完善党的地方纪检体制及监督机制的思考，本文主要内容关键词为：监督机制论文,体制论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F20[文献标识码]A[文章编号]1009-6565(2007)03-0019-04
中共中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《纲要》)中明确要求：要改革和完善纪检监察体制和工作机制。党的各级纪委是党内监督的专门机关，在反腐败领导体制和工作机制中发挥着组织协调的职能作用。因此，改革和完善党的纪检体制和工作机制，对于深入贯彻落实《纲要》，推进惩治和预防腐败体系建设，并进而提高党的拒腐防变能力和落实科学发展观的能力，都具有全局性的意义。本文试从完善党的地方纪检体制及其监督机制的层面做一些理性思考。
一、完善党的地方纪检体制
目前，党的纪检体制的总体特征是“以块为主，以条为辅”。党的地方纪检体制，由原来的同级党委领导改为同级党委和上级纪委双重领导。具体来讲，现行党的地方纪检体制，实际上实行的是以同级党委领导为主，上级纪委领导为辅的“双重领导体制”。在实际运行中，这一双重领导体制，主要是横向领导即党委领导，同级党委掌握着实际的权力，实施全面的领导；从纵向来讲，上级纪委的领导，其工作关系一般只停留在业务指导的范围内。这一体制，在党的历史上发挥过巨大的作用。但随着改革开放和反腐败斗争的深入发展，现行纪检体制已制约着纪委在惩治和预防腐败体系建设以及党内监督中所担当的重要职责，有必要进一步调整和完善。
党反腐倡廉工作的理论和实践，促使我们不得不注重从体制、机制、制度上思考和解决这一问题。纪检机构隶属于同级党委管辖的体制，使纪检干部的命运完全掌握在同级党委手中。这种事实上存在的被领导者监督领导者的局面，由于监督者缺乏更大的独立权限，致使监督工作不时陷入被动和受牵制的局面，不利于纪检工作的开展。党的纪检机构这一党内监督的专门机关，只有与“刚性”的制度和完善的体制相配套，才能充分发挥应有的权威和职能。对于现行纪检体制在运行中存在的弊端，全党上下已形成共识，这是毋庸置疑的。正是基于这样的认识，党的十六大已提出了“改革和完善党的纪律检查体制”的任务。这里，笔者在对中央的一些改革举措和细节，以及理论界提出的一些改革思路进行理性思考的基础上，就如何完善党的地方纪检体制谈一点个人认识。
(一)党中央关于改革和完善党的纪检体制的一些重大举措
近年来，尤其是十六大以来，党中央陆续采取了一些重大战略举措，力图进行党的纪检体制的改革和完善。一是出台了《党内监督条例(试行)》。该条例首次规定各级纪委是党内监督的专门机关，突出了监督的关键环节和根本途径即制度载体，十项制度整体推进，专门监督有章可循。随后，又颁布了可操作性的规定及实施细则。二是建立了中央和省两级巡视制度，完善派驻纪检组制度，实行垂直领导。继《党内监督条例》之后，中纪委和中组部又颁布了《关于巡视工作的暂行规定》，进一步规范了工作程序，逐步加大对党政机构和金融机构的巡视力度，省级巡视向县(市、区)延伸。加强纪检机关对派驻机构的统一管理，强化了对驻在部门的经常性监督。比如，中纪委对中央各部委实行派驻纪检组制度。中纪委在2005年1月第五次会议及《实施纲要》颁布后不久又有一个新的动作，被舆论界称为“三个不再”：驻商务部的纪检组不再归商务部党组领导；不再有商务部的人参加到纪检组来；中央巡视组对已经实行了这两个“不再”的，不再进行督查。三是在地方市、县级扩大党代会常任制试点，为创新党的领导体制积累经验。与此同时，逐步扩大纪检部门对同级党委的监督权力，并出台了相关的制度措施，从而纪检机构的职能作用得到强化。这些重大举措，都涉及到了体制层面的改革，被人们誉为改革的“三大板斧”。这些情况和细节足以说明党中央已着手改革党的纪检体制。
