美国城市化过程中农地城市流转与农地保护，本文主要内容关键词为：农地论文,美国论文,过程中论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地城市流转、农地保护是当今世界各国工业化、城市化过程中的一种普遍的社会经济问题。资源丰富、国土广阔、经济发达的美国在其城市化和工业化过程中，对农地城市流转控制、农地保护采取了一系列的措施和政策，并取得了一定成效。 随着世界经济一体化， 中国加入WTO及中国城市化进程加快， 我国的优质农地将不可避免地转化为工业、住宅、商业、娱乐、休闲等城市用地。借鉴美国的农地保护经验，对于中国的农地保护，确保粮食安全，有一定的启迪作用。
一、农地城市流转的特点
1.流转的农地在质量等级上大多为优质农地。美国许多城市是在比较富庶的农村发展起来的。据1975年美国农业部统计，每年大约有12.1万公顷的优质耕地流转向城市非农产业；流转的土地中有35%为耕地。在其他条件相同的情况下，优质农地一般要比劣质土地往往更容易向城市流转。在美国某些州，这种情况更为严重，如在夏威夷州的瓦湖岛，由于其主要农作物甘蔗、菠萝的生产受外国生产者的竞争压力，农场实际收入减少，而城市住宅消费中，地价飞涨，加剧了城市对农地的需求。在农业的“推力”和城市的“拉力”的作用下，尽管农地流转需要经过土地利用委员会的许可，但瓦湖岛每年仍有650 英亩农地转变为城市用地。1983年以后至90年代初，瓦湖岛农地的转移率更是倍增，在所转移的农地当中，2／3以上为农业发展的优等土地。预计到本世纪末，美国将有2.8%～5.5%的优质农地转向城市。由于城市化，全国每年损失大约39万至76万英亩的优质农地。
2.流转的农地在地域上集中于城乡生态经济交错区。城乡生态经济交错区是随着人口的增长和经济的发展以及城市化进程的加快，城市不断向四周农村扩张，农村资源持续向城市附近汇合而逐渐形成的一个呈环状分布、似城非城、似乡非乡的独特区域。它是城市生态经济系统和农村生态经济系统的交接地带，是城乡矛盾、城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最为剧烈的地段。从需求面讲，一方面，高速的汽车、高速公路使城市工作的通勤距离缩短，从城市中心到其边缘的城乡生态经济交错区更加容易。另一方面，城市居民需要新的房屋，特别是价格相对低廉、环境宁静、空间开敞、生活和谐、富有田园情调的住房。从供给面上看，随着城乡生态经济交错区人口增加，基础设施改善，土地价格也迅猛增长，税收水平越来越接近城市水平。较高的机会成本、较低的比较利益使得城乡生态经济交错区的农业越来越不经济，农民最终被迫卖掉手中的土地。美国城市人口占全国的74%，土地占全国土地面积的16.7%，其中市区的优质农地占全国的20.2%。若把城市与相邻的县域包括在内，则二者所占土地面积达43.2%，优质农地则占全国的51.7%。显然，全国农地承受着城市化的巨大压力。从美国东北部4 个州马里兰州、新泽西州、宾夕法尼亚州、康涅狄格州的5 个城乡生态经济交错区1959年至1979年农地变化情况看，农地转移主要集中于这一地带。（见表1）
表1 美国东北部5个城市生态经济交错区的农地转移
弗雷德里克康贝尔兰
1974年人口数(人/km[2])
141 263
1974年该区农地与总土地面积的比例(%)
58 25
1959～1974年农地比例变化(百分比)
-20.7
-31.7
切斯特 哈伍德 哈特福德
1974年人口数(人/km[2]) 378 380 1114
1974年该区农地与总土地面积的比例(%) 46 4116
1959～1974年农地比例变化(百分比) -23.9
-31.9 -42.5
资料来源：E.莱昂纳多和R.E.柯夫林：《周围城市化产生的农民问题透视》，工作报告。
