论村民自治与农村社会控制，本文主要内容关键词为：村民自治论文,农村论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治制度的产生在一定程度上是由经济体制转换引起的社会控制结构变化带来的结果。在逻辑上，社会控制结构变化是村民自治制度赖以产生的前提和基础，但是，后来的发展使得“自治”和“控制”的关系变得复杂了，尤其是在这一制度以正式法律形式安排的过程中，“自治”和“控制”的矛盾冲突加大了相互协调的难度。因此，本文主要就两者互动的内在关系和解决两者矛盾冲突的思路进行分析和探讨。
一、农村社会控制结构变迁与村民自治制度的缘起
本文的农村社会控制主要指，国家层面上的主体对农村社会组织和个体在政治、经济和文化等方面的多维空间的作用和约束活动。在中国历史上，最早以高度集权形式由国家来对社会进行控制和全面整合，起自秦始皇统治时期。随后在漫长的封建社会发展过程中，社会总是被动地接受国家的政治输入。与城市相比，由于农村地域广阔和当时管理手段落后，所以国家浸入农村社会的能力相对较弱，国家与农村社会在一定程度上的离散状态是封建社会的控制特点，由此使得国家统治权难以从少数人手里扩散给多数人（费正清，1999）。中华人民共和国成立以后，半封建半殖民地的社会控制结构被打破，取而代之的是沿袭原苏联的高度集权模式。特别是1958年以后，对农村以“政社合一”模式实施控制。“政社合一”模式就是通过公社——大队——小队，垄断农村社会一切资源分配和事务管理，在政治上实行严格的思想禁锢和行为限制。其结果是：政治、经济的一体化，文化价值取向一元化，政府和社会合二为一，社会个体空间十分狭小，就连社会的细胞——家庭也在一定程度上失去了部分功能，于是，整个农村社会存在于稳态之中。
自80年代以后，随着农村经济体制的改革，家庭联产承包制的实行，动摇了高度集中的控制模式，并使其逐渐解体。这一过程展现出农村社会全方位的变动：社会个体有了自己生产和流动的空间；家庭功能也凸显出来；意识形态禁锢减弱；政治氛围逐渐宽松；原来的公社——大队——小队由乡（镇）——村——小组代替。模式的裂解和转换推动了农村经济的快速发展，农村社会也随着经济的发展变得越来越疏离于国家的统一控制，因此，促使存在于农村社会之中的政治诉求增强。而在当时制度供给缺乏、政治表达渠道不畅的情况下，农村个体心理由失衡走向一致，这时制度创新就成为可能。所以，1980年广西壮族自治区罗城县肆把乡的冲弯村和三贫乡的冷水村的干部和群众创办了村民委员会，并且很快得到了中央领导的认可（白盖华，1998）。1982年新宪法肯定了村民委员会的基本形式和地位；国务院于1983年和1986年对建立村民委员会的原则、内容和方法又作了具体规定；1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并在全国大多数省份进行了试行和推广；1998年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）并正式颁布实施。这样，在中国农村村民自治制度已进入了由国家强行推进的运行阶段。
不难看出，村民自治制度的孕育是以家庭联产承包制对高强态势的农村社会控制结构的裂解为前提，它的产生应该说是偶然性和必然性的统一。
按照村民自治制度规定，村民实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”的目标，而且还明确规定了乡镇人民政府与村民委员会是指导关系，而不是领导关系，村民委员会只是协助乡镇人民政府开展工作。显然，从控制角度来看，国家是在弱化外在力量对农村社会的控制，强化内源性自我控制，逐步建立一种适合农村社会发展的自主性治理模式。按照一般的观点，这种治理模式一方面能训练农民的民主能力，提高农民的民主素质，推进中国农村的民主政治发展。另一方面，能降低治理成本，节约国家财政资源，而且有利于遏制村组织的不良行为，提高农村社区资源的动员能力，密切干群关系（贺学峰，1999）。这样，国家层面上制度安排的目的就在于满足农村社会的需求，实现民主政治和经济发展的同一性。但是，在10多年的试行和1年多的强制推行过程中，村民自治制度所要求的自主性治理模式并没有取得理论上设定的回应，而由此衍生的另外一种模式倒引起了理论界和实际工作者的关注。
