论我国政治体制改革的“费边式”战略，本文主要内容关键词为：战略论文,政治体制改革论文,论我国论文,费边式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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党的十五大报告指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”这表明了党的十五大没有回避政治体制改革问题，显示了我们继续推进这一改革的决心和信心。但要使政治体制改革顺利有序地进行，就不能不研究政治体制改革的规律、经验教训和战略策略问题。本文拟就我国政治体制改革的战略问题作初步探讨。
一、“费边式”战略：我国政治体制改革的战略选择
“费边式”战略是以古罗马著名统帅费边·马克西穆斯的名字命名的改革战略。费边·马克西穆斯在与迦太基著名统帅汉尼拔进行战争之中，因主张采用避实就虚，待机缓进，避免决战的迂回战术而闻名，所以，后世学者把改革者在改革全过程中所采用的渐进方式称为“费边式”战略。“费边式”战略与“闪电式”战略相对。具体而言，所谓政治体制改革的“费边式”战略就是政治体制改革者确定其最终的和总体的目标后，将改革内容分成相对独立的若干项，分期分批加以实施的战略，或者说，是指“隐匿自己的目标，把改革分开来实现一事一办”，（注：塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，王冠华等译，1989年第1版第318页。）也称为“渐进式”战略。所谓政治体制改革的“闪电式”战略，是指政治体制改革者制定全面的改革计划，在改革的最初阶段就全面加以推开的战略，即“激进式”战略。
在我国20年来的改革进程中，政治体制改革一直为我国改革的决策层所重视。邓小平一向用全面的观点看待社会主义的改革事业，不仅勾勒了经济体制改革的宏伟蓝图，而且也对政治体制改革倾注了较大的精力。早在1979年，他就明确提出了我国改革的目标。后来，邓小平又在1980年、1986年、1989年三个不同的时空点提出和发展了关于政治体制改革的思想。江泽民同志也对政治体制改革给予了充分关注。在各种场合特别是在党的十四大、十五大上，他多次强调要进行政治体制改革。与此同时，为了使政治体制改革顺利进行，中国改革的决策者们提出政治体制改革要在中国共产党领导下有步骤、有秩序地平稳进行。邓小平说：“政治体制改革很复杂，每个措施都涉及千千万万人的利益。所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”。（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版，1993年版第252页。）江泽民也说，建设社会主义民主政治需要“在党的领导下，有步骤、有秩序地推进”。（注：《中国共产党第十五次全国代表大会报告》。）实际上，这些都充分表明了，在政治体制改革问题上，我国改革的决策层采取了一种具有较高政治智慧的战略选择——“费边式”战略。
另外，在我国改革前的那种高度中央集权、政治与行政权力几乎垄断和控制一切社会资源的计划经济体制中，经济活动行政化，社会生活政治化，形成了一个以执政党和政府等广义的行政权力为中轴的社会组织体制。在这种社会组织体制中，国家与社会的关系表现为以社会附属于政治国家为特征，而以改变我国过去那种相对单一的所有制模式和政企不分的国有经济体制，以市场经济代替计划经济的经济体制改革，实际上就是一个政治国家与经济社会相对分化的过程，早已超越了单纯的经济范畴，而不同程度地与政治（行政）体制改革相联系。有鉴于此，邓小平便把敏感的政治体制改革的举措变成具体的经济体制改革步骤来操作，寓政治体制改革于经济体制改革之中。这种被有关学者称之为“隐型”发展的政治策略（注：参见王丕君：《中国的市场经济与政治发展》，载《社会科学研究》1993年第6期。）也有力地证明了我国政治体制改革的战略选择是“费边式”战略。
由于政治体制改革比经济体制改革障碍要大，可能引起的波动也不是经济体制改革所能比拟的，所以，与经济体制改革的渐进式战略相比，我国政治体制改革的战略更具有渐进的性质。可以说，在20年的改革历程中，我国政治体制改革始终采取了“费边式”战略。今后，我们也必须一如既往地践行并逐步完善这一战略。
