农民负担问题简析，本文主要内容关键词为：农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代，随着农村经济总量的快速扩张，农村收入分配的格局也在发生变化，其中最为敏感的农民负担过重问题，已经成为农村社会经济生活的热点、难点问题。虽然近年来各级政府为减轻农民负担一直做着积极的努力，并收到一定效果，但是农民负担过重问题并未得到实质性的解决，农民负担的反复性特点依然明显。1997年已经过半，中央、国务院关于减负工作的政策措施实效如何？当前农民负担存在哪些问题？为何减负成果难以巩固？本文将对这些问题作简要分析。
一、合理的负担性支出得到有效控制，但发展势头不容乐观
农民负担，是农民以价值形态、实物形态和劳务形式向国家和社会无偿提供的一切支出。它可以分为合理负担（法定负担）和不合理负担；显性负担和隐性负担。根据全国人大八届二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以下简称《农业法》规定，农民的合理负担除依法纳税和完成国家农产品定购任务外，还包括农民依照法律、法规向乡村集体上交的村提留、乡统筹、劳动积累工、农村义务工以及其他费用。近年来，中央和地方各级政府依据《农业法》的规定和本地区的实际情况，出台了一系列条例、法规，并采取相应的法律和行政手段确保规定的贯彻实施，下决心减轻过重的农民负担并已产生了实效。1990—1992年期间，农民三项负担额以超出农民人均纯收入增长的速度持续扩张，1993年，中共中央、国务院为了遏止日益加重的农民负担，切实保护农民的利益，紧急出台了一系列减轻农民负担的文件、通知，清理取消了37项收费项目，这些措施收到较好效果，当年农民三项负担额出现绝对数量的回落。1994年—1996年，农民三项负担额虽有所反弹，但增长速度逐年下降，由1994年的45%降至1996年的21%。1996年农民人均纯收入增幅超过农民三项负担额的增幅，农民的法定负担得到有效控制。
进入1997年以来，农民三项负担额增长明显加快，其增幅远远高于同期农民现金收入的增幅。据对全国6.7万户农村居民家庭的抽样调查，1997年上半年农民人均三项负担额达19.01元，比上年同期增长19.6%，增速较上年同期提高了3.2个百分点，人均比上年同期多支出3.01元，而同期农民人均现金收入较上年同期仅增长6.5%，增速下降14.5个百分点，农民三项负担额增幅是同期农民人均现金收入增幅的3倍。从表1不难看出，1997年上半年与近两年同期相比，农民现金收入增幅大幅度回落，而负担增幅却提高了3.2个百分点，并远远超出农民现金收入的增长，这种势头如果继续下去，全年形势将不容乐观。
表1 农民现金收入和负担增长 (%)
1995年
1996年1997年
上半年上半年上半年
农民现金收入增幅 37 216.5
三项负担额增幅32.40 16.40 19.60
从结构上看，农民上缴税款由于1996年农业生产获得大丰收而增幅较大，上半年农民人均上缴税款达4.76元，比上年同期增长36.0%，其次是集体提留和摊派，比上年同期增长18.7%，上半年上交集体承包增长相对较慢，为11.1%。
从时间上看，1997年一季度农民负担增长较缓，比上年同期增长14.6%，而进入二季度以后，农民负担增幅明显加快，农民三项负担额较上年同期增长27%，虽然半中农民负担仅占全年农民负担的四分之一左右，但面对如此的发展势头，如不采取有效措施予以控制，丰收之后农民负担大幅度反弹并非不可能出现。
二、农民负担过重的因素分析
1.合理负担分配不均
（1）经济落后地区的农民负担相对较重。据对东、中、西三大地带农民负担率的比较，1996年，东部地区农村居民人均负担额100.42元，占纯收入的3.94%；中部地区农村居民人均负担额141.21元，占纯收入的8.01%；西部地区农村居民人均负担额72.64元，占纯收入的5.64%（见表2）。中西部地区农民负担相对较重，主要是由于农业大省和贫困地区较多，这些地区通常二、三产业不够发达，使得社区政府不得不通过加大对农民的提留、统筹来调节社区经济成果的分配格局。在1996年农民三项负担额占当年农民纯收入的比重超过5%的14个省中，东部地区有3个，占21%；中部地区有7个，占50%；西部地区有4个，占29%。
表2东、中、西部农民负担比较
东部地区中部地区西部地区
农民人均纯收入(元) 2548.91 1763.40 1286.57
负担额合计(元)
100.42 141.21
72.64
