基层民主发展中群众工作评估体系的建构，本文主要内容关键词为：基层论文,民主论文,群众论文,评估体系论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
群众工作是执政党提高执政能力，巩固执政地位的基础性工作。在现代国家治理体系中，人民群众评判群众工作实际上是一个社会治理的问题，发挥人民群众在社会治理中的重要主体作用，保障群众的主体地位来推进基层民主建设，是转型期中国基层社会治理的客观要求。由人民群众来评判群众工作，充分发挥人民群众在基层社会治理中的主体作用，逐步优化基层社会治理的结构，为基层民主的发展和基层社会治理现代化创造条件和土壤。 一、基层民主的有效发展重在确立人的主体性地位 基层民主是社会主义民主最广泛的实践，改革开放30多年以来，基层民主不断且广泛的发展将城乡广大群众纳入到基层的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的政治生活之中，基层民主实践已经构成社会主义民主政治的基础性工程。然而，随着社会结构的急剧分化与利益结构的深刻调整，基层利益矛盾和冲突不断加剧，基层群众自主参与的愿望和诉求的不断增强，在当前基层民主制度框架和组织体系内，中国的基层民主却步入自身发展的瓶颈期。在社会的大转型中，基层民主实践既要充分保证广大人民群众的当家作主，又要有效保障国家政治稳定，还要创造条件推动现代社会的发展，这取决于基层民主的有效发展。[1]P21-22政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理，政治有效性关注于政治系统的功能是否适合经济与社会发展的需要以及是否促进经济与社会的发展。基层民主的有效发展，不仅要关注程序民主的建构，更要推进实质民主的进步。因为民主的建构不仅仅是一套制度体系的确立，它还是现代公民的成长和现代社会的发育。“民主是社会与国家共同建构出来的，其政治逻辑就源于社会与国家的互动之中。”[2]P3这种实质民主的核心就在于保护和维系社会个体的基本权利，关注人的平等和幸福，关注社会的公平和正义，也就是回归到民主的本质：人民的统治。“民主意味着人民的统治，这就是衡量现实民主最基本的标准，具体而言则包括：平等的参与、平等的代表、平等的影响。”[3]P205换言之，有效民主的基本准则是实现人民的统治，使人民在政治上逐步获得独立与解放，享有受法律保证的平等的政治权利；使享有平等权利的人民群众成为国家权力的源泉，由群众所构成的人民成为决定国家的最终力量。也就是要确立人的主体性地位，保障人的各种权利，推动人的自我统治，自我管理，实现人的自由发展。 民主价值的核心理念是实现人的自我统治。民主最为基本的含义是人民自我统治，虽经历几千年政治生活的变迁，但是“主权在民”从来都是民主的核心理念。这个核心理念追求的是人类自主性的充分彰显，人的自由全面发展，公民个体的根本利益的完美实现，在现实生活中不仅拥有追求自由的权利，而且拥有平等参与政治的权利。主权在民的核心理念本身所追求的就是公民自己管理国家，管理社会。民主理想对于人类社会进步和人的自由全面发展具有积极的意义，而民主理论和实践的发展已证明，现代的民主共和则为公民当家作主，实现社会个体自治与独立提供了更为现实的理论基础。“实际上，只在现代的民主共和才可能实现‘民主制’的本质规定性：也就是，人民不仅是社会的主人，同时，也是国家的主人，当家作主。”[4]美国著名政治学家罗伯特·达尔从现代民主的理念出发论证民主对现代社会意义时认为，民主有十方面令人向往的结果：1、避免暴政；2、基本的权利；3、普遍的自由；4、自主的决定；5、道德的自主；6、人性的培养；7、保护基本的个人利益；8、政治平等；9、追求和平；10、繁荣。[5]P52-53达尔的分析是符合民主理论发展的内在逻辑的，因为在民主政治条件下，国家的意志即是人民意志，国家的权力由人民真实所有，国家的规则由人民制定，并服务于人民；而个人的权利得到了最充分的保障，国家把政治体中的全体成员都当做单独的个人，并给这些个人以同样的平等和尊重。在当代中国，中国民主的核心价值理念就是人民民主，人民民主回答的是国家权力的归属问题，根本就是要实现人民当家作主。