二、我国政治体制改革选择“费边式”战略的依据
我国政治体制改革选择了“费边式”战略，这已成为人们的共识。但为什么我国政治体制改革要选择“费边式”战略，而不选择“闪电式”战略呢？也就是说，我国政治体制改革选择“费边式”战略的依据是什么？对此，笔者将从下面五个方面予以说明。
1.这是我国国情的要求
任何政治体制都是在特定的社会、历史、文化条件下生长与发展的，因而建立或改革任何政治体制，都在很大程度上受到这些条件的制约。因此，我国改革的决策层强调要以我国的具体国情为基点进行政治体制改革。众所周知，我国的社会主义脱胎于半殖民地半封建社会，社会的经济文化十分落后；人口众多，80%以上的人口是农民，人口中的文盲、半文盲占相当大的比例；封建主义、专制主义的影响极深。邓小平曾指出，我国是一个具有长期封建传统的国家，封建主义思想残余极其严重，为争取民主政治的实现，我们必须作坚持不懈的努力。政治体制改革“设想有些方面用三至五年的时间可以见效，有些地方甚至要花十年左右的时间才能见效。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版，1993年版第243页。）从中国实际出发，我们对领导体制、党政关系、干部人事制度、机构设置中的弊端，进行循序渐进的改革，“要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版，1993年版第177页。）江泽民也指出，“建设社会主义民主政治，是逐步发展的过程，需要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进”。（注：《中国共产党第十五次全国代表大会报告》。）可见，我国国情要求我国政治体制改革选择“费边式”战略，从实际出发，一步一步地前进，决不能一蹴而就。
现阶段，我国经济还远未达到较高水平，尚处于经济起飞前的准备阶段。这一国情要求政治体制改革选择“费边式”战略。有的学者认为，在经济成长的过程中，依靠权威的政治领导，保持社会的稳定，是促使经济发展的必要条件，也是第三世界国家实现现代化的有效途径。一般说来，在整个社会的经济起飞之前，首先只要改革那些影响经济发展的局部不合理的政治体制部分，从总体上讲，必须保持社会稳定，否则整个社会政局的动荡必然影响经济的发展，甚至断送整个社会的现代化进程。整个社会的物质基础、人民的文化修养和知识水平达到较高水准，这时一种全新的更合理的政治结构的建立，会推动经济的进一步发展，社会进入新一轮的发展期。我国目前尚处于经济起飞前的准备阶段，因此我们只能以经济建设为中心，采取经济“热”处理、政治“冷”处理的“隐型”政治发展战略，以稳定啮合政治发展与经济发展的联动。
2.这是由政治体制改革的“三性”决定的
政治体制改革具有复杂性、艰巨性和长期性，这“三性”决定了我国政治体制改革必须选择“费边式”战略。与经济体制改革比较起来，政治体制改革的推行往往要艰巨复杂得多。(1)政治体制改革实际上是对政治资源的一种再调整，这远比以经济利益的再调整为主要任务的经济体制改革艰巨复杂。它所涉及的一些问题，如权力下放，废除领导职务终身制，转变职能，精简机构等等，涉及到各方面利益的再分配，必然要触动很多相关人员的利益，要遇到来自既得利益者的抗拒。邓小平同志讲得好，政治体制改革“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的阻碍”。（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版，1993年版第176页。）(2)政治体制改革的动力源一般来说并不产生于政治体制自身，因为正如前面所说的，政治体制改革是对政治资源的再调整，必然要触动很多人的既得利益，而这些既得利益者本身既是改革的主体，又是改革的客体，受利益驱动，他们不可能革自己的命，而千方百计阻挠改革。在这点上，政治体制改革不像经济体制改革那样，体制自身的群体利益的合力驱动不会成为它的动力源，而很可能成为它的阻力，只要改革处理不好，这种可能性就会转化为现实性。由于政治体制改革很艰巨，很复杂，因而其过程必然是渐进的，一般有近期目标、中期目标和长期目标。而这些目标都不是在短时间内所能达到的，它们的实现必然会经历一个漫长的过程，带有明显的渐进性。
