发挥体制效应的功能创造良好的投资环境，本文主要内容关键词为：投资环境论文,创造良好论文,效应论文,体制论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容提要〕 目前，中国已经进入了改革开放整体推进、全方位拓展的体制转换时期，开始构筑市场经济体制的框架。作为率先享受一些优惠政策，开发进展很快而成为新体制的启动点和突破口的经济开发区面临着严峻的挑战。为了使开发区能够继续创造良好的投资环境，必须采取“硬环境”建设与“软环境”构造同步配套的策略，即把政策优势转化为体制效应，在体制建设上自觉地推进一步，创造与国际商品经济相仿的“软环境”。才能充分体现开发区灵活高效的运行机制，形成良好的投资环境。
一、开发区面临的形势，迫使我们把政策优势转化为体制效应
开发区作为新体制的启动点和突破口，率先享受了一些优惠政策，开发进展很快。但这种绩效是政策让利与经济运行调节参数共同促成的，是旧体制压抑的增长潜力的释放。随着体制转轨进程的加快，开发区面临着严峻的挑战。一是优惠政策触及到新体制宏观框架后效应减缓，今年，国家财税、金融、投资、汇率四项宏观改革措施出台；特别是新税制的实施和压缩基本建设规模的措施滞缓了开发的进程。分税之后，原定国税退库部分暂停，基建投入减半；内资企业原定享受征24%退9%实收15%的所得税政策取消了，一律改缴33%；基本建设国家根本不信贷；固定资产投资难以争到规模；只能自己解决。二是享受优惠政策的“特殊”程度逐渐消失。随着改革开放政策措施制定和实施上的地方自主性和灵活性的增强，对外开放已无可选择地从区域先行过渡到整体推进，纵深拓展的阶段，全方位、多层次的开放格局已经形成。开发区在区域上享受的优惠政策已经拉平，优势减弱；在层次上由于非开发区不仅采用了类似开发区的政策和措施，而且广度宽、力度强，政策的倾斜角已经消失了。三是中国“复关”在即，要求站在开放前沿的开发区要建立起符合国际惯例的市场经济体制和外向型经济运行机制，与国际通行规则接轨。这方面开发区的差距更大。从深层次看，中国进入了改革开放整体推进、全方位拓展的体制转换时期，开始构筑市场经济的体制框架。在总体上，不会再象以前那样让开发区在开放时序上先行一步，在开放的内容上先为其创造条件，今后的路不仅要自己独立行走，而且要率先进入新体制的轨迹。
首先，要把靠优惠政策开发的工作思路调整到构筑新体制大厦的轨迹上来。如果认识水平还停留在靠优惠政策，争开发区级别的层次上，就会大大落后于改革开放的形势，拉大差距。其次，要把新体制建设作为“软件”的主体工程来抓。创造性地吸收和借鉴先行地区的经验，力争在三年内完成构筑新体制框架的工程。第三，扩大新体制建设的试点面。除在国家级开发区试点外，在条件成熟的省级开发区有选择地进行单项体制构造的分类试点。
二、加快新体制建设的步伐，创造适应外向型经济运行的软环境
开发区的“软环境”，由于文化传统，商品经济发展程度和我们认识水平差异等因素，与国际通行规则差距较大，尤其是经济体制与运行机制的差异更为明显。如果我们体制建设缓慢，不能提供和创造符合开发区经济发展规律的经济体制和公平竞争的环境，外商是不会来投资的。
（一）按照“小政府大社会”的管理模式，完善开发区的行政管理体制。管委会是开发区经济发展和社会运行的中枢、这个“小政府”开发区都已建立起来，比较精干高效。但是，不少开发区政企不分；“大社会”的中介组织还没有建立起来。经济管理的行政职能与所有者的管理职能没有分开，承揽了不少属于所有者管理职能的事务；经济管理职能与社会服务职能也没有分开，承揽了不少属于社会服务中介组织的工作。完善的措施是政企分开，将所有者的管理职能交还给企业，将一些经济活动中的社会服务性和部分监督性职能交给中介组织去做，发展一批包括各种行业协会、各种商会、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、咨询公司、资信评估公司、公证促裁机构在内的公证机构和计量、质量检查、商品检验等生产服务机构、社会公益机构。