人民民主强调国家的权力由人民所有，人民且能够将国家权力控制在自己手中，从而使国家能够按照人民的意志来管理社会，服务人民。在人民当家作主中，国家的所有公民是享有人的所有权利的平等公民，而不是仅仅作为被统治者的“臣民”、“草民”。中国基层民主的广泛实践和取得的众多成果就是建立在人民民主理念的确立、对人民民主价值的不断追求基础之上的，基层民主的进一步有效发展，首先还是取决于在价值理念上充分尊重人的主体性和确立人的主体性地位。 民主制度建构的基础是保障人的基本权利。任何民主的实际运转都需要制度作为支撑和载体，制度在民主运转形态之中具有不可替代的、基础性的政治功能，制度本身的结构与限度都会一定意义上决定着民主的结构和限度。人类历史发展的当代阶段，民主的国家制度被证明是最好的政体，是抑制独裁专制和极权暴力的最合适制度。因为在民主制中，国家本身并不是目的，组成国家的活生生的人才是政治制度和政治生活的目的。在国家的共同体中，民主的实质其实就是解决公共权力的归属、配置和运行这三大基本问题。虽然从资产阶级代议制民主发展到现代民主，民主理论已经发生了巨大的变化。民主经历了从代议制民主到“选举民主”，再发展到“自由民主”、“法治民主”和“宪政民主”的过程。但是，在国家制度层面上规定公共权力如何运行一直是民主内在的不变诉求。民主的国家制度就是在国家的层面上对公共权力进行合理有效的配置，使得公共权力在实践运行中真正由权力主体所掌握。在现代文明里，民主的国家制度的核心就是宪政。宪政是使人民的统治在国家制度层面得以实现的政治安排，核心的精神是基于保障人的权利，在宪法和法律的框架体系内规范国家的权力。强调国家作为保障人民，维护社会的力量，其权力应该是有限的，不但不能为所欲为，而且要受到人民与社会的监督；强调为防止国家权力对人的基本权利的威胁，国家内的权力关系必须依法运行，并相互制约，避免因权力垄断而带来的对权利的威胁。民主制度建构的基础在于保障人的基本权利。因此，基层民主的有效发展只有在以群众权利为核心国家制度建设中才能获得不竭动力和良性发展。 民主机制运行的内容是纳入人的充分参与。民主不仅仅是一种理想价值和制度结构，还是一种程序机制。在一般意义上，民主需要价值与制度的确立和驱动，也需要程序与机制的实践操作和运转，没有程序机制运转起来的民主容易沦为空中楼阁。罗伯特·达尔指出，民主是多种利益集团相互作用，而公民的广泛参与是民主的核心，“民主是所有成年公民都可以广泛分享参与决策机会的政治体系。”[6]P21民主不仅是在国家层面上，而是在地方和基层各个层面上多元化的参与，民主最基本也是最必不可少的条件首先是社区的所有成员都享有平等的参与社区集体决策的权利。因为在民主制度中，民众参与政治生活的管理和对公共权力的监督是最有效的，也是最合理的。在程序的意义上，民主制度就是全体公民广泛分享参与决策的机会，就是对政府权力的制约和对政府决策过程的控制。[7]P24在许多情况下，程序的民主性、合理性和公正性，决定着整个民主的质量以及民主的合法性程度。所以，卡尔·科恩明确指出民主就是人民参与政治决策的理论，他说：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”[8]P10。更为重要的是，“每个公民都有参与政治的机会和条件；国家鼓励而不是禁止公民的积极参与，包括竞争式的政治参与。从这个意义上说，民主政治是一种竞争式的参与政治。”[9]P25而从民主的运行来看，参与是民主的起点与动力，民主的目标就是要通过参与者利益与要求的表达、协商与协调，形成最大限度地满足公共利益和个体利益的共同意志。所以，民主实际上是一个不断参与和不断形成决策的过程，是一个民众参与国家治理的过程。在基层民主实践中，民主的机制最为核心的就是，确保民众依法选举代表民众利益的党政官员来管理社会生产与生活，这是最能保障公民基本权利和利益的制度形式，也是最能体现实质民主的程序机制。因此，只有在民主机制的运行中充分纳入人的参与，充分发挥民众参与的作用，基层民主才会释放出无穷的活力。 二、确立人的主体性地位要由群众来评判群众工作 中国共产党在不断规范基层民主的同时，也在不断推动基层民主的发展。在中国共产党的实践工作体系里，承担此角色，发挥此功能的就是党的群众工作。群众工作体系是政党直接与社会发生联系的工作平台和实践载体，是执政党必须始终做好的基础性工作，是党的生命线，对群众工作的评判则是衡量群众工作成效的基本标准。