《村组法》自1987年11月试行以后，截止1997年，全国农村大多数村委会表现出来的一个共同点，就是没有突出乡镇人民政府和村委会之间指导关系的原则，都或多或少带有乡镇人民政府对村委会进行领导的印记，甚至有些表现为直接的领导关系，真正能够“规范执法（指《村组法》）的村在中国百万个村委会中仍是凤毛麟角，寥寥可数（梁开金、贺学峰，1999）。这是怎么形成的呢？”不少基层政权组织主要是通过操纵村委会选举来实现的。依据《村组法（试行）》村委会成员应由村民举荐候选人并直接选举产生。但是，乡镇政府往往利用村民对乡镇行政的迷信心理和长期形成的影响力，采取把持候选人提名、制造有倾向性舆论导向、有意识地抑制村民的民主热情、选择有利时机进行选举，甚至对选举结果不满意时宣布选举无效等手段，诱导村民主动放弃与乡镇行政对立的意见，从而实现乡镇行政的选举意志。
由此可见，通过这种形式产生的村委会，它必然扮演双重角色，一方面代表乡镇政府接受和传递乡镇行政的各项政策输入；另一方面代表广大村民利益贯彻村民意志，搞好自我管理。当双重角色相互冲突时，最终表现为代表政府角色的功能起主导性作用。在《村组法》试行中，已形成的带有自主性治理模式一些特征、但又反叛其内在精神的治理模式，实质上是政府主导型的治理模式。在形式上乡镇政府对村委会是指导关系，而实际运行中成为领导关系。对于上级政府来说，它的优点表现在能够对农村社会进行一定程度上的动员和资源提取，不致于因村民自治制度安排而使来自国家层面上的社会控制力遭受多大的削弱。因此，这一模式颇受基层政府的迷恋。这种政府主导型的治理模式并未因国家正式颁布和实施《村组法》而立即退出。虽然其只能隐性存在，但仍然与自主性治理模式进行控制力博弈。
大多数学者认为，当前造成农村村民自治制度大打折扣并且非均衡地发展，特别是某些地区村民自治严重滞后的主要原因，不是村民自身的能力问题，而主要是因为乡镇行政部门有意或无意地曲解法律条文，利用自己比村民强大得多的资源优势来诱导、操纵甚至控制村民的选举行为。造成这些结果的原因，又是乡镇干部民主素质不高，既得利益影响和行政失去完成政务的依靠等（贺学峰，2000）。应该说，这只看到制度推行过程中的一些外在问题，却忽视了产生问题的真正原因，因此，也就难以关注“自治”与“控制”的矛盾冲突。那么，“自治”与“控制”的功能冲突是怎样表现出来的呢？
二、自主性治理模式与农村社会控制力弱化分析
在村民自治制度正式出台、国家强制推行一年多的今天，人们已不像以前那样热衷了。因为在实际运行中，不仅影响自主性治理模式架构的因素复杂，而且与村民自治制度本身所表现出来的固有缺陷，导致制度安排所设定的目标异位和社会整合需求的矛盾有关。其表现为：
1.按照《村组法》构建的自主性治理模式断裂了国家基层政府延伸到农村社会的链条。为了证明这一判断，我们不妨作出这样的假设：假设农村居民参与水平高并能理性投票，宗族和黑金势力不强以及农村经济水平较高。同时，又假定乡镇政府退出主宰地位，不再也不能干预村委会的选举，只依法充当指导教员和监督者。这样，在一定场域中进行均衡博弈，所产生的村委会必定有一个突出的特点，就是其不具有政府主导下的双重角色，他们只代表广大村民的利益。因为，他们的权力和权威来自村民普遍的约定和授予，必须按照村民的意志行事并且严格接受村民的监督和约束。他们深深知道，在任职期间，一旦自身的行为违背了广大村民的利益和意志，就可能被撤换或者在换届时落选。因此，这种权力和权威不再具有国家权力的性质，但它也是非常脆弱的。这就决定了在发生双重角色冲突时，他们只能选择代表村民利益和意志的角色，而放弃代表政府角色的扮演。由此可见，乡镇政府对农村的政策输入和资源提取因村委会权力来源基础的变更而陷入了困境。当然，并不是所有的政策输入和资源提取都遭到村民的反对。如果政策对村民有利，特别是有立竿见影的利益，或者是习惯认可并且在其看来是合法合理的资源提取，如农业税、乡镇中学基础设施建设集资、义务工等，村委会回应一般是积极的。但是，由于国家长期忽视农民的利益，加之乡镇政府往往变动上级政策，不正当地从农村汲取财源，弥补乡镇拮据的财政，这就导致了广大村民的不满和对立情绪。所以，自主性治理模式带来的必然结果是：政府对农村的动员“梗阻”在乡镇与村之间，这必将导致国家对农村社会控制力的流失，即权力链的断裂。
