中国农村社会保障制度的变迁，本文主要内容关键词为：中国农村论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农村社会保障制度的演进历程
按照马克思历史唯物主义的理论解释，社会保障作为社会的上层建筑，其变化发展最终要服从于经济基础；而根据制度经济学的观点，当经济、社会环境发生重大变化之后，制度主体将突破路径依赖，诱致性制度变迁应运而生。
理论解释殊途同归，社会保障作为一种社会制度在变迁中必然要经历一个从非正式制度向正式制度演变的过程。一般而言，社会保障制度的演进是以工业化与城市化的发展为基础的。一方面，工业的崛起促进经济的迅速发展使社会有更多的剩余可以投入到社会的再分配体系中；另一方面，工业生产关系使传统农业经济中以家庭为保障主体的非正式的生活保障形式难以继续满足社会化大生产的需要，由此，家庭保障被社会保障所取代就成了一种历史的必然规律。
从世界社会保障制度的变迁历程及其各种理论分析不难发现，社会保障作为一种社会制度，其发展既决定于它所依赖的经济基础，又受政治制度等其他社会环境的有力制约。中国农村社会保障制度的发展也同样如此。
1.农村社会保障制度的第一次制度变迁
中国历史在1949年发生重大转折。社会主义改造是50年代典型的社会经济背景。在这样的背景下，包括公民生活保障制度的各种社会制度也相应地发生急剧变迁。新中国成立标志几千年封建社会的结束。中华人民共和国在其第一部宪法中即明确规定“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”，以此为基点，中国城乡在借鉴建国前解放区和根据地兴办福利事业的经验的基础上，开始建立劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救助、残废军人福利和农村五保户供养制度。
到1958年，人民公社体制在全国农村基本确立。在这种体制下，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村中占主导地位和统治地位的经济形式。尽管当时也有少量的自留地或自留畜，但这种经济成分所占比例甚微，受到生产队集体经济的强烈制约。实行农副产品统购统销政策以后，以生产队为主要形式的农村集体经济成了变相的国有经济或准国有经济，为配合国家巩固国防、发展重工业的战略，国家禁止一、二类农副产品进入市场流通的同时，直接向生产队下达播种面积、品种结构、交售数量等指令性指标，基本上剥夺了生产队和农民的生产自主权和剩余支配权。同样，为了保证以农业积累发展工业和城市的总体战略目标的实现，用户籍制度把农民隔离于城市之外便成为自然之选。农民外出务农或经商的自由被切断，农民更强烈地依附于生产队，这种情况在“大跃进”之后更为突出。
占有绝对支配地位的农村集体经济剥夺了家庭的剩余支配权。人民公社制度是政社合一的组织，它利用对生产资料的所有权和经营活动的支配权，首先保证国家对农产品的征购，再进行集体提留进行积累，最后才以工分赋值的形式在社员中进行分配。在农民家庭收入仅够基本生活消费而无积累的情况下，集体向原来由家庭抚养的非劳动人口提供基本的生活资料。由此，与几千年自给自足的自然经济相适应的农村家庭保障功能迅速退化，新的、社会化了的、以集体为主导的保证农民生命波折期最基本生活需要的保障形式自然而然地形成了。
(1)社会救助制度
社会救助制度是社会保障中最低层次的措施和基本手段，是社会保障制度的有机组成部分，主要包括自然灾害救助和生活困难救助，其中，自然灾害救助对象是指遭受不可抗拒的自然灾害袭击而造成生活无着落的社会公民。而生活困难救助是指因个人生理原因丧失劳动力而断绝经济来源的公民以及因个人能力问题而陷入贫困的公民实施的生活救助措施。
