探索政府管理的“黑箱”：管理能力对政府绩效的影响分析，本文主要内容关键词为：黑箱论文,政府论文,绩效论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2006）02—0122—06
一、引言
随着我国政府机构改革的逐步深入，特别是在十六届人大二次全会上党和政府提倡“科学的发展观和正确的政绩观”以来[1]，政府绩效受到了社会各界的广泛关注。事实上，现代意义的政府绩效源于国外，对政府绩效进行严格的考察是当代西方发达国家公共管理的潮流之一[2]5。早在20世纪50年代，美国政府就开始建立了绩效预算制度，包括后来的“政府再造运动”以及美国《政府绩效与结果法案》（GPRA）的颁布。政府绩效的改革实践现已在世界各国普遍开展[3]70—72。
学术界对于政府绩效的研究始于20世纪40年代，美国地方管理协会在学者Ridley和Simon的倡导下（1943），首次进行了地方政府绩效测量的研究[4]28—33。目前，政府绩效影响因素的研究是国际公共管理研究的前沿问题之一。哪些因素会影响政府绩效？这些影响又是怎样发生的？针对这些问题，很多学者都用规范与实证的方法进行了研究，提出了不同的理论假设，如管理黑箱理论、大象奔跑理论等。这些理论的共同之处是，它们都认为管理能力对政府绩效有重要影响。
那么，管理能力是如何影响政府绩效的呢？对于这方面的研究国内外学者还较少涉及。如果能够找到管理能力对政府绩效影响作用的机制，将有助于人们揭开政府内部管理的黑箱，也对组织绩效的改进具有重大意义。本文针对这一问题，从政府内部管理入手，分析管理能力对政府绩效形成的影响过程，并应用实例分析，以期为政府管理者的绩效改进提供思路。
二、理论基础
1.政府绩效概念的界定
政府作为一个特殊的组织实体，一般分为中央政府和地方政府两个级别。就职能而言，中央政府对外是一个国家的象征，代表着该国全体公民的利益，同其他国家政府进行联系与开展活动；对内，它对经济、政治、文化、环境等各领域都有着直接与间接的影响并发挥宏观调控的作用，保持国家的稳定与发展。而地方政府的职能，则更集中于对中观与微观方面事务的管理，表现为直接为公众提供优质的公共产品和服务，创造良好的公共环境，促进当地的综合发展，提高人民生活水平。可见，从职能特点上看，地方政府与人民群众的联系更加密切和频繁，对各个利益相关主体的影响也更直接和显著。因此，对于地方政府行政成果好坏的衡量，可以通过对政府绩效评估、顾客满意度的测量等方式进行。
绩效，顾名思义就是成绩与效果之和，它强调的是量与质的综合。政府绩效是在特定情境下政府组织在实现其组织目标过程中的相对表现水平，这个相对水平量可以从多个维度进行描述，即包含成果数量、成本等绝对量，也包括成果质量、效果等相对量，并且政府绩效是政府行为及其产出与所处情景因素发生共同作用得到的结果[5]33。政府绩效的内涵与外在表现包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步和发展预期[6]25。从一个全面的角度讲，政府绩效主要体现了四个方面的内容，即效率、效果、经济和公平[2]。效率是指政府组织及其活动的投入产出比；效果是指政府行政行为的影响程度，也可看作其产出对最终目标实现所作贡献的大小；经济是指政府内外部的经济性，即投入成本的降低程度；公平是指该结果的公正性，看其是否使得各方面的利益相关主体能感受到公平的价值判断。本文认为，从管理学角度出发，政府绩效是一个外在的结果，它表现了政府对特定目标的完成情况，是政府对输入其内部的人、财、物等资源进行整合、利用后得到的成绩与效果的输出[2]。
2.政府绩效与管理能力
从总体上看，对于政府绩效的研究与实践主要集中在北美与欧洲的发达国家[5]。始于20世纪70年代末的政府改革运动已在世界各国广泛开展，它关注政府绩效的概念和效能（Ingraham,Moynihan,2000）。这些改革的共同假设是，对管理系统的改变可以而且一定会促进绩效[7]。绩效评估已不再采取临时突击的方式，而是定期进行，贯穿于行政管理活动的全过程。例如，1984年，英国财政部在关于各部财政管理改革的白皮书中，把组织绩效评估与目标管理、人事管理联系起来，强调它对改善管理和提高效率的重要意义[8]38。近十年，随着研究的逐步深入，大量研究成果涌现出来，许多学者都已经用实证研究方法验证了管理能力影响政府绩效的假设，并从理论上进行了丰富与发展。