（二）按照现代企业制度的要求，规范企业体制。进入开发区的企业都是新企业，尽管都采用了现代企业制度的组织形式，但是企业体制不规范。管委会要按照《公司法》的要求，从新的产权制度、新的企业组织制度、新的企业管理制度、新的企业会计制度入手，规范企业体制，为企业体制配套。在领导体制上，健全和理顺股东会、董事会、经理、监事会相互间协调与制约的关系；在经营体制上，建立起面向市场，科学决策，严格管理，优胜劣汰的竞争机制；在分配体制上，处理好国家、职工、投资者相互间的关系；在财务体制上，严格按“两则”办事，提高透明度。每个开发区要抓1-2个样板企业做为标准。另外，开发区要加强对内资企业的调控，监督产品质量，解释应用政策，鼓励产品外销，不能只发挥服务功能而忽视调控职能，审批之后什么也不管。加强对“三资”企业的管理，严格执行内销与外销的比例，确保中方股份的收益，监督外商遵守我国法律，依法纳税，保护职工的合法权益。同时，也要协调和解决好“三资”企业遇到的困难。
（三）按照企业生产经营的需要，开拓要素市场。目前，我们尚未具备全方位开拓市场的条件，但要尽快在国家级开发区建立起生产要素市场，创造条件，吸引外资。一是建立劳务市场。开发区内所有企业招工，都要由劳务市场运用价格机制、供求机制和失业机制进行调配，使之成为谋求职业和录用人员的主渠道，逐步形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制。条件不具备的开发区先建立职业介绍所，待条件成熟之后再过渡。二是建立金融市场。开发区要创办自己的金融机构，并在条件具备时，允许部分外资银行及相应的金融机构进入开发区。企业可在国家外汇管理部门的监督下自由调剂外汇。三是建立技术市场。发挥科研院校及大中型企业技术人员多的优势，组建有型技术市场。通过博览会、信息会、技术贸易洽谈会等，让科研单位、大专院校、各类企业为开发区提供更多的技术产品。
（四）按照新体制配套的要求，建立健全社会保障体制。凡是进入开发区的企业，无论是内资还是外资企业，都要实行强制性社会保险。开发区要尽快制定切合本区实际的社会保障措施，抓紧建立社会保险管理机构。实行用人单位与职工共担的基本养老保险办法，效益好的企业可实行补充式养老保险；把目前公费医疗过渡到大病医疗基金制，实行社会统筹与个人医疗帐户相结合的办法，建立起法制规范化、制度科学化、管理现代化，以个人帐户为基本形式的具有开发区自身特色的养老、失业、医疗保障体制。
（五）按照市场经济的需要，建立完善的法规体系。一是反映开发建设和招商引资一般规律的法规，要大胆借鉴，暂时没有条件立法的，可以相应制订暂行条例和规定，尽量使其制度化、规范化。二是不断根据对外开放实践的发展，修改、补充和完善已形成的法规，对已过时的负效应较大的政策要及时调整。三是对比较成熟的新体制改革措施，要以法律的形式确定下来，巩固已有的改革成果，同时，为新体制的完善创造必要的法制条件。四是立法决策要与新体制建设相结合，搞好立法规划。今后，新体制各项措施的出台，应尽可能地以法令、法规的形式推出，以保证新体制的完整性、权威性。五是严格执行已出台的各项法规，学会运用法律手段规范和保障新体制各项措施的运行。
三、发挥体制功效，增强开发区自我积累、自我发展的能力
今年国家财税、金融、外汇、投资体制改革措施的大步出台，特别是压缩基建、紧缩金融、停返国税的措施，严重地削弱了开发区的自我积累、自我发展的能力，使历来缺口较大的开发资金难以为继，不少基础建设项目只得停建或缓建，减缓了速度，面对资金困扰，不少开发区束手无策。