救灾、五保户供养和困难户救济是中国农村社会救助制度中的自然灾害救助和生活困难救助最基本的表现形式。在理论上，高度集权的人民公社体制可以更好地应付自然灾害，因为平调机制可以把自然风险在全国范围内分散开来，在全国范围内以丰补歉是可以做到的。但实际上，在人民公社体制确立的最初几年，重工业发展的原始积累过度地攫取了农业剩余，加之偿还外债和人民公社集体经济的低效率，当时并没有能够使受灾地区农民的基本生活得到保障。在最艰难的“三年自然灾害”期间，天灾和大跃进酿成的人祸曾一度使全国陷入饥馑状态，政府农村救济资金每年不足4亿5千万元，农业人口每人每年平均不到8毛钱，而当时粮食短缺地区粮食的集市价格却高达每公斤2到4元。与此同时，集体积累的公益金也是杯水车薪，1960年全国农村公益金总额只有3亿7千万元。
从1963年开始，随着国民经济的好转，社会救助制度开始发挥作用。救灾制度不但保证了在全国范围内没有再因自然灾害而使人民陷入冻饿状态的情况发生，而且使社会主义制度的优越性在此得以集中体现。
五保户供养制度是中国农村集体经济条件下最成体系的一种福利制度。该制度开始于1956年农业合作化时期。五保户供养是指集体对农村无依无靠、无生活来源、无劳动能力的农村老人、残疾人和孤儿进行集体供养的一种社会福利制度，“五保”包括保吃（供应口粮、食油及零用钱等）、保穿（供给衣服被褥等必需品）、保住、保医和保葬。“五保”的供养标准不低于当地一般群众的实际生活水平，供养形式可以分为集体供养、分散供养、亲友供养和义务供养等。改革以前，一直以分散供养为主。五保户供养制度是中国社会主义农村集体经济时代所特有的一种社会保障制度，对中国农村的文明和进步具有重要的历史意义。
(2)合作医疗制度
中国农村社会保障制度第一次变迁的最大成就在于健康保障，即农村合作医疗制度的建立。合作医疗在保障农民健康、提高全民身体素质方面发挥了极其重要的作用。堪称世界农村社区医疗保障制度的典范。
1959年11月，全国农村卫生工作会议在山西稷山县召开，会议总结了陕甘宁边区“卫生合作社”和山西省高平县开展合作医疗的经验，并决定在全国推广。此后，合作医疗制度在全国随合作化运动得到快速推行，到七十年代曾一度覆盖了95.2%的农村人口。尽管合作医疗作为一种计划经济条件下推行的政策，因经济水平的差异而在一部分地区徒具形式，但由总体上看，这一制度对中国农民身体素质的提高与保证农民健康水平功不可没。新中国成立后，中国公民的生命指标（包括婴儿死亡率、死亡率和期望寿命等）都远远超过当时的国民收入所能达到的水平，被世界认为是一个奇迹。据世界银行1987年估算，中国1966年人均GNP为110美元，1985年人均GNP为300美元，按说，这样的收入不足以使中国在人口学指标上排名靠前。1984年人均GNP超出11000美元的国家人均期望寿命为75岁，人均GNP为1720美元的99个发展中国家人均期望寿命为59岁，而根据第三次人口普查数据，1982年中国人均预期寿命为68岁。中国至少比同等收入的国家在期望寿命上高出15岁（注：The World Bank,Financing health services in developing countries-anagenda for reform.Wsahington D.C,The International Bank for reconstruction and development,1987.）。这不能不归功于合作医疗制度在新中国农村几十年的推行。
(3)自然就业制度
农村自然就业制度，是指属于某一经济集体的农民子女，只要长到一定年龄，具有一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的成员，参加该集体的农业生产劳动，实现就业，作为正式的劳动者，参与对生产成果的分配。
我国农村所实行的自然就业制度具有非常强烈的保障色彩，成为保证农民基本生活的重要也是最根本的手段。在城市，失业保险是社会保险制度的一重要组成部分，那么，在广义上，中国农村的自然就业也可以划为农村社会保障范畴。
