台湾地区第二次农地制度改革给我们的启示，本文主要内容关键词为：台湾地区论文,农地论文,给我们论文,制度改革论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十八届三中全会提出了农村集体土地流转的新举措，一是在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；二是在坚持耕地保护制度的前提下，允许农民以承包权入股发展农业产业化经营，鼓励农民以经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。对建设用地而言，就是让农民集体直接参与工业化、城镇化过程中土地增值收益的分配，形成以工促农、以城带乡、城乡一体的新型城乡关系；对农用地而言，就是搞多种形式的规模经营，发展专业化、现代化新型农业经营体系。
建立家庭联产承包制是中国改革开放后农村土地制度的第一次改革，成效显著。推动农村集体土地流转可以说是改革开放后农村土地制度的第二次改革，研究发现台湾地区在20世纪80年代启动第二次农地制度改革时的状况和我们的现状十分相似，它们的改革经验值得我们借鉴。
二、台湾地区第二次农地制度改革的背景
20世纪50年代初，台湾地区开启了第一次农地制度改革，时间跨度20余年，先实行“三七五”减租，其次是公地放领，最终目标是农地农有，实现耕者有其田。第一次农地制度改革使农民获得了自己的土地，农民生产积极性的提高使粮食产量大幅增加，满足了台湾地区的粮食自给。有数据表明，到了20世纪80年代初期，台湾农村电视机的普及率为93%，电冰箱的普及率为87.7%，农民的生活走上了小康之路。
20世纪五六十年代，台湾地区经济建设是优先发展农业，再以农业扶持工业。当工业突飞猛进的时候，农业却在20世纪70年代开始走下坡路。除去工业化过程中不可避免的自然因素外，台湾地区农地制度本身也存在一些问题。
第一，农地面积减少。随着人口的增加，经济的快速发展，工业用地、住宅用地、交通运输用地、休闲娱乐用地及各类公共设施用地随之大增。台湾地区的平原土地及其边缘的山坡土地早已开发殆尽，为了满足经济快速发展和人民生活水平提高的需要，占用农地在所难免。
第二，农地利用率下降。1950年以后台湾地区的农地复种指数一般都在1.8左右，但是从1965年开始台湾农作物播种面积开始减少，复种指数也逐年下降，1989年降至132.3%（郑诗华，1991）。
第三，农地荒废现象普遍。农业的经营成本高出工商业，农产品价格又偏低，农业的经济效益低下，致使农民怠耕或者废弃耕地。随着城市的扩张，城市郊区大量农地被划为建设用地范围，致使农地大量荒废。
第四，农地经营规模缩小。由于人口增加、多子继承及其他原因导致地权分散化，家庭农场数目逐渐增加。由于农地总面积基本不变，必然导致农地经营规模的缩小。一方面，1955年经营0.5公顷以下的农户为254 000户，占农户总数的34.9%；而1975年经营0.5公顷以下的农户增加到363 000户，占农户总数的41.78%。另一方面，经营2公顷以上农地的农户在1955年为86 000户，而1975年只有67 000户（应廉耕，1983）。
第五，农业就业人口急剧减少与老龄化。台湾地区劳动密集型工业在20世纪70年代到80年代迅速发展，对劳动力的需求激增，大量农业人口，特别是青壮年农民，纷纷涌向城市的工业、商业等部门。台湾地区农村中青壮年劳动力的转移致使农业主要工作逐渐改为由劳动能力不强的妇女和老年人担任。农业缺乏足够的劳动力，降低了农业的生产效率和生产力。
三、台湾地区第二次农地制度改革的具体措施