（一）控制规模，适度开发，在投资体制上调整结构。在资金短缺的情况下，单纯追求扩展外延的发展步履艰难，而应在适度扩展外延的同时，在一定时期内，调整战略，把主要精力集中到节省资金、优化结构、提高效益上来，走出一条投入少、产出多的路子上来。一是根据各自的能力和特点调整发展目标，形成各具特色的多元化发展目标。二是把经济发展的规划和速度限制在财力所能允许的范围内。从地域来说，开发的面积已不小，但密度不够。在目前财力单薄的情况下，如无特殊需要，不宜再扩大面积，而应立足于提高开发密度，发挥已有基础设施的作用，挖掘已开发地区的潜能。虽然速度的增长靠增加项目投入来实现，但增加项目必须与开发区所能集中的财力相适应，超过这个限度，必然引起负效应。三是将区域优惠政策改为产业优惠政策。按照主导产业、一般产业、限制产业的顺序，实行优惠递减，直至取消。各开发区可根据产业政策的不同，形成各不相同的优惠梯度，运用政策效应促进产业结构的优化。同时，加强区内的产业配套与协作，逐步形成产业的规模效应。四是更新管理意识、管理方式、管理手段，把经营管理提高到一个新水平。
（二）建立资金市场，改变融资办法，从金融体制上解决资金不足的问题。一是扩大融资区域，向社会发行建设债券募资；二是对收益高效益好的基础设施、公益事业的修建，按照谁投资谁受益的原则，采用项目股份制募资；三是创办开发基金。采用股份制的方式创办半封闭式的开发基金，所得收益用于开发区的基本建设。四是各开发区向人民银行申请指标，在区内组建股份合作式的信用联社。五是有条件的开发区向人民银行申请采用机构法人入股的方式试办股份信托投资公司，开展商业性竞争的信贷业务。六是长春、珲春能否仿照上海浦东开发区的做法，向人民银行申请试办外资银行或合资银行。目前，要尽快在所在区设立外资银行代表处，投入运营。
（三）加强经济联系，开展区际合作，在企业体制上向集团化方向发展。现在各开发区之间以及各开发区与腹地之间，都被封闭在各地经济板块的壁垒之中，产业关联度很差，对外交往不能形成整体优势，一些单个小型企业，常常只身闯进风大浪高的国际市场，时时有被吞没的危险。为此，要逐步推行企业集团化，发挥开发区经济的整体效应。首先开发区应增强与中央各部委和内地的经济联系，争取大中型骨干企业进区生产，特别是要争取某些国家重要项目进区建设，然后围绕重点项目开展外引内联，组织跨区性产业配套，并逐步形成一些跨区公司，以整体经济实力，跻身国际市场，提高开发区经济在国际竞争中的地位。其次，还可以按行业对小型企业进行编制，建立起类似日本“株式会社”、南韩“综合贸易商社”那样的组织，增强对外往来的整体实力。
（四）抓住关节点，处理好关系，从体制建设上增强功能的力度。一是处理好开发建设和体制构造的关系。虽然发展是硬道理，但是没有新体制的配套做保证也难以奏效。只有建立起新体制，使其功能得以发挥，开发区的经济才能保证持续、快速、健康地发展。开发区面临的形势，迫使我们体制建设要先行，为各项建设配套，解决经济发展中的深层次矛盾。为此，要加快新体制建设，使其功能尽快到位。二是处理了优惠政策和体制建设的关系。开发区享受的优惠政策为新体制的建设创造了有利条件，但是政策的效应已经减弱并趋于消失，形势逼迫我们要把政策优势转化为体制效应，依靠体制的功效来开发建设。三是处理好区域管理与体制建设的关系。体制配套是区域管理的前提，无论是行政管理还是经济管理，都是以体制保障做基础的。四是处理好类型特色与体制建设的关系。岂不知，开发区无论是哪种类型，哪种与众不同的特点都需要体制建设来配套，这是经济运行本身所决定的，离开体制配套，势必滞缓经济发展的势头。
四、借鉴国际通行规则，创造适应国际惯例的新体制
国际经济交往中的约定俗成，不成文的原则、准则、规则很多，是不成文的习惯法律规范，公认具有一定的法律效力。由于经济体制的差异和观念转变的参差不齐，在开发区尚未建立起适应国际惯例的投资环境。
（一）依法行政、形成适应国际惯例的法律环境。管委会按国际惯例办事，不仅体现在对外资的洽谈、审批与管理上，更重要的是体现在行政环境、法律环境上。各开发区要根据国际间管理经济事务的惯例和国家的法律，补充和完善涉外经济活动的地方性法规，使开发区的各项管理逐步做到有章可循，有法可依。国家级开发区要尽快健全司法机关和执法监督机构以及法律公证组织，在涉外经济工作中执法必严，违法必究。
（二）实行“国民待遇”，形成适应国际惯例的公平竞争环境。对来开发区投资的外商在征收国内税和生产经营环节税适用的法令法规以及进出口产品的纳税上，应同国内企业一视同仁。允许外商凭实力参与区内各种建设项目的公开招标。外商往来比较频繁的开发区，如果条件允许，可筹建供外国人使用的游乐场所。
