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中图分类号：X36 文献标识码：A 文章编号：1000-5587(2010)01-0155-04
据国家环保总局统计，截至2007年底，我国已经建立各种类型的自然保护区2531个，总面积152万平方公里，约占国土面积的15.2%，为保护自然资源和生物多样性，维护国土生态安全发挥了极其重要的作用[1]。但是我国的自然保护区重建设，轻管理，尤其是在相关立法中，对管理模式的界定和选择已不适应我国自然保护区管理的需要。这导致我国许多自然保护区遭到破坏和过度开发。因此，有必要对我国自然保护区的管理模式和管理制度进行梳理和审视。
自然保护区管理模式的核心问题：一是管理主体，即管理机构的设置；二是主体权责，即管理主体的职责和权限的划分；三是管理的运行，即权力的运行过程。目前我国自然保护区管理模式的主要问题是：管理主体的多元化和重叠化，管理职责和管理权限的模糊化，管理运行中的权力高度集中。
一、自然保护区管理主体
（一）我国自然保护区的管理主体
根据1994年10月9日中华人民共和国国务院发布的《中华人民共和国自然保护区管理条例》第八条的规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”
在这个规定中我们发现，对自然保护区的管理是两条线，即综合管理和分部门管理，那么在这种体制下，管理主体就变成了多个主体了，即国务院环境保护行政主管部门，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门，县级以上地方人民政府。实践证明多主体的管理，实际上是无主体的管理。因为多头管理、交叉管理一直是自然保护区管理的主要问题。这些情况主要表现为：中央各部门之间管理权限的争夺和重叠，中央部门和地方政府之间管理权限的重叠，而部门间管理权限和相关利益的争夺不仅降低了自然保护区管理的水平，而且造成许多自然保护区的破坏行为和过度开发。因此，一定要明确主导管理主体，并对管理主体的管理活动进行监管。
（二）国际上的一般作法
根据保护区内土地权属、保护区归属管辖与级别划分、保护区事项的决策、管理责任、部门参与、经费提供等这些条件，目前世界各国自然保护区管理机构大致有以下几类：
1.由政府部门管理。世界各国大多数保护区都是由国家、政府设立专门的机构或由有关行政部门负责管理，例如专门的国家公园局、自然保护局、自然资源部、内政部或由土地、农林、畜牧、环保、城乡建设、海洋、地矿、文化、计划、旅游、科教和军事等部门设立专门机构负责管理。[1]这些部门实际上是委托地方下属部门、科教部门或承包给公私有关部门全面或部分的管理，提供全部或部分经费甚至不提供经费。
2.由科教部门管理。在由各级政府部门拥有和管理的保护区中，科教部门负责科研和教育项目是很普遍的。许多大学和科研机构通过建立科研监测基地或学生实习基地，管理一些独特的保护区。如美国加州Davis分校受内政部国家公园局委托建立专门的国家公园研究机构和管理系统；中国科学院华南植物研究所管理广东肇庆鼎湖山自然保护区和东北林业大学管理的黑龙江凉水保护区都属于这一类型。其特点是管理科学，但常常受限于经费和人力。
3.由非政府组织管理。由于政府的经济能力往往是有限的，所以非政府组织常常成为被委托人或以租用者的身份经营管理重要的国家公园和保护区，或者至少负责某些保护或管理项目，在某些情况下，甚至购买保护区土地成为集团拥有和管理的保护区，美国的大自然保护协会(The Nature Conservancy)、保护国际(Conservation International)即为成功的例子。
4.由本地社区拥有和管理。一些自然保护意识萌芽早的地方，本地居民早就拥有自己的保护区，虽然面积不大，但适用村规民约，管理严格。在伦敦，也有许多自然保护区是完全由当地居民管理运行的，通常社区从地方权力机构处获得短期管理许可权，但目前主要是一些小的自然保护区、社区花园和具有自然生境的城市农场。[2]
5.由地方拥有和管理。随着地方经济的发展和决策者生态意识的提高，这类保护区正在不断增加，面积一般都比较小，大多侧重于生态旅游和娱乐以及资源开发。
6.由个人或社团拥有和管理。主要是土地私有者把自己的山林、湿地、海岸或岛屿按生态旅游和持续发展的要求来经营，发展成保护景观和管理的保护区。这类保护区一般都有比较好的管理。我国目前也出现了一些承包荒山荒滩建造保护区的例子，但规模较小、级别较低、生态价值不大，主要满足服务和娱乐功能。[3]