(二)对理论界提出的几种纪检体制模式的比较分析
目前，理论界对改革和完善党的纪律检查体制，提出了许多体制模式。综合起来，主要有以下几种：一是平行式，即建立与同级党委平行的党内监督机构，从而确立纪委与同级党委监督与被监督的权力关系。此种模式基本上是列宁晚年倡导的党内监察体制模式。二是垂直式，即地方各级纪委直接受上级纪委领导(平行式体制自然寓于其中)，同时各级纪委和党委都对同级党代会负责并报告工作，接受其领导和监督。三是党内三权分立式，即在党内实行决策权、执行权和监督权分立。四是“新双重领导模式”，即在地方纪委实行“以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅”的新双重领导体制。其中第二、四两种模式，就涉及到了地方纪检体制的改革。理论界还有诸多改革思路，这里不再一一列举。
以上列举的几种纪检体制模式，各种设想都存在闪光的东西和合理的成分，其中有些设想是大胆的，较有创意的。其本意都是通过构筑一个合理的纪检体制模式，试图进一步理顺同级党委和纪委的权力关系，使监督者与被监督者地位权力大体相等，建立科学有效的党内权力监督和制衡机制，以改变目前监督者依附于被监督者的两难和尴尬境遇。认真进行比较分析，这诸多方案各有利弊：“平行式”方案实行后，党内权力架构将发生重大变化，各级党代会闭会期间党内将存在两个并行的机构，并且党务机构严重扩大，虽然加强了纪检监督的力度，但纪检机构权力过大又由谁来监督呢？这将有可能影响党的办事效率和战斗力，也有可能出现党内不正常的现象。实行“垂直式”方案，最大的优点是能在一定程度上提高监督效能，但此模式只解决了省级以下的问题，还没有解决中央纪委如何监督的问题。还有，在各级党代会处于虚置地位的情况下，党委和纪委这样两个齐头并进的领导机构，一旦引发双方难以调和的矛盾，如何及时化解？实行党内三权分立，改革的力度相当大，涉及到党和国家领导制度的深层次改革，并且是政治体制上端的改革，因此，此项改革应充分考虑到党情、国情的实际。中国近代史上，孙中山创立的同盟会及由他发展起来的国民党，虽然在领导体制上引进了三权分立的原则，但其不仅松散无力，而且像一个裂变的元素，党内派系林立，在历史上曾出现不断分裂。因此，如何对西方的政治制度既积极借鉴又不照抄照搬，是个很大的实践难题。实行“新双重领导体制”的好处是对原有体制改变不大，而且中央层面保持不变，并且易于操作，但一个值得注意的问题是：同级党委对纪委的制约将会大大削弱，而上级纪委又对其具体情况难以全面了解。上述几种方案究竟孰优孰劣，只能在以后的逐步探索中让实践来回答。
(三)在实行地方党代会常任制的前提下，应对党的地方纪检体制先行改革
党的纪检体制的改革，是党的领导体制以及整个政治体制改革的重要组成部分，它实质上是一次对党内权力关系的重大调整和分配，因此事关重大，十分敏感，牵一发而动全身。从根本上讲，纪检体制改革同样要对党内权力架构及权力配置、权力运行及运行程序、权力行使后的救济及权力制约等一整套权力运行机制从体制层面作出明确界定和合理规范。同理，《实施纲要》构建的教育、制度、监督并重并与惩处有机结合的惩治和预防腐败体系，都是围绕建构科学规范的党内权力架构展开的。以权力观为核心的教育内容，以规范权力和制约权力为根本的制度建设，以各级领导机关、领导干部，以及拓展到掌握人、财、物大权，易于发生腐败的重点部位和重点环节为重点对象的权力监督，再加上对滥用权力、谋取私利的违纪违法行为的惩处，这一系列反映党内权力关系的重大问题共同构筑起了一个庞大严密的反腐败网络体系。而这一切只有在完善的反腐败领导体制和工作机制，完善的纪检监察体制和工作机制下，经过体制创新形成合力才能实现。综上所述，改革和完善党的纪检体制不能单打一，也不能搞激进式改革，而要把它放在党内民主制度建设以及党的领导体制改革的全盘棋上来整体推进，并依据党章以及国家宪法法律，遵循中央的整体思路，分层次、分阶段配套进行，做到积极大胆、稳妥谨慎。