人的主体性地位决定了党的群众工作必须由人民群众来评判，无论是在价值理念上，还是在利益实践上，人民群众在群众工作体系里都应居于主体地位，在群众工作的评判上应该享有更大更多的发言权。 群众评判群众工作是人民群众主体地位的必然反映。对人民群众主体的定位是历史唯物主义的基本理论，是马克思主义群众观的核心问题。人民群众是实践的主体，是历史的创造者。历史的发展离不开群众的参与，人民群众是推动社会历史发展的决定性力量。“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[10]P287人民群众的辛勤劳动创造了社会的政治、经济等各方面的文明成果，没有人民群众的辛勤劳动就没有人类文明的物质基础，也不会存在人类文明的上层建筑。因此，一切认识、理论应当来自人民群众，以人民群众的实践为评价标准，群众评价是人民群众主体地位的必然反映。评价，在一般意义上，是指以人为主题而掌握世界意义的观念活动。[11]P113人民群众不仅是社会财富的创造者，也就应是社会财富的主人和享用者，是社会的价值主体和利益主体，当然也就是价值和利益评价的主体与主人。因为价值评价主要是为价值选择和价值创造服务的，人们在价值与利益创造活动之前，总是根据对客体的价值评价和价值预测，确立价值目标，并进行相互比较和理性选择，选择可能的客体开展创造性活动，以形成主客体价值关系。正是人民群众的价值评价，引导和影响着人民群众的价值选择、价值创造和价值目标的实现。从现实来看，由于人民群众是价值创造的主体，人民群众的实践活动是一切价值的本质和源泉，人民群众也就最有能力和最有资格对自己所创造的活动与成果进行评价。人民群众的需要代表了社会发展的要求和历史进步的趋势，只有依赖于人民群众的评价和选择，只有依赖于价值评价和选择的人民群众的实践活动，才能实现历史发展的本质，才能顺应社会前进的历史趋势。[12]P71 群众评判群众工作是中国共产党的基本价值立场。群众来评判群众工作的本质是坚持人民群众价值评价主体的基本价值立场。中国共产党作为马克思主义的执政党，以人民群众为主体建构政党与群众的关系，就必然以人民群众的评价作为自身的基本价值立场。“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[10]P411共产党的执政基础是人民群众，中国共产党的执政理念是代表最广大人民的根本利益。坚持以人民群众的价值评价为政党的基本价值立场，就与一切统治阶级、一切统治者区别开来，与一切剥削阶级政党区分开来。由群众来评判群众工作是共产党的党性决定的。共产党的党性，就是人民性，在价值评价上就是坚持人民群众作为评价主体。党以人民群众作为价值评价主体，就要求党必须坚守住立党为公、执政为民的执政本质，党的一切活动和一切工作必须以服务群众为行为准则，以人民群众的评价来判定党作为执政党的社会价值。由群众来评判群众工作是获得人民群众认同与支持的根本要求。坚持群众评判群众工作，在本质上体现了党的价值观。“我们是社会主义国家，人民是国家的主人，中国共产党的执政地位、社会主义国家的一切权力都是来自于人民的，领导干部手中的权力说到底都是人民赋予的。”[13]P420党执政的合理性与有效性不在于自我评价和自我意识，而在于人民群众的认同和支持。党正是革命、建设、改革的实践中，始终坚持人民群众价值评价主体的基本价值立场，以代表人民、服务人民的政党使命履行职责，才赢得了人民的信任、认同和支持。由群众来评判群众工作是国家建设中群众的基础性作用决定的。社会是在血缘共同体、地缘共同体分化与整合的实践中逐渐形成的人的共同体，而国家是人类在保护自身生命、追求自由中建构的，建构国家的目的是保护人自身的生命、自由与安全。在国家建设中，人具有强大的首创精神，群众在国家与社会的相互塑造中发挥着基础性作用。作为一个政治概念的群众，确定的是一种政治身份，是党团组织以外的人。作为一个社会概念的群众，指代的即为基层民众。群众是社会中未被组织进入政党团体中的人，是社会基层民众，群众是构成整个社会的主体部分，群众是社会物质财富的创造者、社会精神财富的创造者。国家建设中，群众民主意识的觉醒、民主文化的塑造、民主品格的形成，都有赖于群众基础作用的发挥。