台湾地区需要解决的问题是促进农地的自由流转和相对集中，使土地面积能够达到一定的规模经营程度。1973年9月，台湾地区颁布了《农业发展条例》，提出了两条措施：一是改变农地所有权，政府提供长期低息贷款帮助农民购买农地，实现土地的规模经营；二是不改变农地所有权，提倡和推行共同经营、委托经营和合作经营模式的规模经营措施。由此开启第二次农地制度改革的序幕。
1982年11月，台湾地区《第二阶段农地改革方案》出台，该方案除包括上述两项措施外，又增加了加速办理农地重划工程和加强推行农业机械化。这些措施后来并入相关计划中继续推动，一直延续到现在。
（一）政府提供低息贷款帮助愿意耕作的农户购地
政府提供长期低息贷款帮助农民购买农地，实现土地的规模经营。政府购地贷款优先考虑以下几种情况：（1）区域优先。购买农地重划和农业特定区的农地优先，而对于购买临近城市的农地严格限制，防止土地投机。（2）临近优先。购买农场临近的农地优先。（3）对象优先。购买那些耕地面积小而且愿意放弃农业转行农户的土地优先。（4）面积优先。农户购买农地后的农场面积超过1公顷的优先。
（二）三种模式转变农地经营方式
针对台湾地区家庭农场面积过小，农业劳动力大量外流，农业投入不足，农业生产形势日趋衰退的情况，同时推动委托经营、共同经营和合作经营模式，这三种经营模式的共同点是不触动农地所有权。
（1）委托经营。将家庭农场的全部经营活动都委托给农场共同经营组织、合作农场或者农场专业经营者，委托方不参与任何一项经营、劳动活动。委托人和受托人之间通过签订协议，受托人要承担相当程度的经营风险，对经营盈亏完全负责。该模式的实质就是土地租佃制度，只是形态发生了一些变化而已。台湾地区正式委托经营的不多，比较普遍的做法是代耕方式，尤其以代整理土地、代插秧、代收获的最多，这些应该界定为“委托服务”。
（2）共同经营。土地相毗连的农户或者饲养同类禽、兽、鱼的邻近农户，自愿结合成共同经营体。具体做法有三种：第一种是“合耕分营”，即农活大家一起干，最后农产品的流通与经营各顾各；第二种是“合营分耕”，这与第一种情况正好相反；第三种是“合营合耕”，即农业生产和农产品的经营都是由共同经营组织负责协调。共同经营在台湾地区的实践并不理想，据台湾地区1985年农业普查资料显示，只有3.63%的农户采取了该方式；从规模经营看，越是规模小的农户越少参加共同经营。
（3）合作经营。政府通过举办合作农场，吸收附近家庭农场参与合作经营，这是一种自上而下的政策。合作农场的合作经营方式是由参加合作的农场所有者将其部分或全部农地委托合作农场经营，农场的经营费用全部由参加合作的农场所有者出，农场收益也全部归参加者。合作经营的另外一种方式是专业化合作，即按照农产品类别，实行合作经营；在农业专业区内，所有参加合作经营的农户，生产同一种农作物，所有产品共同制作、储存、运输、销售；这种形式的合作经营发展很快，到了20世纪80年代末，已经有近30个品种的农产品搞了专业化合作经营，参加的农户近30万户，农地面积超过15万公顷，占全台湾地区农地的1/6。合作经营模式值得中国大陆认真学习。
（三）农地重划改善农场经营条件
农地重划由政府主导，政府投入大头，减轻了农民的负担，极大地提高了农民配合农地重划的积极性。政府同时把农地重划与推行农业专业化、共同经营或兴办合作农场等结合起来，扩大了农场经营规模。台湾地区从1962年启动农地重划工程，到2013年为止，近半的农地经过了重划工程，政府大约担负了工程费用的75%。农地经过平整、重划、基本建设、再分配，面积较小的家庭可以转业，使农地向专业大户转移集中，扩大了经营规模。同时，由于农地重划是以农田道路为单元，布局合理，农路和水利设施完善，便于机械化作业和推广先进技术，因而也提高了农地利用率和生产率。