为了推进《纲要》的贯彻落实，并充分考虑到目前我国政治体制改革的进程和党内民主制度建设的实际，笔者认为，要从根本上解决党的纪检体制问题，在战略上应作出长远打算，充分体现阶段性、层次性和过渡性的特点，做到区分层次、分段实施，并且先试点、后推广，不急于求成，不求一步到位。因为我们党是由中央、地方和基层组织共同组织起来的大党，所以应当区分中央和地方两个大的层面，在实行地方党代会常任制的前提下，对党的地方纪检体制先行改革。在具体实施过程中，一个先决条件是在扩大试点、积累成功经验的基础上，逐步推行省级以下地方党代会常任制改革，并同步进行地方纪检体制改革的试点。
具体操作建议：首先，在省、市、县三级实行党代会常任制并选举产生其常设机构，对同级执委(执行委员会)和纪委实行领导和监督，从而使地方党的各级代表大会及其常设机构成为名副其实的领导机关。这样，地方党的领导机关就从二元走向一元，地方党的权力中心就开始向党代会回归。必须明确，在地方实行党代会常任制，不同于建党初期和“八大”时期实行的“年会制”，更不同于“党代表联络办公室”或“民意机构”，而是真正意义上的“常任制”，即能够使地方党代会常设机构真正成为各级党代会闭会期间行使领导权和决策权的权力机关。这就从体制上理顺了地方党代会及其常设机构与同级党的执委、纪委的权力关系。其次，在省、市、县三级由党代会选举产生地方各级党的执行委员会和纪律检查委员会，执行委员会实施执行权，纪律检查委员会实施监督权，二者为互不隶属的平行关系。这就从体制上理顺了共同在地方各级党代会及其常设机构领导下的执委与纪委的权力关系。再次，为了发展党内民主，维护党内团结，既防止权力过分集中，又防止权力过于分散，同时也防止纪委权力过大，以引发一些难以预料的弊端，地方各级纪委在体制上实行同级党代会及其常设机构与上级纪委“双向直接领导”的制度。地方各级纪委实行这一新体制后，就要从党内较高的法规层面上科学界定职责权限，做到权责相符，并使纪检部门自上而下成为系统，具有相对独立性，并保障其充分行使党内监督权。
二、完善监督工作机制
党的领导体制及其纪检体制是构建惩治和预防腐败体系的重要前提条件。只有在完善的体制下，党内监督的工作机制才能规范有序地运行。笔者认为，构建一个由同级党代会及其常设机构与上级纪委双向直接领导的党的地方纪检体制，就党内现实条件来讲具有可行性。在这一体制条件下，地方纪检专职监督机关就要着力构建公开监督、预防监督及惩处监督这三大工作机制，提高监督效能。
(一)完善公开监督机制
监督权首先是知情权，知情权是所有权力的基础，没有党内民主，就没有党内监督。民主的核心内容之一就是公开。公开监督能够保证监督渠道通畅。完善公开监督机制，具有全局性意义的是要尽快建立党务公开机制。《纲要》明确要求要“逐步推行党务公开”制度。只有将党组织的工作和活动及时向党员公开，并在一定范围内向全社会公开，增加党组织活动的透明性，才能接受全党的监督，专门机关的监督才更主动、更有效。党务公开监督，要以重大决策、干部选任廉政建设、重大信息以及决策的执行情况为重点内容。