2.在上述矛盾环境中建立的村委会组织稳定性差，自治权力缺乏统一性。一般而论，在民主政治的实践中，系统中各势力愈均衡，其民主性就愈易得到体现，构架的民主组织愈稳定，动员能力愈强，这是因为社会动员涉及到个人、组织和社会渴求的变化（塞缪尔·P亨廷顿，1989）。这一点，在大多数学者看来，对于中国广大农村社会来说，同样具有普遍适应性。他们认为，中国农村社会之所以在建立自主性治理模式中面临困境，其中一个重要的影响因素，就是在村庄这一系统中没能形成均衡的力量综合。显然，如果把自治权力放在国家政治权力体系中来看，应该说是无可争议的。但是，问题就在于，农村自治权不同于政治学理论的自治权，也没纳入国家政治权力体系，因而其运作情况就会很复杂。农村各种力量的较量，实际上是利益的争夺，自治权的统一来自系统中利益协调的统一，利益的变动必然会导致具有脆弱性自治权的破坏。因此，在没有国家公共权力强大的支撑和法律的约束情况下，自治组织内部权力冲突的结果是四分五裂，难以整合。这一现象无论在经济发达的沿海地区还是在经济不发达的内地地区都存在。只不过经济发达地区较经济发展滞后地区的组织易获得统一，四分五裂表现不如内地常见。这可能是由于组织内部成员的个人利益至上，弱化了其集团的代表性，而带来了内部的协调。
3.宗族和黑金势力突起，自治权异化。宗族和黑金势力兴起与社会控制宽松是密切相关的。从20世纪50年代起一直到80年代初，国家高整合机制能使家庭在一定程度上失去部分功能，宗族势力没有了生长的条件，黑金势力更不存在。但是，随着经济的发展，国家高整合机制裂解和转换，宗族势力死灰复燃，黑金势力有所抬头但还没有市场。从80年代中期到90年代后期，宗族势力和黑金势力在村民自治制度试行过程中也参与了演练，但由于政府主导治理模式的存在，他们的影响还不十分明显，一般表现为利用同族和团伙抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等等。但在《村组法》正式执行过程中，他们往往利用血缘扭带关系，或者拉邦结派形成利益团伙，采取非正当手段控制村民选举，获取自治权力。一旦自治权力到手，就与乡镇政府分庭抗礼，乃至排斥村党组织，而且利用族众或帮派的凝聚力和盲从特点及国家政策的有关信息，使乡镇政府工作非常被动乃至失去管理效能。倘若获取自治权失手，他们又往往采取更直接的手段阻断村委会向本族或本利益团伙输入信息和提取资源的路径，致使村委会各项工作无法开展，以达到让村委会向其妥协的目的。
当然，宗族、黑金势力的影响并不是均衡的。一般而论，其影响力与地区经济发展水平和宗族大小有相关性。在经济发达地区如浙江省、福建省和广东省一带农村，两种势力影响较之内地大，尤其是黑金势力操纵选举更是突出，而且这些地区的农村还表现出明显的非均衡性。例如，浙江省温州市，毗邻市区的村庄由于经济发达所结成的利益集团势力往往胜于宗族，黑金势力操纵村民选举，“经济精英”把持自治权力不是个别现象。而在温州市的山区村庄，经济发展缓慢，黑金势力影响小得多，具有内地经济不发达地区的特点。不过，这里必须指出的是，毗邻市区经济发达的村庄，由黑金势力把持自治权的村委会，并不像内地的村霸往往表现为与政府的对抗性倾向，他们能在一定程度上支持和协助乡政府工作，他们支持和协助的程度除了与本村村民自身利益相关外，还与本村经济发展水平和本人的动员能力成正比，与宗族的规模成反比。这是一个值得思考的问题。
总之，历史上沉淀和传承下来的宗族文化和行为习惯以及黑金势力的存在，应该说对村民自治制度有较大负面影响，他们不仅侵蚀国家在农村延伸的权力，而且往往使自治权发生变异。因此，简单地看待这一问题，企图通过制度再供给就能基本消除影响，都是轻率的，这必将导致自主性治理模式更难构建。
4.经济发展的滞后性导致自治权大打折扣。除了沿海发达地区和内地个别典范的农村经济水平较高外，我国目前绝大多数农村的经济还十分落后。不仅如此，随着人民公社的解体，集体经济消失殆尽，不少村委会负债累累，村干部上上下下，为政不长，回天乏术，进而导致的后果是：越是村庄的“精英”“能人”越远离自治权，越是中庸之人反倒跃跃欲试。