3.流转的农地在时间上集中于城市化的高峰期，与城市人口增长高峰具有高度的同步性。1940年美国普查表明，在1930～1940年间，全国92个最大城市人口增加了160万，而其他的县城也增加了150万人；这些城市的中心城区人口仅增加了4%，而其郊区人口增加了14%； 这一期间全国农地减少了4.2万英亩。美国学者唐纳德·J·博格对美国1929～1954年农地城市流转的研究表明，这一期间，每增加1个城市人口， 农地城市流转量为0.26英亩。本世纪50年代以来，美国进入了一个快速城市化阶段，城市增长无序，农地城市流转迅速。1960～1970年间，美国城市土地增加了900万英亩，1970～1980年间城市土地增加了130万英亩。若认真分析美国城市化区域（urbanized area）的土地面积的变化及其人口变化，更可以清楚地看出城市化与农地损失的关系。1950～1960年间美国城市化区域面积年均增加121.74万英亩；1960～1970年间每年增加101.02万英亩。（这里仅包括全国248个大的城市化区域， 而一些小的城镇侵占农地并未包括在内。）而人口的变化是1950～1960年间人口增加2658.21万；1960～1970年间人口增加2261.23万。（见表2）
表2美国城市化区域的土地扩张与人口增长
1970年城市化区域 1950年1960年 1970年
面积(1000英亩)
至1970年城市化区域总计(248个)
12804.6
24978.5
35080.8
其中:1950年城市化区域(157)
12804.6
22615.5
30547.4
1960年新增城市化区域(56) -2363.03300.1
1970年新增城市化区域(35) - -1233.3
20个最大城市化区域6455.7
11586.4
14956.9
人口(1000人)
至1970年城市化区域总计(248个)
69252.2
95834.3 118466.6
其中:1950年城市化区域(157个) 69252.2
90156.3 107844.8
1960年新增城市化区域(56个)
-5678.07675.1
1970年新增城市化区域(35个)
-- 2926.7
20个最大城市化区域42134.3
54003.9
63408.7
变化情况
1970年城市化区域
1950～1960年 1960～1970年
面积(1000)英亩
至1970年城市化区域总计(248个) 12173.9
10102.3
其中:1950年城市化区域(157) 9810.97931.9
1960年新增城市化区域(56) - 937.1
1970年新增城市化区域(35) --
20个最大城市化区域 5130.73370.5
人口(1000)人
至1970年城市化区域总计(248个) 26582.1
22612.3
其中:1950年城市化区域(157个)
20904.1
17688.5
1960年新增城市化区域(56个)-1997.1
1970年新增城市化区域(35个)--
20个最大城市化区域 11869.69404.8
资料来源：美国普查局，《美国人口普查报告》。
二、农地城市流转的影响
美国国内人士对农地城市流转的影响历来存在着两种截然不同的看法。其一，人们认为农地城市流转是一种社会进步的表现。如1975 年4月5日，迈克尔·T·考夫曼曾在《纽约时报》上撰文赞美凤凰城的发展：“随着城市发展，凤凰城向外、向远延伸，在过去30年时光，它从一个中等的沙漠边缘城市（面积仅17平方英里，人口4.5 万）发展成为一个面积达248平方英里，人口25万的大都市。目前它比芝加哥大60 平方英里，仅比纽约小50平方英里，现在它仍在不断地发展，不断地侵占新的土地。随着它以令人晕目的发展和面积扩大，土地的开发和城市闲置（retirement cities），新的街道、 新的裁剪行在沙漠的阳光下煜煜生辉。