只有发挥群众的基础性作用，群众民主意识的觉醒就会增强群众政治参与的意识，民主品格的形成就会提高群众政治参与的能力，民主文化的塑造就会改善群众政治参与的氛围。政治参与意识的增强，政治参与能力的提高，政治参与氛围的改善，必然会为民主政治创造条件。 群众评判群众工作是夯实党的执政基础的客观要求。群众评判群众工作就是坚持把人民群众作为党执政活动价值评价的最高裁决者，坚持人民群众是执政党和领导干部执政政绩的最好检验者。为人民服务是党的宗旨，服务群众是党最重要的“执政方式”，以人民群众的满意度作为检验服务型政党的标准，可以最大程度地团结群众、凝聚人心与共识，构建高度的政治认同了，从而夯实党的执政基础。在社会转型期，国际国内形势错综复杂、在“时空压缩”的大背景下，各类社会矛盾集中显现，经济全球化的发展，网络政治参与的膨胀，马克思主义意识形态面临冲击，自由主义思潮的侵袭等等，这些都对党的执政能力与执政安全提出严峻的考验。特别是，党面临着脱离群众，长期执政下麻痹大意、骄傲自满、与民争利的极大风险。群众是真正的英雄，许多矛盾与问题与群众利益切身相关，人民群众的理解与支持是解决与化解矛盾的基础。在新形势下防范执政风险，最重要、最根本的途径就是始终坚持人民群众的价值主体和价值评价主体地位，通过群众评价群众工作保证群众的基本权利和主体地位，从而构建良好的党群关系。但是在现实生活中，由于制度的不健全，体系不完善，群众的“主体地位”并没有得到相应的尊重，公民权利并没有得到相应的维护和保障，群众对群众工作的评判渠道狭窄，途径有限，对群众工作的评估更多的还是依赖于一些领导干部、专家学者，自己给自己打分，自己评价自己，甚至有群众因为对政府工作发表的抨击性言论、对政府官员的举报而遭受打击报复的现象屡屡发生，也制约了群众主动评估群众工作的积极性、主动性、创造性。夯实党的执政基础，对群众工作的评判必须由群众自身做出，党和政府不能越俎代庖，人民群众对于群众工作的评判是第一位的，是决定性的。 群众评判群众工作是群众工作科学化的有效途径。党的群众工作是一项系统的、科学的工程，若没有科学的评估体系和评估指标，在具体的推进过程中，以空对空，以会议落实会议，搞文牍主义、材料主义，群众工作将永远会停留在纸面。对群众工作的评估是了解人民群众的心理动态、利益诉求、意见建议，根据客观实际情况，遵循一切从实际出发的理念，及时科学地调整工作思路、改进工作方法，维护和实现最广大人民群众根本利益的有效途径，即对群众工作的评估是群众工作科学化的有效途径。科学的评估为科学的决策提供依据，科学的评估为科学的治理创造土壤。根据决策科学理论的视角，决策的科学化是一个系统性循环的过程，良好的信息反馈是实现决策科学化必不可少的重要环节。所有事先的决策不可能将所有的问题考虑全面，所以作为一个过程的决策必须根据决策执行过程中反馈的信息，及时地对决策本事进行微调以适应客观环境发生的变化。群众评判就能够及时准确地实现信息反馈，为科学的信息研判和科学决策创造条件，并且这对于化解各类社会矛盾和群体性事件，无疑为釜底抽薪之举。 三、建构以群众为主体的党的群众工作评估体系 建构以群众为主体的群众工作评估体系有利于协调利益矛盾、化解群众纠纷、维护社会稳定，确保人民群众的主体地位，实现群众工作的制度化、科学化、规范化，从而有序推动基层民主建设。 明确以群众为主的评估主体体系。人民群众是社会存在和实践发展的主体。在党领导的社会主义事业中，人民群众是社会公共权力的终极所有者，是社会主义事业的主人。根据历史唯物主义的世界观与中国共产党的宗旨和使命，党的群众工作是作为人民群众先进的一部分的执政党服务人民的过程，党组织应是群众工作的组织主体和协调主体，人民群众应是群众工作的价值主体和实现主体。在执政和社会主义市场经济条件下，执政党和人民群众的关系是平等的，决定了在群众工作中，他们之间的关系是对等的，这种对等关系有两方面的含义，一是执政党和人民群众是互为主客体的双向互动关系；二是执政党和人民群众之间共为主体的双向互动关系。因此，人民群众应成为评判党的群众工作的主体。在党委、政府、群众、社会组织、媒体共同参与的前提下，应确立以人民群众为主的评价主体体系。