3.这是我国国力无力承担较高的事前费用所决定的
需要指出的是，由于该内容重要，故把它从我国国情中抽取出来，单独加以论述。为了下文阐述问题之便，笔者引入1993年度诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·C·诺斯所创立的制度变迁理论来分析我国政治体制改革这一制度变迁过程为何选择“费边式”战略。
诺斯在其代表作《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，全面阐发了制度变迁理论。在这里，笔者一并介绍仅与第3、4、5个论据相关的理论。(1)制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性。制度主要由正式制约（包括政治、经济规则和合约等）、非正式制约（包括行为规范、准则和习俗等）和它们的实施方式构成。(2)局部均衡的制度总是要变迁的，且总是渐进变迁的。(3)制度变迁是组织（制度变迁的代理人）对制度框架的规则、准则和实施的结构所作的边际调整。组织具体采取何种调整形式，取决于哪种形式有最大化收益。
在谈及改革战略时，我们实际上是指组织（制度变迁的代理人）对改革的制度变迁过程所做的一种设计和实施，它往往要通过首先改变正式制约的方式去影响习惯和缓慢变迁的非正式制约。因此，从制度变迁的角度看，“闪电式”战略指的是组织对正式制约的所有边际调整所做的设计和实施；“费边式”战略则是指组织对正式制约的局部边际调整所做的设计和实施。任何社会只要有制度存在就有制度费用。制度变迁同样有费用，而且也有“事前费用”和“事后费用”（注：高海燕(1995)：《张五常的产术经济思想》，载《经济社会体制比较》1995年第2期。）之分。制度既然是为了减少不确定性而产生的，那么我们可以合乎逻辑地做出推论——不确定性的存在在时间顺序上必然先于相应制度的产生，所以，制度变迁具有时延性，即相对于它欲减少的不确定性在时间上的滞后。在这段时间内，制度的建构要经过搜集和处理信息，做出判断和建立制度三个阶段。这三个阶段都需要费用，三部分费用之和构成了制度变迁的事前费用。“闪电式”战略要对正式制约的所有边际进行调整，需要搜集和处理的信息较多，做出判断和建立制度的过程复杂，因而事前费用较大；但“费边式”战略只对正式制约的部分（或局部）边际进行调整，需要的信息量较少，形成判断和建立制度的过程相比之下也简单得多，所以事前费用较小。因此，基于我国国力无力承担较高的事前费用的考虑，只能选择事前费用较小的改革战略——“费边式”战略。
4.这是保持社会和政治稳定的客观要求
邓小平同志说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版，1993年版第284页。）重温这句话，更能体会到邓小平的真知灼见。改革是手段，发展才是目的。但要是没有稳定，那么改革、发展便无从谈起。所以，必须在稳定中改革。毫无疑问，政治体制改革也必须在稳定中进行。为了保持社会和政治稳定，以较小的政治风险和政治代价实现制度变迁，我们在进行政治体制改革时只能选择“费边式”战略。因为从有利于稳定的角度看，我们可以很确定地说，“费边式”战略优于“闪电式”战略。这一点至少可由以下几个因素得到说明。(1)旧的僵化的政治体制一般都形成了一种相当稳固的结构和巨大的历史惯性，要想一下子打破它并重建新体制显然不容易做到，而且很可能引起政治震荡。(2)新的政治体制的选择和规范运行都需要经过实践、认识、再实践、再认识的不断反复。“费边式”改革可以为上述认识的辩证运动提供足够长的时间，不断检验改革措施，以便对新体制进行进一步选择。改革也是与兰格所说的“试错过程”，一项新的改革举措究竟效果如何，只能靠实践检验。而实践检验是需要足够的时空的，如果采取“闪电式”战略，一项措施的效果还未确定，另一措施又跟着出台，那么就无法进行有效的检验，错误的决策得不到及时纠正，这样很可能会酿成不良后果，不利于社会稳定。(3)政治体制改革在调整原有的结构、原有的秩序、原有的关系时，遇到的阻力很大。如果违背客观规律急于求成，进行“闪电式”变革，各方面的变动超出了现有体系的整合能力和人们的心理承受能力，就会冲垮社会政治稳定状态，形成整体的制度性危机。这种现代化进程中的改革悲剧，曾在世界舞台上多次上演。
