山东省兰陵县规划局 山东省临沂市 277700
摘要：目前不少地方在办理《乡村建设规划许可证》时，存在畏手畏脚、畏难发愁现象，一定程度妨碍了农民使用集体土地进行建设的正当诉求。笔者针对新近出台的《山东省乡村建设规划许可管理办法》征求意见稿，提出有必要对审批办法进行认真梳理与修改，合理确定在审批流程中相关部门的职责与权限，以简化办事程序，提高可操作性。
关键词：乡村建设规划许可；审批流程
山东省近日起草了《山东省乡村建设规划许可管理办法》（下称《本办法》），正在向社会征求修改意见，本人根据国家有关政策，结合工作实践，也提出几点意见，仅供参考。
一、《乡村建设规划许可证》在规划审批流程中的位置不明朗
通篇来看，使用农村集体建设用地所办理的《乡村建设规划许可证》，其法律地位与使用国有土地所办理的《建设工程规划许可证》属于同一层面，换句话说，只要办理了《乡村建设规划许可证》，即准予进行建设。
但第六条第二款提出，“建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，在这里，《乡村建设规划许可证》又成了办理土地使用的前置条件，接近于使用国有土地所办理的《建设用地规划许可证》。试想，如果不落实好合法使用土地、办理了土地使用手续，又岂能仅凭《乡村建设规划许可证》即允许其进行建设呢？或者反过来说，如果办理了《乡村建设规划许可证》，之后却发现土地手续不能办理，那么《乡村建设规划许可证》又如何实现准予建设的目标？
无论是《城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》，还是《本办法》，针对乡村建设的审批实际上是参考了使用国有土地的办法，整合了《建设用地规划许可证》与《建设工程规划许可证》两证，成为《乡村建设规划许可证》一证。并且《本办法》提出的申请核发《乡村建设规划许可证》应当提报的材料中，也明确了需要由国土资源主管部门出具同意用地的书面意见。既然如此，只要建设单位提报齐全相关材料，就可予以办理《乡村建设规划许可证》，准予其进行建设。而第六条第二款提出，“建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”这句话，就更加显得突兀，也使审批程序陷入一个循环。
制定一个管理办法，应该较上位法律法规更具体、更细致，以免引起歧义。如何解决上述问题，主要可从“方可办理用地审批手续”这句话来切入。笔者认为，这句话应该是针对国土资源主管部门来说的。那么，在办理《乡村建设规划许可证》流程中，国土资源主管部门应该如何出具意见、办理土地使用手续呢？
有两种方式可选。一种方式是按照《本办法》第十条由国土资源主管部门出具同意用地的书面意见，而删除第六条第二款。即国土资源主管部门仅在第十条阶段提供意见，后期不再出具其他文件。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆另一种方式是参照1993版《村庄和集镇规划建设条例》第三章，结合《本办法》修改为：先由规划行政主管部门出具选址意见，再由国土资源主管部门办理土地使用手续，最后由规划行政主管部门办理《乡村建设规划许可证》。
二、城边村、城中村宜按照土地权属性质不同区别对待
国家早有规定，针对我国土地权属性质不同使用土地的，应当区别对待，建立有效使用土地及确权的“双轨制”。即凡使用集体建设用地的，应当办理集体土地使用手续、集体土地的规划建设手续（《乡村建设规划许可证》）及集体土地上的房地产手续；凡使用国有建设用地的，应当办理国有土地使用手续、国有土地的规划建设手续（“一书两证”）及国有土地上的房地产手续（“不动产证”）。2017年中央一号文件也提出要全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。
城中村已经纳入城市规划区，且多属于国有土地，办理“一书两证”没有问题。有的城中村如果还是集体建设用地，可以经过收储、出让方式变更为国有土地；如果近期无法变更为国有土地，则宜按照集体土地，予以办理《乡村建设规划许可证》。
城边村位于城市建设用地边界之外，或内外兼有，这类村庄在城市总体规划中，多属于城镇化型的，是按照整体迁入城区来统筹的，原有村庄不予保留。若基于这样的判断，那么这类村庄发展就会动弹不得。但实际上来说，有多大的动力和吸引力能够将这些村庄迁入城区呢？从近期看，村庄主动迁入城区的可能性不大。相反的是，这些村庄因为距离城区较近，能够部分地享受城市的基础设施与公共服务的便利，又拥有舒适的居住环境空气与和睦的邻里关系，村庄就地改造的意愿强烈。对这类村庄，通过编制村庄建设规划，报经城市政府审批后，可以办理规划许可手续。属于集体建设用地的，办理《乡村建设规划许可证》；属于国有建设用地的，办理《建设工程规划许可证》。未来，随着城镇化进程的加快，城市规模的扩张，这类村庄会被陆续被纳入城区范围。到那时，通过合法程序将集体土地转为国有土地也是能够做到的。
三、不在城镇规划区之内农村土地上如何办理规划许可
在具体工作实践中，我们经常会遇到这样的现象：国土资源主管部门能够在县域非城镇规划区土地上提供建设用地指标，但规划行政主管部门却以不在城镇规划区之内为由不予办理相关许可，造成项目无法落地实施。按照现行法律，规划行政主管部门的确只能在规划区内进行审批。但面对乡镇农村所急需建设项目，也不能一概拒之门外。笔者认为，可以通过编制村庄规划，合理划定村庄规划区范围，将本项目纳入当地村庄规划之中来解决问题。
在编制村庄规划时，一方面要强化用地管控措施，严禁占用基本农田与生态红线；另一方面要统筹建设用地范围，既着眼当前需要，又要适当预留未来建设发展需求，不得随意增加建设用地。所编制的村庄规划经城市政府批准后，即作为法定依据，对村庄规划区内的建设项目，即可按照《城乡规划法》与《山东省城乡规划条例》规定，予以办理《乡村建设规划许可证》。村庄规划区内重要的建设项目，如果国土资源部门能够提供国有建设用地指标，则规划行政主管部门亦可按照城镇国有建设用地性质予以办理“一书两证”。
参考文献：
[1]《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）
[2]《山东省城乡规划条例》（2012年）
[3]国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）
[4]中共中央 国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》（2015年12月31日）
[5]中共中央 国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2016年12月31日）
[6]《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）
[7]《山东省乡村建设规划许可管理办法》（征求意见稿2017年11月）
注：“一书两证”是指《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》。
论文作者:董勤明
论文发表刊物:《基层建设》2018年第2期
论文发表时间:2018/5/15
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