自然就业制度在边际劳动生产率为正的时候，有利于人力资源在第一产业中的配置，但当农业劳动力存在潜在剩余的时候，则不利于人力资本在整个国民经济体系中的优化配置和劳动力市场的形成，而后者却是中国农村的常态。除以上社会保障制度外，针对特殊对象的农村优抚以及养老院供养制度也是农村社会保障制度的重要补充。
第一次农村社会保障制度变迁的突出特点是社会保障系统与社会生产系统相重合，社会保障的组织边界与社会生产组织的边界相一致。
2.农村社会保障制度的第二次制度变迁
1978年，以家庭联产承包制为主要内容的农村经济体制改革开始，人民公社“三级所有，队为基础”的集体经济被家庭经济形式所取代。农村集体经济的解体使在第一次制度变迁中产生的一些农村社会保障制度失去了基本的经济基础。同时，农村商品经济的发展，风险条件的急剧变化，人口流动速度的加快，计划生育政策的施行、老龄化进程的加快、家庭结构的转变、价值观念的变化都成为诱发农村社会保障制度变迁的重要因素。与家庭经济取代集体经济的客观经济条件和社会条件的转变相一致，农村社会保障制度的变迁再一次成为必然。
首先，合作医疗制度在绝大多数农村地区解体；接着，五保户供养制度也因失去了集体经济的支撑而难以为继；同时，社会救济资金在集体组织薄弱的状态下难以达到目标人群，国家救灾物资须在中央、省、市政府的三令五申和严格监督下才能安全地到达灾民手中。从80年代开始，中国农村社会的保障制度处于旧制度瓦解、新制度尚未建立的状态之中。农村社会保障的严重缺失引起了一系列社会问题：给农村和整个社会带来了巨大的人口压力；严重地影响农村人口素质的提高；使农村的养老问题在未来乃至目前都十分突出，医疗保障的缺失成为农村贫困的一个相当重要的因素。特别是因此形成了一种与市场经济相悖的土地保障形态农业。
农村社会保障制度缺失所引起的一系列问题激发了制度主体创立新型的社会保障制度。
在这种背景下的农村社会保障制度经历了第二次变迁。它表现为向以政府引导的农村救助制度的转变。集体经济解体使国家原来通过关注贫困区域来缓解贫困的政策受到冲击，家庭经济为主的状态需要政府救助的目标定义到单个农户，并需要民间组织和贫困人口的直接参与。同时，集体经济的解体使一些原有的农村基础设施建设遭到严重破坏，新的基础设施建设组织成本高，如果没有新的制度，农村经济的发展将受到基础设施不足的严重制约。为解决救济与建设的双重问题，政府借鉴了国际上称为“公共工程”的扶贫方式。
(1)以工代赈
强制性制度变迁和诱致性制度变迁相互作用，使单纯的救济制度向开发式扶贫的方向转变。自1985年中国政府开始大规模地推行反贫困措施以来，“以工代赈”成为中国扶贫工程中最为重要的一项内容。
以工代赈的主要内容是政府以实物形式对贫困地区进行基础设施建设投资，一方面为当地经济增长创造物质基础，另一方面为贫困人口提供短期就业和收入。
表1 1984-1993年期间中央政府对以工代赈项目的投资
投资
折合人民币
次数计划期
实物
（亿元） 项目重点
1 1984-1987
粮、棉、布 27道路和饮水设施
2 1989-1991
中低档日用工业品
6道路和饮水设施
3 1990-1992
工业品
15道路、饮水设施和农田水利基本建设
4 1991-1995
粮食
50基本农田和小型水利设施建设
5 1991-1995
粮食和工业品
100治理大江大河
6 1993-1997
粮食、布、食用油和中低档 100农村基础设施建设
日用工业品
资料来源：朱玲，蒋中一：《以工代赈与缓减贫困》，上海三联书店、上海人民出版社。
中央政府调拨的实物，按规定应作为工资发给参加工程建设的农民，地方政府则应以不低于1∶1的比例筹备配套资金，用于工程材料与其他的开支。以工代赈在充分调动了城市闲置物资和农村剩余劳动力的同时，也为农民增加了收入，使农村贫困得到缓解。众多农村基础设施的完工为农村地区的可持续发展注入了生机。