这里文明的辐射就象凤凰一样在史前印第安文明的灰烬上复燃……”。城市扩张并不代表对全国农地供给产生严重的威胁。美国学者罗伯特·C·奥特认为，即使是某些特定地区情况较严重， 但每年城市用地的获得对耕地的供给影响很小。一方面流转为城市用途的土地主要转为农业或林业开发程度低的土地，或者是空闲地，这些土地的流转每年增加4～5倍。因为这些土地继续耕种是不经济的。另一方面，城市化土地（urbanized land）通过灌溉、排水、清理等措施可转为耕地，并且每年以3倍的速度递增，从而增加了农地基数。其二， 美国大部分民众对城市侵占农地越来越关注是基于以下三个方面的忧虑：首先，未受控制的城市发展是一种经济上的浪费。无论是从土地、建设和交通成本上，还是从提供城市服务，如街道、学校、公园、公用事业、供水、排水、防火、警察、垃圾、积雪收集及处理等方面都是一种浪费。其次，城市扩张剥夺了国家的优质农地，迫使开发质量等级偏低的后备农地。第三，城市蔓延、农地流转是一种明显的美学损坏，特别是对某些相当脆弱的客体，如环境或生态系统有较大的冲击。
美国学者E·莱昂纳多和R·E·柯夫林曾对美国东北部5个城市生态经济交错区农地城市流转对农业的影响作过问卷调查，调查分为自然外溢影响、法律与政治外溢影响和经济外溢等三个方面。（见表3）
表3
美国东北部5个城乡生态经济交错区农地城市流转影响透视
弗雷德里克
康贝尔兰切斯特
破坏行为不明显 不明显 非常强烈
交通拥挤不明显 不明显有影响
水源供给不明显 不明显有影响
空气污染不明显 不明显有影响
法律与 社区地位下降 不明显 不明显有影响
政治外溢 限制性的环境条例
有影响 有影响有影响
房地产税
不明显 有影响有影响
经济外溢 土地成本及可获得性 不明显 不明显有影响
农场的供给 不明显 有影响有影响
哈伍德哈特福德
破坏行为非常强烈强烈关注
交通拥挤 有影响 有影响
水源供给 有影响 有影响
空气污染 不明显 有影响
法律与 社区地位下降
有影响 有影响
政治外溢 限制性的环境条例 有影响强烈关注
房地产税 有影响 有影响
经济外溢 土地成本及可获得性 强烈关注强烈关注
农场的供给有影响 有影响
从表3中可以看出，在3个城市化程度较高的地区——切斯特、哈伍德、哈特福德，农地城市流转而产生的破坏活动、限制性的环境条例、土地成本及土地的可获得性对人们的影响非常强烈。如宾夕法尼亚的切斯特县，由于城市化的快速发展和农地城市流转，农民发现农耕变得越来越依赖于那些成本飞涨的设备，农民必须获得更多的土地，以便分摊这些额外的成本。除非继承土地，否则年轻农民难以承担起农耕成本，特别是在那些地价飞涨的地区。租赁土地是一种权宜之计。但对成家立业的农民来说，租种土地往往产生一种不安全感。
三、农地城市流转控制及农地保护措施
（一）将农地保护作为一项重要的政府行动
美国在快速城市化过程中，优质农地大量减少，以及与此相关的城市附近的开敞空间、风景资源、野生生物、小流域的保护、生物多样性维护、公共健康问题及粮食、纤维与木材的生产能力越来越成为公众关注的话题。针对这一系列问题，美国联邦政府及州和地方政府采取了一系列措施来控制城市规模，防止优质农地向城市流转。早在本世纪30年代，美国政府就制定了《水土保持和国内生产配给法》。50年代中期，联邦政府加大了对耕地的保护。60年代美国政府已开始关注农地流转问题。70年代优质农地受到了足够的重视。70年代中期美国农业部恢复设立了“土地利用委员会”。土地利用委员会的主要职能就是致力于用综合的政策工具来保持优质农地和其他价值（注：其他价值的含义是：在城乡生态经济交错区中，农地的价值实现有两种选择：其一是在市场力的作用下，农地的“自由地”向高价值的土地用途，如工商业及住宅用地方向转移；其二是政府采取一系列措施来控制农地转移，保护农地。保护农地的价值是由两大部分组成：一是市场价值，即农地提供的农副产品的可计量的市场价值；二是非市场价值或开敞空间保存的环境价值。