Heinrich等人通过研究发现，在职业培训计划中结果与协调对于成功的服务传递有着显著的影响，指出在政府管理系统中存在一些协调性与被协调性的能力，它们对于政府绩效都有显著的影响[9]295—315。在随后的研究中，Lynn,Heinrich和Hill提出用管理方式的逻辑推理来解释可量化的产出（2000）。他们指出，除了环境和顾客之外，绩效的影响因素还应包括不同层级管理者所控制的因素：对于初始工作与核心过程和技术的处理、结构、管理角色和行为[7]。这些研究是从政府的组织结构、内外环境和管理控制系统的角度出发，研究环境与管理活动对政府绩效的影响，而另一些学者则从管理者本身出发，研究领导能力对绩效的影响。
有研究表明，那些具备强大的政治支持、高度的自治、明确而有吸引力的使命和高效领导的条件的机构，其绩效要好于不具备这些条件的机构。在此基础上，Rainey和Steinbauer提出了“奔跑的大象理论”（1999），发展了有效公共组织影响因素的理论[10]1—2。该理论认为，在内部管理方面，员工激励、工作设计以及人力资源和技术的使用也会影响绩效。以上研究都是集中在管理系统的某些方面，并没有将各种管理能力进行系统划分，研究整个管理系统对政府绩效的影响。
在Maxwell学院的GPP项目中，研究者提出了“管理黑箱理论”。该理论认为，人们对于公共部门内部的输入与输出相互转化的过程知之甚少（Ingraham,Donahue,2000），政府绩效就像是经过暗箱里的一系列操作而产生的。研究者们认为，在建立管理能力与绩效的联系之前，对管理能力进行较好的描述是必要的，这样更有助于分析在每个管理子系统中资源的使用与获取结果的方式。他们将管理系统分为财政管理、信息技术管理、人力资源管理、资本管理和面向结果的管理，对每个系统设计了一系列考核指标，并根据该项目所评价的政府部门的反馈意见加以完善。显然，在该理论中，管理能力为绩效提供了一个平台，通过对一系列能力指标的测量来评价绩效；反过来，绩效数据的收集和分析又可以反映出管理能力的状况。应用这一理论，许多学者随后又进行了实证性研究，将管理能力作为自变量测量其对绩效的影响，从而解释了所有管理系统中累积的管理能力分值（Knack,2003）和在特定管理系统中管理能力是如何测量的（Hou,Moynihan,Ingraham,2003）[7]。
大量研究结果表明，对于政府组织，管理能力对绩效有着重要的影响。然而，以上研究大多是在管理的某个特定领域里寻找并验证这种影响，却没有给出一个较为完整的描述管理能力与绩效关系的模型，也没有明确指出各种管理能力之间是如何相互作用影响绩效的。
三、管理能力对地方政府绩效影响的路径分析
政府组织内部是一个复杂的系统，是由很多不同领域的管理系统所构成。因此，政府内部管理能力的构成是多层次的。不同层级政府的管理侧重点是不同的，同一层级政府内部不同系统、不同层面的管理能力大小也是不同的。由此可见，要分析管理能力对政府绩效的影响，首先要具体到某一特定层级的政府组织。
本文以区县地方政府作为研究主体。由于该层级地方政府的工作既包括大量决策性工作，也包括大量政策性工作，是各种相关利益和矛盾的结合部（阎波，2005），因此，其职能主要包括两个方面：一是完成上级省市级政府下派的各项任务，一是对辖区公众提供公共产品和公共服务，使人民满意。这决定了其组织产出内容多样化、受益群体较为集中和单一以及绩效评估指标的量化与非量化基本并重的特点。按照职能与对象的不同，将区县地方政府的内部管理能力进行重新划分：1）财务管理能力，主要集中于对区县财政预算的预测、规划、分配、执行、清算账目、财政报告、债务管理以及投资；2）业务管理能力，包括向公众提供公共产品和公共服务，以及规定和建立产品与服务传递的渠道和方法，主要有服务部门和执法部门具体的活动与项目，行政部门对内部信息的收集、加工与传递，电子政务建设与公开等；3）学习和成长管理能力，针对人力资源和组织先进性进行管理，主要包括对公务员资源的预测、规划、雇用、保持、奖惩与培训，组织创新与改革。
如前所述，管理能力对政府绩效有显著影响，它在一定程度上反映了组织内部对资源进行整理、加工、使用和产出的能力大小，直接影响了输出的效率和效果。从这个角度出发，管理能力可以看作是政府绩效在组织内部的一种表现形式。那么，以上三种管理能力是如何相互作用并最终影响政府绩效呢？