(2)新型合作医疗与合作健康保险
计划经济下的合作医疗制度使中国农民的身体素质在建国后的几十年中发生了质的飞跃。区别于西方国家收入增长促成的卫生福利水平提高，有人把中国在卫生事业方面的成就归因于“公共支持引导的保障”，即城市的公费、劳保医疗，而特别是农村的合作医疗制度（肖庆伦，1995）。
表2 1985-1991年期间中国贫困地区以工代赈项目主要执行情况
竣工项目 数量
等级公路
13.1万公里
大中桥梁 7972座
疏浚河道 2400公里
通车乡镇 1500
通车村庄（行政村） 10000
解决饮水困难
2097万人
1356万头牲畜
资料来源：同上。
然而，到了80年代初叶，农村经济体制发生了重大变化，作为农村改革突破口的家庭联产承包制改变了农村资源配置和财产关系，进而改变了农村原有合作医疗网络赖以运作的外部环境，而卫生体制的变革却滞后于活跃的经济力量，合作医疗未及时对其资金筹集、保障水平、管理体制、组织方式以及乡村医生报酬等等方面进行相应的改革与调整，加上人们对合作医疗性质认识上的误区而纷纷解体。到1989年末，农村实行合作医疗的行政村只占全国行政村的4.8%（注：袁木、陈敏章：《加强农村合作医疗保健制度的改革和建议》，《人民日报》，1994年7月2日。），而其中的大部分又都是名存实亡。国外有学者认为，尽管改革后农产品和农民收入大幅度增长，中国在生命统计上却相对停滞或退步。到90年代，极其严峻的农村卫生状况再一次引起了政府的高度重视，农村卫生体制改革应运而生。
20世纪90年代的中国农村卫生体制改革可分解为两个部分：一是国家对卫生事业的投资；二是医疗保障制度的建立。前者强调的是政府如何保持卫生事业的公共财政支出最必要的和一定比例的供给及增长，从卫生服务的供给层面保证亿万农民的健康；后者关心的是以建立社会保障制度的方式让农民得到最基本的卫生服务，也就是从卫生服务的需求角度消除农民获得卫生服务在经济上遇到的障碍。改革中，国家财政对农村卫生资源的投入逐渐加大，其中尤以1991年开始的为期5年的国家计委、财政部、卫生部与农业部共同实施的国家级项目——农村乡镇卫生院、卫生防疫站、妇幼保健站建设项目（简称“三项建设”）投资为巨，仅以四川为例，1991-1994年，国家及地方总计投入“三项建设”资金就达4亿1千万元。然而，调查显示，投入的结果与初衷却相去甚远。究其原因，目前全国农村的大多数地区，医疗卫生的主要矛盾不在于供给不足而在于有效需求不足，一方面，各级农村卫生院、所闲置着大量的卫生设备，例如全国农村乡镇卫生院的平均病床使用率仅为76.8%，而另一方面，农民却因经济约束而有病不能医，一些地方农民应住院而因经济原因未能住院的比例竟高达35.1%。盲目地增加供方投入，难以达到预期的提高农民健康的目的。于是，政府农村卫生工作的侧重点终于转到了提高农民医疗有效需求、建立农村社会健康保障制度上来。
与此同时，80年代末解体的一些合作医疗组织经过积极探索和改革，兴利除弊，开始恢复并得以发展，各地开创了许多农村合作医疗的形式并逐渐向农村社会健康保险的轨道上靠拢，其中较为突出的有山东招远、吉林四平、福建泉州、湖南岳阳、河南开封、甘肃皋兰与上海金山等县（市）。90年代，农村社会健康保障已出现了许多不同的形式，这些形式可以归纳为四类，即福利型合作医疗、风险型合作医疗、合作医疗健康保险和农村社会健康保险。
2002年10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》发布后，在相关部委和地方政府的推动下，一些省市开始了建立新型合作医疗制度的试点工作。“非典”疫情使得农村公共卫生得到广泛关注，重建合作医疗的工作在更多的省份开展起来。新型合作医疗制度的建设必将对中国农村卫生事业乃至经济和社会的发展起到巨大的推动作用。