目前党的群众工作的评估主要由政府和政府聘请的一些专家学者担任，这存在“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，这种评价难以保证评价的客观性、公正性。从科学的角度看，可考虑建立专门的群众工作的评估、评价机构，这种机构的定位是群众性的社会组织，对社会和群众负责，对本地区党委和政府的群众工作进行评估评价。这一评估机构负责收集群众工作中政府的自评、群众客评、社会的他评三方的意见与建议，并在政府自评、群众客评、社会他评三方中作出合理的权重比例，群众客评和媒体、NGO等社会组织的社会他评所占的比重应超过政府自评。在以群众为主的多元主体评估中，进行综合分析，要去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，形成科学完善的评估报告，做出可信合理的评估结论。 确定科学合理的评估标准。目前，群众工作的评估没有形成一个统一的标准，群众工作上的随意性、盲目性、即时性比较大，而无法实现及时准确到位的信息研判、资源整合和工作调整。从实然的角度看，各地的自然环境、社会环境、群众构成具有较大的差异性，群众工作的开展必然具有本地的特色与特性，打上了本地方的烙印。从应然的角度看，群众工作过程中对于群众利益维护的保护，对于群众矛盾的化解必然存在一些共性上的东西。群众工作的开展、评估需要一些客观的，看得见的、摸得着的可以量化的标准，一些共性上的东西可以凝练为一些客观的标准。评估标准的确定首先要避免标准和工作的“两张皮”，具体的标准必须符合群众工作的具体特点和实际。其次，评估标准的制定必须体现人民群众的主体性地位，群众工作的评估主要是对政府开展的群众工作的态度、方法、效果等方法进行评估。再次，评估标准的制定要公正客观，应该由各方协商共同制定而不应该由某个人或某个部门说了算。最后，评估的标准要坚持原则性和灵活性的统一，既要有明确固定的硬性标准，也需要有一定的弹性。 构建群众工作评估的指标体系。对群众工作的评估，必须要有一套科学合理的评估指标。完善合理的评估指标的构建是建立科学的评估体系的前提和基础。科学的评估指标体系的设置应该以群众的权益实现为主体，反映群众的利益诉求，以人民群众最关心、最现实的问题为评估指标的核心内容，同时统筹和平衡政府、群众、社会组织的要求。评估指标体系应兼具系统性、典型性、动态性、简明性、科学性和综合性，应秉承可比、可操作、可量化原则进行构建。具体而言，群众工作评估的指标体系应彰显对群众权益的保护，群众的知情权、参与权、收益权，政府在群众工作中是否存在门难进、脸难看、事难办的情况，政府服务的态度如何、工作是否负责、工作的效果如何，人民群众的生活水平如何、是否有所改进，社会治安、经济发展、教育就业、幸福指数等都应该纳入到群众工作评估的指标体系中。 创新评估的手段方法。科学的评估需要有科学的手段和方法，科学的手段与方法是评估科学化的具体要求。定性分析与定量分析是辩证统一的关系，科学的群众工作评估方法手段应该是定性分析与定量分析的结合，是二者平衡综合作用的结果，二者的相互结合才能取得最佳效果。定性的评价方法是合理运用政治、法律、经济、教育、协商等方式，通过访谈、座谈会、考核等开展；定量分析往往是根据各类统计数据建立数学模型，运用数学模型进行计算分析。改变一般评估工作的定性有余而定量不足的现状，要增加定量分析所占的比重，开展群众工作满意问卷调查、对各类统计数据进行收集归纳，科学合理地运用各类数学工具计算出分析对象的各项指标及其数值。 建立群众工作评估的制度化体系。制度建设关乎根本性、全局性、稳定性和长期性，以制度保常态、以制度促规范、以制度求实效，是群众工作科学化的内在要求。评估的主体及权重、评估的标准、评估的手段方法、评估的指标体系是环环相依、相互支撑的，群众工作的评估是由以上相关要素构成的完整的一项系统性工程，因此，建立群众工作评估的制度化体系是群众工作长效化、常态化的有力保障。建立评估的制度体系关键是确保评估机制的规范化和法律化。科学的评估需要法律的支持，以法律和制度保证评估的实际效力，这就需要建立相应的组织队伍、奖惩机制和法律法规，使得评估不应该只做表面文章，而要深入化、长效化、制度化，确保评估程序和机制得到法律和制度的有力保障。标签：公民权利论文; 民主制度论文; 基层民主论文; 人民民主论文; 评估标准论文; 决策能力论文; 科学论文; 时政论文;