这是因为，一般来讲，摄取村自治权的个人动机有二个方面：一方面，是利益驱动。对于个人来说，通过权力的运作带来应该得到的基本报酬外，还有可能通过权力获取一些无形的资源，如土地审批权、民政物资的发放权等；从宗族或本村来看，能保证本族或者本村的利益不丧失。另一方面，是人性驱动。对于个人来说，通过权力获取抬升个人在农村的地位，从而满足一种自尊和光宗耀祖的人性需求。由此可见，应该说，摄取权力无论对谁都有吸引力。但是，问题就在于，在一个经济十分落后甚至负债累累的村庄里，村权的摄取对于“能人”来说可能又是另外一种情形了。因为他们在经济上可能获得相对成功并自然地获得人格的抬升，而不愿问津既无利益可图，又有可能因村经济陷入困境和村行政的复杂性使村庄的管理越来越糟，从而使自己下台丧失威信。这样，在经济不发达的农村，强制推行《村组法》的结果是，村庄原来积聚的问题不但没有得到解决，反而使新问题层出不穷，从而导致整体素质不高的村委会愈来愈丧失广大村民的信任，因此，在这种情形下产生的村委会的自治能力就会大打折扣。
综上分析，不难看出，村民自治制度的推行的确不是一些学者所说的那样前景看好，也不像他们认为的，当前的问题主要出在政府主导存续上，而是多重因素相互交叉影响的综合。这一综合所显现的核心问题是“自治”与“控制”的矛盾冲突。
实际上表现出来的问题十分令人担扰。据笔者实地调查的两个个案分析，显示了问题的严重性。如湖北省通山县的M镇，该镇有2万人口，26个行政村，人均收入1100元，在全县处于中等水平。1999年10月村民委员会换届选举前有4个村委会半瘫痪，2个全瘫痪，16个村勉强维持，4个村良性运行。瘫痪和半瘫痪的主要原因是由于村委会内部争斗或经济无力运行所致。但是，按照正式颁布的《村组法》选举以后，情况反而更严重了。瘫痪与半瘫痪的村委会居然有13个，勉强维持的有10个，良性运行的只有3个。与此同时，良性运行和勉强维持的村委会在“支持和协助”乡镇政府的工作上显得很被动，讨价还价成为时尚。又如浙江省温州永嘉县的N镇。全镇有2.1万人，18个行政村，人均收入1983元，在全县处于中等水平。选举前没有瘫痪或半瘫痪的村委会。1999年4月选举之后，瘫痪与半瘫痪的村委会有4个，同时村委会工作难于开展。以上两个个案表明，当前无论在经济发达的农村还是落后的农村都带有“自治过度化”和“自治无序化”的迹象，从社会控制层面上看，在一定程度上证明了以上理论分析。因此，必须寻求方法阻止国家层面上对农村社会控制力下降的趋势，使“自治”与“控制”在一个协调的平面上。
三、结论
从以上分析可以看出，村民自治制度的产生是一定社会结构变迁的必然结果，它具有合理的产生环境和存在的基础以及不容争辩的意义。一般认为，新的经济体制要求村民自治制度与其协调一致来推动农村社会发展。更重要的意义在于推进中国民主政治的发展。虽然它还难以充当中国民主政治的突破口，但它能使农民逐步熟悉和习惯民主的操作规程，并可能生发出一种基于长期基层民主训练出来的宽容与妥协精神，培养出农民理性独立的政治品格（贺学峰，2000年）。这一点是无可否认的。
但是，只看到村民自治的正功能，而看不到“过度自治化”迹象的危险性，不是科学的态度。众所周知，自从“政社合一”控制结构崩析以后，所产生的积极回应就是农民自由度扩大，发挥了制度变迁即家庭联产承包责任制的内在潜能，推进了农村社会的发展。与此同时，所产生的负面影响是农村社会的涣散态势不断加强，国家控制力大为减弱，如果一味追求市民社会的发展，而忽视制度运行客观环境因素的成熟度、制度供给的负功能以及国家稳态的需求等三个方面的冲突，只会走向理想的反面。因此，如何弥补自主性治理模式功能缺陷问题，就需要作深入的探讨。
村民自治制度是以正式法律形式出台的，即使政府主导治理模式很奏效，但其不合法也不能受到推崇。因此，必须在法律框架下寻找弥补缺陷的方法。《村组法》第三条规定：“中国共产党农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依据宪法和法律支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”可以成为选择强化国家层面上对农村社会控制的路径。近些年来，大多数农村受经济发展滞后的影响，农村党组织的建设也遇到了困难，同时也因自治组织和党组织功能上的不协调，削弱了党的核心领导地位，因此加强农村党支部的建设，强化党的核心领导地位，弥补村民自治制度的缺陷，是当前农村的一项重要工作。
村民自治与中国的民主建设路线是同一的。因此，我们应该积极创造条件促进自主性治理模式的形成，决不能蓄意阻碍这一进程，只要成熟一点，就要向前推进一步，最终实现具有中国特色的基层民主目标。
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