1.纳税(元)34.06
48.37
30.28
2.集体提留(元)34.88
29.29
17.57
3.提留摊派(元)31.48
63.55
24.79
负担占当年纯收入
比重(%)3.948.015.64
从1997年上半年的情况看，依然是东部地区农民负担相对较轻，中西部地区农民负担较重。1997年上半年农民三项负担额排序前三位均处于中西部地区，农民三项负担额占同期农民人均现金收入比重前三位也集中在中西部地区，由此可见，1997年切实减轻农民负担的工作重点依然集中在中西部地区的农业大省和贫困地区。
（2）低收入阶层农民负担较重。根据政策规定，农民负担应按村为单位，以不超过上年人均纯收入的5%计提。收入高的多负担，收入低的少负担。对个体工商户、企业主等高收入阶层要单独计提。但在实际执行过程中，普遍将负担计提简单化，以乡、县甚至以地区为单位计提，根据人头或耕地面积平摊。这种做法掩盖了由于人口、耕地面积、生产力水平、非农产业发展的差异而引起的地域之间农民人均纯收入的差异，致使低收入农户负担加重。根据农村住户调查资料分析，1996年农民负担的税金、上交集体承包任务、提留与摊派占其纯收入的比重，即负担率，随着收入的不断提高而呈逐步下降的趋势，其中人均收入在400—500元的农户，其负担率为16.7%；人均收入在800—1000元的农户，其负担率为8.7%；人均收入在1500—1700元的农户，其负担率为6.7%：人均收入在2500—3000元的农户，其负担率为4.9%；人均收入在4500——5000元的农户，其负担率为2.8%.差异是十分明显的。
2.隐性负担依然沉重，农业为工业提供积累的状况没有得到根本改变
（1）农民在缴纳了农业税赋以后，还要承担主要农产品的征购任务。除1997年由于粮食在连年丰收的情况下，出现了市场交易价格低于国家定购价格的反常现象外，农民每年都要通过农产品价差（定、议购价与市场价之差）的形式将一部分劳动剩余转移出去。
农民以价差形式担负的隐性负担具有三个特点。是强制性，只要承包了土地就要上缴，而不论种植的品种。二是数量不确定，随着市场交易价格的变化而变化。三是地区分布不均，由于经济相对落后的地区都是以农业为主导产业的地区，农产品基地较集中，国家征购任务较重。国家从这些地区征购的粮食等农产品越多，就意味着这类地区转移出去的劳动剩余越多。由于这类地区二、三产业不发达，经济总量不高，转移出的劳动剩余占其收入的份额较大，因此农民对负担的沉重感也就越强。
（2）工农产品不等价交换使一部分农业剩余转移到了工业部门。长期以来，我国为了积累工业化所需要的资金，对农产品进行价格管制，形成了工农产品价格剪刀差。改革开放以后，国家在提高农产品价格、放开农产品经营方面作出了很大努力，特别是1994、1995连续两年大幅度提高农产品收购价格，使逐步放大的工农产品价格剪刀差开始缩小。从工农产品价格指数变动情况来考察，以1990年为100，农副产品收购价格指数1992年为101，农村工业品零售价格指数1992年为106。到1994年两者变为161和139，1995年分别为193和160。毫无疑问，政府在矫正工农产品价格扭曲关系方面取得了显著成效，但单靠这两年的调整尚不足以消除1990年以前长期积累下来的价差。此外，由于农产品价格形成和传导系统只是半开放系统，与具有开放的价格形成和传导系统的工业品相比，作为上游产品的农产品，每次价格优先上调带来的好处，在一个价格变动周期完成以后便不复存在。回首过去，改革以来每次农产品的价格调整都是这样的结局，而且这个规律在1996年又重复出现，以上年价格为100，1996年农副产品收购价格指数为104.2，而农村工业品零售价格指数为106.2，显示出了比价复归的倾向。
3.名目繁多的乱集资、乱收费、乱摊派和乱罚款，严重损害了农民的利益，引起农民群众的强烈不满
在农民的转移性支出中，除农业税赋、“三提五统”费和各种暗税外，还有各行政部门下达的各种集资、摊派和罚款等收费项目，几乎存在于农民的所有经济、社会活动。这些不合理负担的特点，一是直接从农民手中收取，敏感性强；二是无章可循，随意性大。三是实际上游离于农民负担5%的监控范围以外。据了解，很多地方对农民负担采取倒推法计提，按上年人均纯收入的5%确定合理项目的负担额。对超出部分，则巧立名目，改头换面，照收不误；有的地方以“人民教育人民办”为借口，擅自提高收费标准，增加收费项目，甚至将教育集资变为经济性集资活动，募集资金用于其他开支；有的部门借“部门立法”的特权，组织达标升级活动，层层考核不断；有的部门对属于自己正常工作范围内不应收费的业务活动，强行向农民收费。中央明令取消的一些集资项目，如修桥铺路、有线广播、程控电话、治安联防、计划生育等，在一些地方又擅自恢复收缴，加重了农民负担。