各级党组织要加快制定和出台对这些重要内容进行公开监督的实施规定及配套细则，逐步建立起可操作的党务公开制度，并扩大各级纪委监督制约的范围和权限，从法规及制度上赋予监督机构充分享有对同级党组织重大决策的知情权、参与权、建议权和批评权，对领导干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权。纪委对干部任免的监督要做到全程监督，干部选用的重点环节和部位即推荐、考察、任用三道关口及操作程序都要跟踪监督。与此同时，公开监督机制还要渗透和辐射到各行业各领域中去。要继续健全政务公开、厂务公开、村务公开和公用事业单位办事公开制度。公开是一剂防腐良药，也是党内监督的基本原则，因此，是首要的监督机制。
(二)完善预防监督机制
既要严惩腐败，更要注重预防，这是《纲要》的核心思想。预防监督要求更加注重事前、事中监督，加强对权力运行过程的监督，做到防患于未然。这是最关键的一环。预防监督机制能否有效运行，将关系到最终的监督结果。因此，必须完善健全将教育、制度、监督融为一体的操作性强的一整套事前、事中监督的制度，靠制度来保证落实。预防监督机制的制度建设，首要的是完善党内反腐法规的体系架构。其基本思路是：以现有党内反腐法规为基础，以宪法和党章为最高依据，进行深入调研、论证和清理，首先制定、修订和完善规范党政关系和党内权力的法规，更科学合理地划分党与人大、政府及其他社会组织的权力关系，同时，对党内权力即各级各类党组织的权力关系及其权责界限进行科学界定，理顺权力关系，明确权利义务，将其上升到可操作的法规层面上。在此基础上，按照《纲要》的要求尽快制定反腐倡廉法规制度建设总体规划和中长期计划，逐步完善党内反腐法规体系架构。在这样一个良好的制度氛围中，各级纪委就要全面履行党章赋予的职责和任务，紧紧围绕落实改革的重大举措和解决党风方面的突出问题，通过巡视制度、派驻纪检组制度、各类谈话制度，以及各种监督检查等形式，认真做好党章以及党内法规规定的经常性工作，依法行使监督权，切实做好预防监督工作。
(三)完善惩处监督机制
惩治是一种事后监督和惩戒行为，它与预防不可分开。惩处有力，能够有效地促进预防。《纲要》要求坚决查办大案要案，严厉惩处腐败分子，并提出了工作重点。从机制建设的角度来思考，为了严肃党纪国法，针对目前惩处机制存在的薄弱环节，应从以下方面着力进行完善：一是完善办案工作程序，实行纪委交叉办案制度。在办案的各个环节都要规范程序、强化措施、严格纪律，保证依纪依法办案。为了减少当地“关系网”的干扰，对一些重大案件或特殊案件，可实行纪委交叉或异地办案。二是建立群众有偿举报制度，强化举报环节，并将其纳入法制化轨道。这也可以说是适应市场机制的一种必然选择。三是在完善对违纪违法行为惩处制度的基础上，完善各种责任追究机制。各地应依据《党纪处分条例》、《行政处分条例》制定和完善配套规定和相关制度。责任追究制在惩治和预防腐败体系中显示出越来越重要的作用，这才叫权责相符。重点要完善重大决策失误责任追究制度、用人失察失误责任追究制度、违法司法行为责任追究制度以及对损害群众利益的责任追究制度。四是党内法规之间以及与国家法规必须相协调，以加强预防、规制和惩治三个环节的相互协调。因此，应通过党内法规的修订和国家法律的调整，增强党内反腐法规的协调性，形成合力。
在社会主义市场经济条件下，党组织、党员的具体活动方式极为复杂，党内违纪行为更加隐蔽，党内监督的难度也随之加大，因此，改革和完善党的纪检体制和监督工作机制就显得尤为重要和迫切。只有形成教育、制度、监督三位一体的完善机制，才能使党内监督落到实处。
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