这些价值包括“保存”与“转移或开发”之间的环境质量差异、公共健康、生物多样性的维护等的价值。），如通过利用土地利用控制、土地获得、土地释放、税收及其他财政等政策工具来保护农地。1975 年7月美国农业部在全国的“优质农地保留讨论会”综述报告上指出：“美国农业部在全国的城市化、经济发展及农地保留问题上应该起到一个主要的清晰的和重要的作用，应该提倡尽可能最大地保留农地生产能力基础，以生产粮食、纤维和木材，最大限度地控制任何减少国家生产这些商品的能力的行为。”1976 年6 月21 日美国福特管理中心（FordAdministration）农业行动秘书长约翰·A· 克内贝尔签署了秘书长备忘录第1827号文件、附件1《优质农地、放牧地及林地说明》，包含了6项美国农业部有关优质农地保护的建议：①提倡保护优质农地，以免其过早或不必要地向其他土地利用方式转移；②确认环境影响评价步骤及过程，统筹考虑和评估主要联邦政府行动对优质农地、放牧地及林地的影响；③强调储备、评估、分析国家农地、牧地及林地的计划；④着手进行与州、地方政府及大学的合作，以确立农地在提供粮食、纤维及木材中的作用；⑤美国农业部各机构行动和计划应考虑地方、州及国家的优质农地保护；⑥农业部计划应重新评估，以使之与该附件相一致。此外，美国农业部卡特总统队（President Cater's Team in The USDA）一直拥护农地保护这一行动。农业保护、研究与教育处副秘书长鲁珀特·M·考尔特一直极其关注全国优质农地向住宅、 工业及商业用地流转，以及流转对粮食的供给、环境平衡带来的负面影响。进入80年代，美国联邦政府制定了《农地保护政策法》。1996年美国通过的《联邦农业发展与改革法》的重要内容之一就是修订有关环境保护条款，使可耕备用地计划适应市场的变化。它进一步简化和理顺了农业环境保护计划，其中对农业影响最大的是备用地保护计划。在新农业法支持下，农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴。
与美国联邦政府相比，各州政府及地方政府的农地保护行为更加具体、详细。在俄勒冈州，1973年立法机构首次成立了“土地保护与发展委员会”（LCDC）。作为州的中央规划权威，LCDC通过贯彻全州性目标，将目标付诸于规划过程，在规划通过后，在地方强制实施。在具体操作过程中，将“城市增长边界”（UGB ）作为一个与传统土地利用条例有质的区别的规划工具使用，即更强调定时改善土地状况。 当前在UGB内和外的土地利用是通过传统的土地利用控制工具，如区划（Zoning）、税收刺激（tax incentives）、不限制具有一定身分的人才能继承的土地（fee simple）和建筑规范（building codes）来进行调节。而未来的土地利用则通过UGB来进行调节，特别是只有在UGB内的土地才能在某一特定的时间转变为城市用途，而在UGB 之外的土地作为非城市用地一直要受到保护。在加利福尼亚州，1975～1976年的立法会议期间，州政府将一些与农地保护相关的问题引入州议会众议院第15次议案之中，认为农地保护，特别是优质农地保护，对于提高全州社会福利，保证和尽可能扩大粮食生产、纤维及木材供给，保护开敞空间，扩大就业机会起到至关重要的作用。其他类似的法案在以后的1976～1977年和1977～1978年的议会期间又被列入其中。在新泽西州，1983年以来新泽西居民曾两次投票赞成农地保护。夏威夷自1961年以来，优质农地保护一直是一项直接的州政府政策，利用各种农地保护措施，如使用价值的财产征税， 农用土地精细安排， 针对农场的立法（ right － to － farmlegislation），农业公园给客户长期租赁开发、州级区划等， 来保护优质农地。
（二）采用科学的方法监测土地利用动态、评估土地质量，保护优质农地