从上面提到的这几个问题看，政治体制改革选择“费边式”战略还是“闪电式”战略，绝不仅仅是个时间长短和发展快慢的简单问题，其中有一个十分重要的政治问题，即稳定。我国政治体制改革之所以选择了“费边式”战略，是因为这种战略是充分考虑并且体现了社会和政治稳定的要求的，甚至可以说它本身就是稳定的一个重要条件。
我们还可以通过我国学者李绍光对诺斯的制度变迁理论所作的修正和延伸来进一步透析稳定之于政治体制改革“费边式”战略的要求。李绍光认为，虽然制度是局部均衡的，但却并不总是渐进地变迁。变迁是“渐进”的还是“激进”的，取决于它当前所处的局部均衡的性质。如果局部均衡是定态的(Steady-State)，那么，制度变迁将是渐进的；如果制度只是处于局部的鞍点稳态(Saddle-State)，那么，制度变迁就会是激进的。借用物理学的术语，如果正式制约的“相位”和非正式制约的“相位”相同时“相干”，那么，此后直到演进到下一个临界点之前，变迁都将是渐进的；但如果二者在“相位”相反时“相干”，那么，此时的制度变迁就是激进的。而且，如果正式制约变迁率较大，那么，制度变迁便会陷入经常性的震荡之中；同理，正式制约长期与非正式制约相冲突，那么，“相位”的持续性相反则可能造成正式制约变迁的突然中断，从而引发制度的革命性变迁。对此，我们认为，由于“闪电式”战略要对正式制约的所有边际进行调整，也由于改革战略往往要通过首先改变正式制约去影响缓慢变迁的非正式制约，所以，这必然会造成变化快的正式制约和缓慢变迁的非正式制约之间的冲突，使正式制约的“相位”与非正式制约的“相位”处于相反状态，由此带来制度的激进变迁。而且，在“闪电式”战略下，正式制约的变迁率大，从而使制度变迁陷入风雨飘摇之中，极可能在一段时间内带来社会和政治的不稳定。更严重的是，如果二者的“相位”长期处于相反状态，制度很可能变色，整个国家系统的平滑运动让位于无序的随机运动。苏东剧变就是明证。与之相反，由于“费边式”战略只对正式制约的局部边际进行调整，因此，变化慢而且少的正式制约与缓慢变迁的非正式制约基本适应，二者的“相位”基本相同，此时，制度变迁只是渐进的。加之，正式制约变迁率较小，制度变迁便会处于一种稳定的状态。这样，“费边式”战略下的政治体制改革在较长的时期内能保持社会和政治稳定。
5.这是两种战略回报之比较的结果
制度变迁理论表明，一个较大的初始预期回报即使只持续很短时间，也会诱致具有较高贴现率的变迁。（注：戴维斯、诺斯(1971)：《制度创新的理论：描述、类推与说明》，载《财产权利与制度变迁》，中译本，上海三联书店，1994年。）如前所述，我国要全方位发展，离不开稳定的环境。由于社会政治稳定目的作用，使得政治体制改革“费边式”战略的回报在一开始高于“闪电式”战略，因为“费边式”战略每次只做局部边际调整，对各个政治集团的既得利益触动不大，与现状差别很小，不会演成你死我活的激烈斗争，有效地维护了社会政治稳定。同时，我国政治体制改革具有急迫性。邓小平说：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版，1993年版第176页。）政治体制改革的急迫性使政府对改革的贴现率有很高的要求，这也使我国的改革优先选择“费边式”战略，因为“费边式”改革实行“单项突破”，风险小，较容易取得成果。
三、我国政治体制改革“费边式”战略的局限性及完善
在政治体制改革的“费边式”战略下，虽然我国政治体制改革的进程远不像经济体制改革那样发展迅猛和富有十分鲜明而突出的成就，但随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，政治体制和人们的政治生活早已发生了许多重要变革。譬如，农村联产承包责任制的推行冲击乃至最终废除原来的政社不分的人民公社制度，这一结果不单纯是经济性的，而且也是政治性的。此外，人民代表大会制度得到了进一步加强和完善，拓宽了政治参与渠道，国家公务员制也逐步施行。可以说，在市场化的经济体制改革不断取得重大突破的同时，许多政治体制改革的成功尝试正以一种渐进的方式改革着我国的政治环境，推动着社会的进步。