（三）建立保税区，形成适应国际惯例的自由贸易环境。地处三国交界处的珲春市，是第三条欧亚大陆桥的枢纽，铁路、港口运输十分方便，俄朝若干口岸早已开通，仓储设施比较容易建立和完善，金融机构正在建立和完善，转口贸易、易货贸易具有相当规模，现有通讯和生活服务设施良好，具备了建立陆路口岸保税区的条件。可与海关合作，共同申请，抓紧建立陆路口岸保税区。但是保税区的管理体制要体现出灵敏的适应性、高效的可控性、严密的整体性、简捷的清廉性、高度的开放性。
（四）除旧增新，形成适应国际惯例的体制环境。在体制转换过程中，为了保证已形成的新体制的巩固和发展，将已被实践检验确定为不符合国际惯例通行规则要求的个别部分予以剔除，并把切实符合国际惯例的一些作法补充到新体制中去，形成适应国际惯例的体制环境。显然，这是新体制自我完善和发展的过程。这个过程在有的开发区已经开始，但仍有不少开发区不仅没有步入这个过程，而且至今尚未引起足够的重视。
五、在实践中造就人才，建立起选拔、培养、起用人才的新机制
开发区最大的困难是人才匮乏，科技人才尤为短缺，这是开发区建设的主要制约因素。开发区要把培养人才作为一项长期的战略任务下功夫抓好。
（一）搞好三个结合，建立起科学严密的选拔程序。一是远近结合，进行预测规划。根据整体规划、阶段发展目标，对各类人才需求情况进行预测，拟定准需求规划。如在起步阶段，需要的是懂基础设施和出口加工建设的管理人才，同时要预测规划好中远期能够领导健全开发区的后备干部技术人才。在具体工作中，对直属部门和企业的需求要准确预测，初步规划出各阶段所需人才的标量。二是内外结合，制定标准条件。即在制定起用人才标准条件时，既以开发区建设需要的人才为依据，充分考虑现有人才的素质状况，尽可能地发挥他们的潜力，又以国际市场人才需求条件为外部依据，注重借鉴和吸收世界发达国家在选人、用人方面的成功经验。工作中要把着眼点放在人才内在素质的发展潜力上，看其是否对事业有着执着的追求，是否具有扎实的理论基础和丰富的专业知识，对方针政策的理解程度，社交能力强不强，实践经验是否丰富，是否有改革创新意识，风险观念强不强，对工作环境适应快不快。三是上下结合，选准人才，即把群众意见和领导意见结合起来。首先把标准条件公开，进行民主评议推荐，在干部和群众之间立体交叉考核打分。然后根据民主评议和考核打分结果选用。
（二）强化五条措施，建立干部的培养模式。管委会和直属单位的正职可以配备助理，协助主要负责人承担一些工作，助理要给正职当好参谋和助手，享受副职待遇；对现职干部采用轮换岗位锻炼的办法，使一些长期从事工作面窄的干部在不同岗位上得到锻炼，增加全面领导工作的经验，提高应付复杂局势的能力；领导干部要传帮带，把自己的工作经验和切身体会结合起来，讲述领导方法和领导艺术；对有培养价值的干部选派到国内经济特区挂职学习锻炼。利用开发区与国内外接触广，出去机会多的优势，除有针对性地组织参与外商洽谈项目外，还要有计划地带领他们到国外和其他开发区学习考察，挂职锻炼，从直接对外打交道中，学会在国际市场上进行经济贸易活动，领导外向型经济的本领；举办各种培训班，丰富知识，扩大视野。
（三）坚持四个原则，形成新的用人格局。一是注重实绩的原则。考察中既要看近期效益，又要看远期发展潜力；既要看经济效益，又要看社会效益；既要看客观条件，又要看主观努力程度，真正把那些政绩突出、又有发展前途的科技人员和现职干部提拔到能施展才华的岗位上来。二是量才使用的原则。根据其善经营、会管理、通晓外经外贸等不同专长，不拘一格，唯才是择，打破部门、行业间的界限，实行双向选择，让其在适应的岗位上充分发挥作用。三是竞争择优的原则。开发区对管委会中的中层干部和企业经营管理人员的选拔，要普遍实行招标聘任制，让他们在竞争中使自身的价值得到实现。四是能上能下的原则。对所有干部全部实行聘任制，打破传统的任免方式，不搞人身依附，平衡关系，让能者上，庸者下，不搞“终身制”。