四、台湾地区第二次农地制度改革的成效与问题
政府提供购地贷款，推动共同、委托及合作经营，其目的是扩大农地经营规模，促进农业机械化。这一阶段的农业机械化取得了很大成绩，但扩大农地经营规模这个首要任务的成绩却很小，步履艰难。台湾政治大学地政系林英彦教授做过调查，他发现在以增加面积扩大经营规模的改革中，买卖双方都是问题，一是农民不愿出售土地，理由有：（1）土地为祖遗财产，不可轻易处分；（2）当时没有使用大笔资金的需要，卖了土地所得价款不知如何投资；（3）土地留着可以待价而沽；（4）万一子女在都市失业，回来有地可种，农地等于保险金。二是农民不想购买土地，理由有：（1）农业收益不高，买地无利可图；（2）地价较贵，借款买地，得不偿失。
相比而言，政府主导的农地重划成效显著：（1）将产权分散的农地集中，每宗土地面积扩大，形状整齐，便于耕作；（2）整理后的农田灌溉及排水条件、农村道路状况都大大改善；（3）促进了区域均衡发展，土地整理后的农村生活环境改善，农村面貌焕然一新，城乡差距逐渐在缩小。
五、台湾地区的经验给大陆深化农地制度改革的启示
改革开放30多年来，农业在中国大陆经济结构中所占比重不断下滑，国家统计局公布的数据显示，1985年达到最高的28.4%，而后便不断萎缩，2012年降至10.51%的历史最低点。现在农村基本无青壮年，变成了老少留守地，农村家庭的主要收入来源已经不是农业。中国大陆要完成工业化、城镇化深入发展的同时推进农业现代化，除了工业反哺农业、城市支持农村的外部投入，必须推动农村内部的农地制度深化改革。
第一，农地产权登记是农地制度改革的基石。台湾地区第一次农地制度改革和农地重划的巨大成功，农地产权登记与地籍整理功不可没。两岸第二次农地制度改革的共同点都是推进规模经营，都是以农地产权流转来实现，因此，农地产权明晰是基础。结合第二次土地调查和不动产统一登记制度建设，我们应积极推进土地承包经营权等用益物权的登记工作，加大土地登记对农民土地权益的保护力度。另外，应探索农地承包权与农地经营权的分离，为农地流转奠定产权制度基础。
第二，稳定土地承包关系，发展适度规模经营。农地对绝大多数农民来讲不仅是农业生产资料，还是生存保障来源，因此现行农地承包经营关系不仅要保持长期稳定，而且还要赋予农民权利内容更丰富的土地承包经营权，激励农民对生产和土地投资的积极性。同时，鼓励效益低下的农地向专业大户、家庭农场流转，发展适度规模经营。更为重要的是，根据台湾地区的经验和中国大陆最近十几年农业生产出现的无序发展问题，政府有义务引导农民走“合作经营”之路。
第三，中国大陆推进农业现代化具有得天独厚的条件。台湾地区地少人多，决定了台湾地区的农地规模经营只能是小面积的适度规模；另外一个很重要的限制条件是，台湾地区实行的是农地私有制，土地产权分散，政府提供购地贷款帮助农民扩大经营规模的效果并不理想。中国大陆农村集体土地所有制可以规避土地私有制的一些局限，在经济条件较好的农村可以基于集体土地大力发展农村合作经济或者农民以承包权入股发展“农业产业化经营”，推进农业现代化。
第四，政府主导土地整治，推进新农村社区建设。农业现代化离不开良好的农地耕作条件，中国大陆不少农村农业生产基础设施比较薄弱，“望天田”的比重不小。借鉴台湾地区农地重划的做法，政府应当担负起农村土地整治的责任，在各地有计划地展开农地整治工作，这是一项巨大的工程，整治模式应该多样化，需要国土管理部门、农业部门和水利部门积极配合才会有良好效果。台湾地区经验告诉我们，农地整治应该与“新农村社区建设”合并进行，既可以改善农地耕作条件，也可以提升农民的生活品质，同时也可以实现城乡基本公共服务均等化。