(3)农村社会养老保险
与合作医疗这种曾经较正式的农村社区性社会保障制度的发生发展不同，农村养老模式一直到1980年以前都是以家庭养老为主、以集体保障为辅的。尽管在集体经济的发展进程中，农业合作组织担负着“五保户”农民最基本的物质生活保障，一般的家庭仍然发挥着照顾老年人的衣食起居和进行精神抚慰这两重最重要的养老功能。这种养老模式与当时中国农村经济的发展水平和社会结构状况是相适应的。与合作医疗相似，随着农村经济体制的改革，集体经济力量大大削弱，少数农民养老的物质负担又回归到家庭，原来被合作化经济掩盖的一些矛盾和经济体制转变而引发的新的矛盾就都暴露了出来。比如，老龄化速度的加快和落后的经济发展水平之间的矛盾、家庭规模缩小与家庭养老负担加重的矛盾、计划生育政策与家庭养老功能之间的矛盾、家庭成员与社会的联系趋密而亲缘关系趋松条件下的家庭供养能力下降、劳动力流动加速与家庭责任的束缚趋紧等所引发的传统家庭观念解体以及代际之间的矛盾越来越突出。原来可以达到“五保”标准的孤寡老人因集体经济力量薄弱而失去了最基本的生活保障。所有这些矛盾和现实最终催生了社会养老制度在农村的萌发。80年代初，上海嘉定等县即开始了建立社区养老保险的试验，而到了1987年，民政部鉴于农村养老问题日益严重并已制约了农村经济的发展，遂借鉴各地方的成功经验开始在一些经济条件较好的地方如山东、北京、上海等地的1000多个县进行了农村社会养老保险的试点工作。1991年，民政部根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的精神，在总结试点经验的基础上印发了《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）。至此，农村社会养老保险开始在全国试点。据民政部统计，到农村社会养老保险制度发展的巅峰期，1997年10月，全国已有30个省（区、市）的8280万农村人口参加了农村社会养老保险，积累资金140多亿元，55万农民领取了养老金，发放养老金约1.6亿元，建立了各级农村社会养老保险管理机构近3万个，配备专职人员近4万人（注：民政部：《民政事业统计数据》，2002。）。农村社会养老保险制度的建设是中国“九五”计划的一项重点，一度被民政部列为农村工作的“头等大事”。
社会保障部成立后，农村社会养老保险面临着以管理部门转换为背景的一系列重大问题，关于农村社会养老保险的性质、基金管理形式和经办机构、风险状况等问题成为焦点。在这些问题尚没有解决以前，农村社会养老保险目前在多数农村地区处于停滞状态。
(4)农村最低生活保障制度
1995年全国民政厅局长会议提出仿照城市最低生活保障制度，有步骤地在农村也进行最低生活保障制度的试点。据此，山东、山西、广东、河南、湖南、青海等地以省政府名义颁发了农村社会保障体系建设的文件或法规，对开展试点工作做出了明确的规定。在高峰期的1997年，全国曾有900多个县开展了试点，但大多数试点覆盖的却仅仅是县、镇中拥有城镇户口的人群。仅南方的一些富庶村镇把农民也涵盖了进去。由于农民的实际收入难以确定，所以谁有资格来领取最低生活费用就很难确定，因此这项制度在运行中产生了一系列的问题。
这项制度有一个好的初衷，但由于其运行所应有的环境尚不具备，因此，作为以民政部门为主体的强制性制度变迁，在一些地方效果并不理想。
二、对中国农村社会保障制度变迁的简要评述
计划经济体制与西方市场经济制度下的社会保障发展路径不同，尽管两种经济制度在工业化大生产方面的共同点决定了它们都必须在家庭之外建立一种社会保障制度。但是，计划经济并不要求在生产系统之外再建立一套社会保障系统，而是力图让生产系统本身承担起社会保障的功能。社会保障功能和生产功能往往体现在同一制度当中，均由政府通过集中的计划而一次性地完成，中国社会保障制度的第一次变迁即遵循这样的路径。
