何建立多边合作和协调机制（注：http：//news.myzone.cn/5/2004—04—30/20040430—187731—5.shtml）。2004年9月10日起，新加坡、澳大利亚、马来西亚、新西兰和英国“五国联防组织”（FPDA）举行了为期15天的联合军事演习，重点是海上反恐联合演习，这是FPDA成立33年以来首次举行此类针对海上恐怖活动的联合演练。此次“海上拦截”演习总指挥、新加坡海军舰队指挥官说：“在后9·11环境中，五国联防组织不能只训练应对传统威胁的课目。 在演习中加入海上反恐课目的演练将帮助五国联防组织应对地区不断增涨的恐怖主义威胁。这虽然只是一个很小的步骤，但这是五国联防组织具备应对非传统威胁特别是海上恐怖主义能力的首个也是很重要的一个步骤。”
从目前情形来看，双边与多边合作机制主要围绕传统与非传统领域的合作，但这些合作是初步的。马六甲海峡的多边合作到一个什么样的层面，进行哪些领域的合作是一个复杂的问题，加上马六甲海峡沿岸国家对多边合作，特别是对区域大国直接军事介入马六甲海峡心存芥蒂，因此目前多边合作局限于信息交流，难以在军事合作方面有重大的突破。
三、今后马六甲海峡海上安全合作机制可行性之探讨
从上述的分析中可以看到，目前马六甲海峡航道安全合作机制有良好的开端，而沿岸国家及国际社会希望多层次合作的态度鼓励各方在马六甲海峡问题上进入更深入的合作，但这种双边、多边的合作机制仍需不断完善、加强。
1.马六甲海峡的沿岸国家应加强现有的安全合作机制。
合作的方式可以有两种选择方案：一种方案是加强现有的协作巡逻，新、马、印尼3 国分别加强对马六甲海峡的巡逻力度，增进信息交换，将承诺真正落到实处，切实负起保卫马六甲海峡航道安全责任。另外一种方案是组建联合舰队进行联合巡逻。前一者方案操作起来比较容易，后者要达成共识尚有一段路要走。但随着东盟安全共同体的建设，后者的方案并不是不可能的事，关键取决于如何解决领海主权、财政问题。
2.东盟作为一个整体在马六甲海峡航道安全发挥更积极的作用。
马六甲海峡航道安全多边合作能走多远，不仅仅取决于马六甲海峡3个沿岸国家的政策与立场，还取决于整个东盟对于双边与多边合作的态度。长期奉行大国平衡的东盟在马六甲海峡航道安全方面有它自己独特的作用，尤其在协调东盟内部矛盾与冲突方面有积极的不可忽视的作用。因此应对马六甲海峡航道安全问题，东盟必须发挥合力作用。另外东盟政治安全体建立过程虽是一个漫长的过程，但在这一过程中东盟首先将面对各国的主权与领土问题。一旦东盟内部在敏感的主权与领土合作方面达成一定的共识，势必影响到东盟对外整体合作方向。
3.应发挥东盟地区论坛的作用，合力处理马六甲海峡的航道安全。
在当今的环境下，马六甲海峡已成为国际政治力量角力的重要舞台。然而任何域外一个国家若与马六甲海峡沿岸国家建立传统与非传统安全相结合的安全合作关系，都将打破现有马六甲海峡的国际政治、军事力量格局，影响到亚太，乃至世界经济与政治的发展。因此按照东盟的传统平衡政策来处理马六甲海峡航道安全乃是目前一条较为合适的道路，即采取多边合作的方式，尤其是宜在东盟地区论坛的框架下，讨论马六甲海峡航道安全的合作机制，而不是完全倾向一个国家或一个集团的方式，不与某一个国家建立排他性的马六甲安全合作模式。这种合作关系除直接的军事介入与主权干涉外都应得到鼓励，尤其是应鼓励与马六甲海峡利益有关的所有国家参与马六甲海峡的安全合作，即通过集体努力，协助马六甲海峡国家保卫马六甲海峡的安全。成立信息共享中心已是国际多边合作的其中一个步骤，另外可考虑根据马六甲海峡沿岸国家的不同情况，在经费、装备、物资等方面提供国际性援助，增强有关国家的防卫能力。
上述3个方面的安全合作构成3个同心圆，新加坡、马来西亚、印度尼西亚是这个同心圆的核心，3个国家对马六甲海峡航道安全的立场、 政策变化将决定及影响另外两个圆作用的发挥，因此需在较长一段时期关注马六甲海峡3 个沿岸国家政策的变化与应对外部压力的态度。