三、减轻农民负担必须标本兼治、综合治理
（一）农民负担的核心问题是没有正确处理好国家、集体和农民的三者利益关系
农民负担减轻难，难在哪里？表面上看主要有两个原因：
一是基层组织机构膨胀过快，刚性开支迅速增长。作为我国政权体系的最末端，乡村社区政府集政治、经济、社会功能于一身，在经济建设、社会治安和公益事业方面，发挥着不可替代的作用。改革开放以来，随着农村各项事务的不断增加，社区政府在机构、人员方面均有很大程度的扩张，行政、事业费用开支增加很快，基本上都需要自筹经费予以解决。在集体经济薄弱的地区，这些费用只能由农民来支付。
二是某些基层领导不愿做扎扎实实的基础工作，总想在自己的任期内留下些看得见、摸得着的“政绩”，超出本地财力大兴土木。在中央和地方财政惠顾不到的情况下，大量的基建投资只能靠农民的生产经营收入来支付，加重了农民负担。
从上述两个方面的原因可以看出，在农民负担问题上，地方利益与国家利益、微观利益与宏观利益是错位的。基层政府既然面临巨大的经费压力，在减负工作中难免避重就轻抓一阵，好一些，稍有放松，又出现反弹，致使减负工作收效不大、时常反复。
从深层角度看，农民负担不断加重有其深刻的制度背景。由于我国农村经济体制的改革只涉及了经营制度的改变，确立了一种新的生产组织形式，但没有触动产权制度的变革，土地的集体所有权依然虚化。虽然土地承包明确了集体资产在国家、社区、农户三者之间的对应关系，但并没有在此基础上建立起相应的分配制度，目前在分配领域所遵循的“交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”原则，本质上还是集体经济的分配形式。因为任何一个农民，不论你的生产成果是多少，社区政府都有权通过提留、统筹和其他手段调节社区内劳动剩余的分配格局。农业税基本上是一个常数，所以说交够国家的并不是问题，但留足集体的却缺少具有法律效力的量化尺度，它总是随着社区政府本身的经费需求，以及来自上层部门收费的多寡而变化，没有边界。
（二）减轻农民负担必须标本兼治、综合治理
由于农民负担涉及的内容多、范围广，原因复杂。既有表象原因，又有制度背景，所以，减轻农民负担必须标本兼治、综合治理。在认真贯彻落实好中共中央、国务院关于减轻农民负担的十三项规定，严格控制收费范围和收费标准，完善征管办法，加大对征收款项使用的监督力度的基础上，要加快农村经济体制改革，通过“明租、正税、除费”，从根本上理顺国家、集体和农民的利益关系。
1.加快农产品流通体制改革，适时放开农副产品流通，实现工农产品的市场交换，逐步消除工农产品价格剪刀差，消除农民的各种隐性负担。
2.加快农村产权制度改革，逐步建立起新型利益分配关系。要在进一步完善家庭联产承包责任制的基础上，积极推进股份制和股份合作制改造，将模糊的产权明晰化，确立农民与集体土地的租佃关系，界定集体资产与社区成员的归属关系，并赋予其法律效力。
3.加快农村税费制度改革，通过“明税、除费”规范农民的各种负担，建立起新的国家、集体、农民三者利益关系。由于我国农业长期处于低税赋的状态，所以国家财政给予社区政府的财政支持也很低，根本不能满足其政治功能和社会保障功能的需要。许多应由国家财政维持的职能，如平衡产业利润、计划生育、民兵训练、义务教育等，转而由社区政府以乡提留、村统筹的方式自筹资金来维持，造成了税费不分、混乱征收、交叉使用的现象。解决这个问题的思路之一是：以地方税和国家税的形式规范农民负担。在工农产品价格剪刀差不可能一步消除的情况下，逐步将这部分隐性负担纳入到农业税体系中固定下来。思路之二是实行税费统筹、折实征收、乡镇结算、税费分流。这一方案已在有关地区进行了多年试点，其基本内容：一是改农业税与各项费用分别征收为税费合并征收；二是改实物与货币混征为无偿征实，并且征实总量一定几年不变；三是征实的粮款由乡镇与粮站统一结算，然后税归财政，费归乡村；四是农民完成征实任务后，有权拒绝一切摊派、集资和收费。从试点情况看，这套办法在减轻农民负担、稳定国家粮源、降低税费征收成本、改善干群关系方面取得了明显成效，具有很强的推广价值。
4.杜绝一切强制性的商业服务。在经济生活中，只有税收具有强制性，其他任何收费项目都要遵循自愿和有偿的原则。政府部门和事业单位为农民提供的诸如农业的社会化服务、各种保险服务等，都应尊重农民意愿，不得强制行事。