然而，在我们充分肯定我国政治体制改革“费边式”战略成功的同时，也要看到其局限性。“费边式”改革遵循渐进调整的决策路线，我国政治体制改革选择了“费边式”战略，实质上也就是选择了一种渐进变迁的决策模式，而这种渐进调整模式并不总是比较有效的。著名政策科学家德热认为，渐进模式的有效性有赖于三个先决条件：1.现行政策的成果，大体上能满足决策者与社会各阶层成员的需求；2.决策者所面对的问题，在本质上必须具有高度的持续性；3.决策者有效处理问题的方法，必须具有高度的持续性。因此，如果以往的政策成果并不令人满意，人们就会宁愿冒各种危险坚决采用新的行动方针。他说，例如在现代国家中，由于环境的变化，价值观念的转变，致使以往被接受的政策成果无法适应时代的需要，这时决策者就不得不冒一切危险，制定崭新的政策，以适应环境的发展。现代社会的知识变迁日新月异，科技进步、教育普及等，都使决策者面临着全新的环境需求，必须采取新的政策，而逐步的修改是难适应需要的。所以，德热认为，渐进模式只具有有限的有效度，在一个稳定承平的社会中，其有效度较高；而在快速变迁的社会，渐进调整实在难以满足环境的需求，其有效度就较低。（注：Yehezkel Dror,"Muddling Through'Science'or Inertia?"Public Administration Review,vd.15,no.3,PP153-157,1964.）德热的这一理论对认识我国政治体制改革“费边式”战略的有效度具有一定的借鉴意义。我国目前正处于社会转型时期，社会各方面的变动较大，政治、经济发展的实际状况已经有了很大的变化，决策者面对的是大量的新出现的问题；同时，现行政策的成果并不令人满意，比如政治体制改革多年来不断提出政企分开，但直到现在仍未真正实现。在这种情况下，政治体制改革的“费边式”战略难以满足环境的需求，日益暴露出它的局限性——有效度较低，从而使政治体制改革滞后于经济体制改革，远未能完全适应市场经济的发展势头及要求，特别在经济体制向市场经济的转轨过程中，国家权力结构体系内权力制衡机制和民主监督机制的缺陷、政府职能的转变，还没有得到具有决定意义的改善；以往几次机构改革始终跳不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈；腐败现象蔓延，不少党员和干部拜金主义、享乐主义与利己主义盛行等等。而且，“费边式”改革不能使各项改革配套进行，一般容易的先改，难的推后，使困难问题越积越多，甚至使困难的程度越来越大，于是，上述老大难问题凸现，成为*
治体制改革的掣肘。当前，党的十五大对我国经济体制改革在更深层上的新突破的提出和九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案的出台，必然将对政治体制改革提出更高要求。在这种情形下，我国的政治体制改革既要稳妥、渐进，不能“毕其功于一役”，又要直面上述现实问题。而要解决上述老大难问题，不闯关是绝对不行的。由于长时间的渐变，创造了条件，积蓄了力量，渐变基础上的激变可能风险较小，成本较低，效果更好。创新性政策能够很自然地和现行政策体系接轨，但激变往往是不可缺少的，即闯关不可避免的。实践经验表明，当一个社会既得利益盘根错节弊端深重时，经过多次渐变后，吃一剂激变的猛药，可能是起死回生的唯一良方。因此，为了完善政治体制改革的“费边式”战略，笔者认为，我国政治体制改革在总体上选择“费边式”战略的同时，不妨在某些问题上采取“闪电式”的策略。美国学者塞缪尔·P·亨廷顿说过：“改革的最有效方式是将费边式战略与闪电战术配合起来使用。为了达到目的，改革者首先应该把诸多问题分割开来，然后一旦时机成熟，就尽快地逐一解决，以便乘反对者措手不及之际，把问题从政治日程上抹去，免得节外生枝。”（注：塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，王冠华等译，1989年第1版第318页。）例如，在机构改革中，政府要想走出其改革悖论——政府机构及官员既是改革的动力，又是改革的对象，就必须在“费边式”改革不断进行量变的基础上待时机成熟之际，提倡自上而下的强力和快速推进，使改革迅速到位，并依靠政治和法律手段，消除“中梗阻”现象，达到改革目标。