从上面世界各国的管理经验来看，自然保护区具体的管理主体可以多元化，但是不能重叠化。考虑到我国自然保护区数量巨大，地域广阔，单一的管理主体必定不能很好完成对自然保护区的管理，所以多个管理主体对自然保护区的管理是有益的。即，针对不同级别和不同地域特征的自然保护区，可以由不同的管理主体进行管理。但是，对于自然保护区的管理主体不能重叠，即，在一个自然保护区内，不应出现两个或者更多的管理主体。
二、自然保护区管理主体的权责
根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》的规定，在管理体制上，“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责。”这里有几个问题亟需明确，综合管理的准确定义是什么？综合管理和分部门主管的关系如何界定？中央各主管部门和地方政府之间的关系如何界定？如果综合管理的定义不明确，就无法弄清综合管理和分部门主管的关系，就无法确定中央一级的主体管理部门。而中央各主管部门和地方政府之间的关系不能明确界定的话，就无法在自然保护区具体的管理上，明确中央和地方的权限与职责，从而加剧中央和地方在管理上的离心和冲突。很明显，所谓“综合管理”一词的提出是有很强的计划经济色彩的，没有体现现代公共治理的精神和内涵。因此，很有必要厘清各个部门间的管理权限和职责。
在此之前，我们有必要看看其他国家的相关经验：
美国自然保护区体系是建立在国家公园基础上的，国会以法律对内政部管理国家公园系统的职权和基本制度做了规定：(1)国会要求内政部对国家公园系统发展作出全面规划。(2)国会要求内政部为各成员单位制定一般管理计划。(3)国会授权内政部国家公园署管理和控制国家公园系统的各单位，并为国家公园系统的管理和利用制订条例和规则。违反这些条例和规则将被处以罚金和监禁，并负担所有司法程序费用。
日本的自然保护区类型包括原生自然环境保全地域、自然环境保全地域、都道府县设立的自然环境保全地域。在这些保护区域管理方面，日本主要由环境厅下设的自然保护局负责，具体事务由自然保护局在各地的派出机构如国立公园野生动植物事务所、国立公园管理官事务所承担。[4]
挪威环境部是负责国家保护战略的政府机构，环境部下设的“自然管理理事会”负责中央一级的自然保护和管理；地方一级的环境保护，由各郡行政管理办公室负责，安排社区规划，提出保护区初步计划，负责全郡范围内的管理和信息工作。自然管理理事会的监察员负责各个国家公园的日常管理工作。所有的国家公园和大多数保护区都有任命的管理员，负责监护野生动植物状况，提供信息，确保所有法规的有效执行。
从外国的经验可以看出，在国家一级，都有一个中央部门全面负责全国的自然保护区保护工作。笔者认为，我们可以借鉴他国的相关经验，取消目前多部委均可对自然保护区进行管理的立法模式，只在中央设一个部委全面负责全国的自然保护区的规划、建设、管理和监督。即，确立一个部门对全国具有自然保护区条件的地域，进行全面的总体规划，并设立自然保护区，全面主管全国的自然保护区的管理工作。同时，对各地的自然保护区具体的管理工作进行监督。
同时，由于自然保护区主要分为国家级和地方级。对于国家级自然保护区，在地理位置上，一般也是在各个地方的。所以，在实践中，也是各个地方对国家级自然保护区进行具体的管理工作。所以这就涉及中央的管理权限和地方的管理权限的分配问题。笔者认为，中央负责对全国自然保护区管理政策的指导和总体规划，并提供部分建设和管理经费，同时对地方的管理工作进行监督。地方政府设立自然保护区管理机构，制定具体的管理办法和管理制度，并提供部分管理经费。
针对地方级自然保护区，则由中央主管部门的省级单位全面负责该地区的自然保护区的管理工作，对本地区的自然保护区进行总体规划和政策指导。地方政府设立自然保护区管理机构，制定具体的管理办法和管理制度，并提供部分管理经费。这样，从国家级自然保护区和地方级自然保护区两条线进行分级管理。就将各相关管理部门的职能和权限明晰起来了。
三、自然保护区的管理运行过程