许多美国人认为，保护农地以免流转到其他用途是一个土地质量问题，如果土地质量优良地区的土地得到了较好的保护，就能够保证农业生产的粮食、纤维和木材的有效供给。所谓优质农地是指单一或相连地块面积超过20英亩，在确定时一直未开发除农业以外的其他用途的土地，并在质量上要达到如下任一标准：土地质量等级达到土壤保护委员会（SCS）的土地适宜性分类的Ⅰ级或Ⅱ级； 或达到斯托里指数等级分数（Storie Index Rating）80～100之间；承载牲畜并且具有相当于1 年1英亩1头牲畜的承载力；种植水果或干果、藤本、灌木或作物，则其非载果期少于5年，其年毛产值不低于每英亩200美元；能取得年均200 美元的未加工的植物性产品的年毛收入。以上优质农地定义及标准，看似将面积低于20英亩，在确定时已作非农使用的土地排除在外，但又在具体操作过程中，一般只看重是否达到上述质量标准。在上述两个不同的土地质量评价系统当中，土壤保护委员会（SCS）的系统有12 个分级项目：有效土壤深度、表层结构、渗透性、排水、有效水量、坡度、侵蚀灾害、洪涝灾害、盐度、碱性、有毒物质及无霜期。每一种土壤分8 个级别。斯托里指数法是一较老的系统，除加州传统使用外，其他州尚未使用这一评价系统。它基于4项与SCS系统相对应的因素的打分相乘而得到质量等级分。为了保护好农地，政府除了组织科学家用上述方法评估土地质量外，还成立专门机构编制土地保护图件，划定农地保护边界。为了更好地管理，加州成立了“农业资源协会”。该协会的首要任务就是划定并在地图上标明优质农地的区位及边界，规定优质农地保护区内土地的各种用途。
80年代以来，随着卫星通讯技术、电子计算机技术及遥感技术的迅猛发展和广泛应用，美国将遥感、地理信息系统（GIS ）及专家系统运用于农地动态监测和农地保护当中，如1987年夏威夷的农地保护就采用了GIS和遥感技术。
（三）适时地制定和调整一系列农地保护政策
美国联邦政府、州及地方政府在其城市化发展的不同阶段制定或调整了一系列农地保护政策，使之尽量既兼顾到公平与效率，又具有可操作性。美国通常运用的农地保护政策工具主要有：区划政策（Zoning）、税收偏好政策（tax preferential policies）、 针对农场立法政策、土地征用权政策（eminent domain）、征用权区划政策（zoning byeminent
domain, ZED ）和可转移开发权系统（transferabledevelopment right systems,TDRs）等。
区划政策。农业区划政策是根据斯托里指数法、SCS系统或LESA 系统等对土地质量进行适宜性评价，将优质及较好的农地划分出来，利用联邦政府或州政府的警察权（police power）来严格控制土地用途，以防止农地向高价格土地用途转移，调节土地利用。它是美国采用最广泛、最普遍，也是最早的政策工具。早在1916年，纽约就试图以区划来进行土地控制，以保护特定地区的土地。区划政策一经提出，就很快在美国推广。到本世纪40年代，全美就有25个州施行了农业区划政策，“二战”以后推广更快，尤以加州和威斯康星州最有名。如在威斯康星州，区划的方法曾经过多次修正，以用来保护农业、林业和娱乐的土地利用，并成功地控制各种形式的河岸土地。区划政策对农地保护，特别是城乡生态经济交错区优质农地的保护有着显著的贡献。区划不仅仅是城市化了的土地利用控制形式，而且它的权力高于任何其他形式的土地利用规定。区划与其他的指导性措施，如土地分割控制、小地块控制、健康与卫生法令相结合，在防止灾难性、不协调的土地利用上起到了突出的作用。然而，由于区划政策所划定的农地保护区域是根据斯托里指数法、SCS系统或LESA系统来确定的， 而这些土地质量适宜性评价系统考虑的主要是土地的自然生产力的高低，而不考虑土地区位这一重要因素，并且划定区内对土地所有者是不付任何补偿的，所以区划政策也有可能失败。