关键词：政策环境评价；农业政策；面源污染
无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因，因政策失误造成重大环境影响的例子很多；只有通过开展宏观领域的战略环境评价，进而调整相关政策，才能从根本上遏制我国不断加重的环境资源压力，做到从决策源头预防重大环境问题发生。作为战略环境评价的一种类型，政策环境评价是指对已有的或计划制定的政策及其替代方案可能产生的环境影响进行系统、综合的评价过程。进行政策环境评价的目的是要把对环境的考虑纳入政策制度中，通过分析各种政策选择的环境影响，提高决策的质量，从而建立一种环境、经济和社会综合的决策机制。只有从政策导向入手，才能有效预防项目环境影响评价，无法解决的区域性甚至全球性的环境影响。从公共政策的效率和发展这２个基本目标可以看出，公共政策应该具有保护环境的作用，但是因为对公共政策的目标及其特点认识不足，造成一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。我国的政策环境评价制度仍需完善，政策环境评价还停留在学术研究和讨论阶段，未能有效参与和影响政策制定过程；很多现行政策的潜在环境影响也未受到足够重视。
１研究内容与方法
1.1研究区域
根据《全国优势农产品区域布局规划（２００８—２０１５年）》和农业耕作制度区划，综合考虑我国农业种植业生产地带性规律以及社会、经济环境、农业生产技术水平、面源污染排放总量等因素，确定研究区域。东北农区：黑龙江、吉林、辽宁；黄淮海农区：北京、天津、山东、河南、河北、山西、陕西、安徽；西南农区：四川、重庆、贵州、云南；长江中下游农区：湖南、湖北、江苏、浙江、上海；华南农区：广东、广西、江西、福建、海南。
1.2数据来源
该研究采用农业部农村经济研究中心的农户调查数据，数据涉及农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策、农村社会发展政策、农产品流通政策等各项以农户为单位的统计指标，具体包括年末经营耕地面积、年末实际经营耕地块数、粮食作物实际收获面积和总收入、经济作物实际收获面积和总收入、农业补贴数量、是否受过农业技术培训、购买化肥数量等各项指标。根据数据库数据的完整性，选择２００９年时间断面数据，综合分析各项农业政策指标对种植业面源污染风险的影响。
1.3政策环境评价模型的建立
主要基于政策评估、政策分析相关理论建立政策环境评价模型。外部性不只在经济活动领域存在，在其他领域这种影响也同样存在；政策可能对并非它们针对的环境或团体产生作用，这类作用被称为外在的或附带的作用。公共政策外部性指某一政策主体获取其政策输出时对其他个体利益所产生的影响。据此，研究认为政策的影响可分为政策目标内的“预期影响”和由政策外部性导致的“非预期影响”。一项政策实施后将会在目标领域之内、目标领域之外出现许多预料不到的或不希望出现的结果（即“非预期影响”或“侧面影响”）。政策评估如果要客观、全面地评估一项政策就必须将这些结果都纳入考察范围。评估者所得“侧面影响”的信息对于决策者制定新的政策或计划是非常重要的。一个好的政策评估应该系统地分析和评判政策的效果和产生该效果的原因，并给出清晰、可靠的结论及有效的政策建议。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆公共政策分析中变量的“操作定义”就是通过反映和衡量该变量所需要的操作过程来定义这个变量，例如，可以将“受教育机会定义为“人口普查数据文献所载明的家庭年收入在６０００美元以下的家庭中进入高校深造的学生人数”。根据以上理论，将不同农户调查数据指标（即农业政策指标）所反映的农业政策影响进行一一对应，按照“操作定义”的方法分别归类，不合理施肥导致的种植业面源污染问题的“操作定义”为单位收获面积的化肥使用量。
1.4农业政策的面源污染影响机制
我国主要农业政策的目标包括：（１）长期稳定以家庭联产承包经营为基础的双层经营体制，实行适度规模经营；（２）保障粮食安全的同时，因地制宜发展经济效益高的经济作物，提高农民收入；（３）对农业生产实行直接补贴，促进农民增收；（４）鼓励农民跨区域流动就业；提高劳动力利用率；建立和完善劳动力市场；（５）保障粮食安全，稳定农产品市场供给和市场价格，保证农民收入的增长和稳定等。
2.讨论
农业政策通过影响单位耕地面积化肥使用量对区域种植业的面源污染风险产生显著影响，对东北农区、华南农区、黄淮海农区、西南农区、长江中下游农区种植业的面源污染风险有显著影响的农业政策指标分别有６～７个，分别归属于农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策４类农业政策。根据农业政策目标分析，每一类农业政策往往涉及多项具体政策，其对缓解区域种植业的面源污染风险可能是有利的或不利的。农业财政政策对５个农区种植业面源污染缓解均有有利的一面，但农业财政政策中的某些具体政策对东北农区、华南农区、黄淮海农区种植业面源污染缓解还表现出不利的一面。农村人力资源政策仅对东北农区种植业面源污染缓解表现为不利，对其他农区种植业面源污染风险没有显著影响。已有研究也表明，某些农业政策对面源污染的缓解不利。国家对化肥行业的种种价格管制政策以及国家对农民实施补贴的财政支农政策导致化肥要素市场扭曲的存在；中国广泛存在的化肥要素市场扭曲对农业面源污染物排放有显著的正向激发效应。
影响各个农区种植业面源污染风险的农业政策各不相同；各项农业政策对不同农区种植业面源污染风险影响的相对重要程度也互有差异。农业结构政策中的经济和园地作物总收入是对华南农区、黄淮海农区、西南农区３个区域种植业面源污染风险影响最大的农业政策指标；对东北农区、长江中下游农区来说则分别是农业财政政策中的单位耕地面积农业补贴额、农业结构政策中的粮食作物实际收获总面积。农业土地政策中的耕地经营规模对５个农区种植业面源污染风险具有显著影响，农业结构政策中的粮食实际收获总面积、经济和园地作物总收入和农业财政政策中的化肥平均价格这３个农业政策指标对其中４个农区的种植业面源污染风险具有显著影响。
对种植业面源污染风险有显著影响的农业政策包括农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策；涉及的具体农业政策指标包括耕地经营规模、粮食总产量、农业补贴总额、非农收入占全年收入的比例等１６个指标。各项农业政策指标对面源污染风险影响的正负性、相对重要程度等可以为政策层面进行种植业面源污染风险控制与管理提供理论参考；同时，研究结果为分区域进行种植业面源污染风险控制提供了依据。该研究并未深入探讨各项具体农业政策指标与单位耕地面积化肥使用量之间可能存在的非线性相关关系，而是假设两者为线性相关关系；目的是从众多的农业政策指标中初步筛选出对种植业面源污染风险具有显著影响的农业政策指标，并进一步描述其对种植业面源污染风险影响的具体特征。该研究结论可为制定和执行相关农业政策时充分考虑政策的不良环境影响，并从决策源头预防其不良环境影响的发生提供理论参考。
参考文献：
［１］王达梅．公共政策环境影响评估制度研究［Ｊ］．兰州大学学报（社会科学版），2007，35（5）：83-88．
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［３］于书霞，尚金城，郭怀成．基于生态价值核算的土地利用政策环境评价［Ｊ］．地理科学，2004，24（6）：727-723．
论文作者:王永祥
论文发表刊物:《科学与技术》2019年第20期
论文发表时间:2020/4/28
标签：农业政策论文; 政策论文; 种植业论文; 环境论文; 农业论文; 农区论文; 指标论文; 《科学与技术》2019年第20期论文;