法律规定：“国务院环境保护行政主管部门”负责对自然保护区工作进行业务指导和工作监督。在实际的管理过程中，国务院环境保护行政主管部门既没有能力去管理全国的各个自然保护区，也无法支付自然保护区管理的所有成本。对于地方政府而言，由于“县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责”，所以，在自然保护区的管理过程中，地方政府承担了绝大部分管理任务。然而，实际管理和运营的权力被每一个自然保护区的政府或政府主管机构完全占有。自然保护区的管理，有设立地方政府行使管理权的，如庐山、武陵源；也有直接设立专业机构管理，如五大连池、黄龙。第一种情况地方政府就是自然保护区的管理者，政府成为自然保护区保护、保存、展出、宣传工作的直接责任人和义务人；第二种情况由各专门的机构进行管理，然而此类机构一般是设立在各级地方政府之下，由政府直接领导或间接指导监督。
由此可见，地方政府是自然保护区管理中最重要的环节，不但在事实上成为自然保护区的管理主体和经营主体，而且实际上主导着自然保护区的管理和保护的全过程。在地方政府越来越成为一个具有自身利益追求的“准市场主体”和对政府官员依然采取“经济化、数字化”的政绩考核方法的今天，地方利益超越甚至损害公共利益，成为难以避免的现实。对于那些实际掌握着自然保护区资源，同时又面临社会经济发展实际问题和自身利益诉求的地方政府而言，往往会忽略自身作为管理机构的监督职责，而直接参与对自然保护区的经营，导致监督者和使用受益者的角色重叠，破坏了游戏规则中的制衡性。正是在自然遗产管理的运行中，由地方政府经营自然保护区，所以才会出现景区超级电梯，一个景区几百家酒店的“盛况”。正是这种运营过程的自由化，过度开发自然保护区的资源，导致了自然保护区生态环境的大肆破坏。
这迫切需要通过将自然保护区的管理权与经营权分离，让管理机构成为经营机构的监督者，使自然保护区的经营者能够在法律规定的范围内进行各项经营活动。
四、自然保护区的管理模式选择
在我国自然保护区管理模式的选择上，笔者认为，应该以中央管理权限的部门集中化，管理机构的法定化，管理过程的制度化，经营主体的多样化这三个特征来表述这种模式。
所谓“中央管理权限的部门集中化”，由中央某一部门单独主管全国的自然保护区管理。中央管理权限集中于一个部门，可以避免政出多门，使自然保护区管理律令畅通。而对于在自然保护区管理中遇到的需要其他部门配合的情况，则可在立法中，要求其他部门配合该主管部门的工作，例如森林防火，环境保护等等。
所谓“管理机构的法定化”，就是一个自然遗产保护区必须成立一个自然遗产管理机构，该机构的职能和职责由法律予以规定。同时该机构直接对设立该管理机构的当地政府负责，其他部门或个人不得干预自然遗产管理机构的日常管理。笔者在调研中发现，在目前一些自然保护区的管理过程中，地方上的林业、矿业、建设部门等等纷纷在区内建设宾馆，大大超越了自然保护区的承载能力。因此在地方上也要避免相关部门干涉自然保护区的管理工作。而中央主管部门的省级单位则可以承担对自然保护区管理的部分监督职能，对于管理工作中的违规情况进行监察，并责令其改正。
所谓“管理过程的制度化”，就是将自然保护区从申报、营建、管理、运营、维护等各个环节通过制度确定，使各个相关主体和部分从事自然保护区的管理活动都必须在相关的制度框架下进行。同时，将管理权和经营权分离，政府主要实施监管的职能，鼓励社会团体和其他主体来负责自然遗产保护区的日常经营活动。
所谓“经营主体的多样化”，就是在单个自然遗产保护区具体的经营上，可以经营主体多样化，在政府部门监管自然保护区经营活动的前提下，鼓励本地社区、非政府组织、科教部门、个人或社团参与自然保护区的管理。这些部门、团体或个人可以承担其中的研究项目，可以向自然保护区捐赠，也可以加入到管理机构中参与自然保护区的管理。因为，不同的自然保护区的资源禀赋和地域特征都是不一样的，而政府的力量往往是有限的，此时可以根据当地的具体情况，广泛利用各类社会力量和资源加入到自然保护区的管理中，从而利用全社会的力量加强自然保护区的管理和保护。
和目前我国的自然保护区管理体制相比，这种中央统一指导和管辖，地方自主管理的模式，能够有效的避免多头管理、交叉管理和部门利益的条块分割。同时，更能有效地利用广泛的社会力量参与自然保护区的管理，既充分利用了社会资源，又增加了社会福利。因此，应当在立法中将这种管理体制固定下来。
需要指出的是，《中华人民共和国自然保护区管理条例》颁布已经十多年了，我国的政治、经济、文化和自然保护区的情况都发生了巨大的变化，尤其是作为该条例主体内容的自然保护区管理体制，已经不能很好的适应我国目前自然保护区的管理需要。同时，该条例法律阶位太低，不足以管理占全国陆地国土面积的14.8%的广袤区域。因此，非常有必要进行《中华人民共和国自然保护区法》的立法工作，并在立法中明确将该管理模式写进法律条文中去。
收稿日期：2009-02-03