不付任何补偿的区划政策并不鼓励农民投资以提高农场收入，即往往形成一种暂时综合症（impermanence syndrome）。 因为农业耕作利润低，久而久之，人们愿把更多的投资投入住宅用地，而不向农地投入，即这项政策不鼓励农民向农地投资，而鼓励出卖土地。区划同时还引起公共压力，特别是在人口持续增长，政府又未采取措施增加住宅的地区尤为严重。针对区划政策的缺陷，美国土地政策改革的先行者——夏威夷州在90 年代在全美第一个采用强制的综合性区划政策（mandatory comprehensive zoning）来保护农地。
税收偏好政策。税收偏好政策是通过运用制定的税收计划，更有效、低成本地利用农业用地，以便使更多的土地继续为农用，否则就会流转出去。其实，税收偏好政策在实际操作过程中往往事与愿违。原因之一是由于税收政策抬高了房价，房价的提升又鼓励通勤者到很远的地区去寻找能支付的住房，从而刺激城市的扩张，加速农地城市流转；原因之二是如果土地价值差别太大，以致于能够弥补税收偏好政策产生的生产成本优势，那么通过市场的作用，土地用途转变仍然可能发生。
针对农场立法政策。这一政策是为了防止周围居民对土地的滥用，保护农场土地而设立的。美国大多数州都施行这一政策，但这项政策也难以有效地保护农地。因为，其一，政策的目的并非专门阻止农地流转；其二，这项政策对土地所有权继任者也许无效；其三，这项政策难以防止由农业活动改变而造成的土地破坏。
土地征用权政策。土地征用权和区划一样，也是最常用的土地资源利用的社会控制政策工具。这一政策是为了社会共同利益，如保护风景的美学价值、野生生物多样性和小流域等，从而占用私人财产（土地），达到土地保护的目标。与区划政策不同的是，这项政策依赖的不是警察权，而是法庭，并且它还给予财产（土地）所有者以“公平”的补偿。如果一项行动需要扩大公共财产，如公路的修筑、公园的建设，通常使用土地征用权来获得产权。如果某项行动很少或几乎不影响产权，如通过合法地调节私人土地利用以提高公众健康、安全、社会福利，那么应通过行使警察权，即使用区划方法达到目的。
土地征用权区划政策。针对单一的区划政策有欠公平性的问题及单一土地征用权不易操作等问题，在70年代，美国一些州开始探讨将征用权与区划相结合，制定一种新的农地保护政策，即土地征用权区划政策。在这项政策框架下，州政府允许通过征用权而获得各种目的的土地开发权，而不是通过区划而获得产权。在理论上，它可以克服区划政策有欠公平性的问题，但实际操作并非易事，且管理成本高。因此，这项政策在美国农地保护过程中讨论得较多，而实际使用得较少。
可转移土地开发权系统。这一政策允许土地使用受限制的土地所有者将其土地开发权出卖给土地使用不受限制的土地所有者进行额外土地开发。它有两种作法：一种是设立一个私人开发权市场，让开发权在市场上公平交易；另一种是公共权力购买而获得土地开发权。70年代中期，这一政策率先在芝加哥、纽约等地实施。由于这一政策既不剥夺土地所有者的所有权，又不象土地征用权政策那样需要给土地保护区土地所有者以补偿，而且实际操作起来简单，成本低，因此在美国推广较快。90年代，这一政策不仅应用到城市土地扩张控制、农地保护当中，而且还推广到环境保护、生物多样性的维护之中。
（四）鼓励公众参与农地保护
美国政府一方面通过各种宣传媒体，增加公众的环境意识、资源危机意识及社会福利意识；另一方面又通过各种经济手段，如补贴、财政刺激等鼓励公众参与农地保护活动。如美国政府在80年代中期至90年代初，针对美国东北部各州（缅因、马里兰、纽约、宾夕法尼亚、新泽西、康涅狄格等州）人口稠密、城市化水平高、农地向住宅和其他城市用途流转压力大的状况，开展了一项名为“保护储备计划”（CRP）， 试图通过提供3390万美元的补贴，使土地所有者登记参加这项农地储备计划，保护农地和生态环境。