20世纪50年代，当中国城镇开始实行劳动保险制度的时候，农村经济还在从小私有土地制度为基础的自然经济向农业生产合作化经济迈进。有限的农业剩余和土地的基本生活保障职能以及社会主义国家制度的初步确立使农村的社会制度建设仅停留在扶贫与救灾这两个基本层面上。
在实现了农业合作化之后，土地的公有化（集体化）使其基本生活保障职能从家庭转移到了农村社区。由此，以农村社区经济为基础的、与农村经济组织边界一致的社区性的社会保障应运而生，农业社生产队和后来的人民公社体制下的合作医疗、五保户供养、养老院等社区性的社会保障制度与家庭共同担负了农民生命波折期基本生活保障的职能，并在中国社会经济的发展中确实发挥了极其重要的作用。
从总体上分析，农村社会保障制度的第一次变迁是与中国农村社会、经济和政治制度的变迁相一致的。但中国传统的社会保障与第一次变迁中产生的社会保障制度与转型中的经济制度、未来市场经济制度的发展是不合拍的，也就是说，以前的和发展到今天的社会保障制度已经远远不能适应经济改革的需要了。改革需要新型的社会保障制度与之相配合。
到目前为止，农村社会保障制度的第二次变迁仍然处在艰难的探索阶段，不能满足农村经济发展的需要。社会保障前进的车轮已经滞后于经济改革，因而需要制度创新、需要建设新的社会保障制度体系，这个体系应与社会生产体系相分离。
在农村社会保障制度第二次变迁过程中，管理体制的变化反映农村社会保障制度发展的总体态势。在劳动与社会保障部建立以前，城市的社会保障管理体制是不统一的，但在此后，城市的社会保障管理体制开始从分散走向统一，统一由劳动和社会保障部管理。对于农村的社会保障的主导部分，特别是社会保险部分理应也由社会保障部统管（社会保障部成立时就明文规定，农村社会养老保险归由社会保障部管理），但几年来，农村社会保障管理的交接工作仍未提上议事日程，农村社会保障的管理仍然象以前一样，社会养老、社会救助、社会福利主要由农村基层组织的民政部门管理，合作健康保险和合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。但这时的管理都颇有些临时代管、准备交接的倾向，积极性和稳定性很差。同时，制度障碍导致经费奇缺。中央与地方财政分权后，地方政府有了财权与财力，却在社会救助的支出上对中央财政持依赖态度，地方财政的救助经费拨款既未制度化，又不能准确到位。由于社会救助的经费严重短缺，而需要救助的社会成员又为数众多，其后果必然是救助标准低下，难以保障贫困人口的基本生活。例如，以1991年为例，我国城乡社会贫困户和社会孤寡病残人员共有9400余万人，对他们的救助经费为19.5亿元。平均每人仅得21元，1991年，中国自然灾害造成4.2亿人成灾，直接经济损失1215亿元，而救灾拨款仅为17.2亿元（注：国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社1992年版。）。
实际上，到目前为止，中国农村社会保障总体上并没有一个较为成型的制度。区域性的社会保障，如农村社会健康保险和农村社会养老保险只覆盖了不到10%的农村人口，社会救助、优抚安置和社会福利（养老院和五保户供养）也非常有限，远远满足不了农村社会的迫切需要，面临着诸多难以解决的困难。
中国农村社会保障制度的第二次制度变迁仍在继续，独立于家庭经济细胞之外的社会保障体系的建立成为农村社会经济发展的必然选择。
①卫兴华主编：《社会保障制度研究》，中国人民大学出版社1994年版，第153-154页。
标签：农民论文; 合作医疗论文; 农村集体经济组织论文; 新农保论文; 社会保障论文; 农村改革论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 社会改革论文; 组织保障论文; 集体经济论文; 经济学论文; 医疗论文;