首先，不论是向公众提供公共产品和服务，还是完成各种活动与项目，都需要有相关的专职人员参与其中，例如，办理各种业务手续、提供信息咨询、接待上访等。公众对于接收到的产品和服务是否满意，对政府评价的高低，主要取决于一线服务人员的业务能力和工作热情。没有雄厚的人力资源作为基础，一切活动都只是空谈，组织没有产出，绩效也就无从谈起；不能适应时代发展要求的保守落后的组织，其发展方向更加无法保证。由此可见，学习与成长管理能力是整个政府系统运行的根本推动面，该能力直接影响其他两个层面的管理质量与效果。从另一个角度来看，它位于整个政府绩效过程中的投入部分，是协助性管理能力。
其次，无论是人力资源管理还是各项活动与项目的实施，都需要花费一定的资金，要对其成本进行核算规划，就需要强有力的财务能力支持。“巧妇难为无米之炊”，如果没有相应足够的资金作保障，效益再好的项目都将“流产”，综合素质再高的公务员也会“跳槽”。因此，财政管理是其他管理活动实施的前提和基本保障。具体说来，财政管理一方面要努力扩大财源，提供大量资金以保证其他活动能顺利实施，另一方面还要合理预算，降低行政成本，提高资金的使用效率，对纳税人负责。从整个绩效过程来看，财政管理能力也位于绩效的投入部分，也是一种辅助绩效形成的管理能力。
最后，政府绩效侧重于满足公众的需求，相对于业务管理结果的表现来看，一方面是指政府提供的各种产品与服务在多大程度上满足了公众的需求，另一方面还应包括满足需求的方式和渠道[11]15。目前，很多国家政府都在倡导“以结果为导向的绩效”。这说明，政府只有做出实实在在的事情来满足公众的需求，让老百姓得到实惠，这样的政府才是有效的，才能赢得民众的信任与支持。此外，政府在提供产品和服务时所采用的方式和渠道是否及时、有效、低成本，不但反映出政府业务管理能力的大小，更能反映政府绩效的高低。所以，业务管理能力是影响绩效的直接因素，一方面，它受到其他两个管理层面的协助与限制，在一定程度上反映其能力的大小；另一方面，它位于整个绩效过程的中间和产出部分，是一种执行管理能力，决定了绩效质量。
当政府内部的这三种管理能力得到相互协调与相互支持时，组织内部的各个系统将成为一个有机整体，其顺畅运行所得到的产出，从被服务者公众的角度出发，将直接表现为对当地政府的满意程度，也可以看作公众对于政府绩效的一种感知。古人云，“水能载舟，亦能覆舟”，老百姓和政府的关系就是水与舟的关系。我国政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，供应民众满意的公共产品和提供优质的公共服务是我国政府绩效的根本动因[12]61—62。公众对政府是否满意，其评价结果也就在一定程度上反映出政府的行政效果，也就是说，公众的感知可以表现政府绩效。同时，政府绩效的结果又会成为改进的信号和动力，被传送到政府内部的管理系统，推动整个组织从不同管理层面开始新的协调与整合。
通过以上分析发现，从系统论角度来看，政府绩效的产生是一个输入——输出——输入的循环往复的过程。在此过程中，三种管理能力是按照一定逻辑关系而相互影响、相互协调，以此影响政府绩效的（见图1）。
图1 管理能力对政府绩效影响的路径分析
在这条因果链上，协助性管理能力影响执行性管理能力，而协助层面上的财政管理能力与学习和成长管理能力之间又是双向支持关系，政府通过这些管理活动的有机组合与协调运作，对其内部的人、财、物等资源进行整合，使其发挥最大效用，从而最大限度地发挥组织效能，提供优质的产品与服务来满足公众的需要[13]27。同时，外在的绩效表现又会作为推动内部管理能力提高的诱因，促进包括政府和外界环境在内的整个大系统进行良性循环，不断改进绩效，实现组织存在的目标和使命。总体来说，公众的感知是绩效改善的原动力，管理能力的提高是绩效改进的根本途径。
四、地方政府绩效改进实例分析
1.案例背景
通过如上分析发现，加强管理能力是提高政府绩效的一条根本途径。这里所指的政府绩效是一个广义的综合的概念，是由各级政府的经济、社会等众多特定职能部门的绩效所构成，运用到实践中，应落实到具体的政府部门。目前，我国各级政府基本上都已科学地划分了各个职能部门，各部门也已形成了较完整的管理体系。然而，现实中，看似完整的管理体系结构并没有产生较高的运行效率，各个管理系统自身能力的不足以及它们相互协调与沟通的缺乏，影响了部门整体功效的发挥。特别是在解决一些重大的突发问题时，有关部门总是扮演了“救火员”的角色，进行的大多是事后的控制与管理，却往往不能防患于未然。管理是一个动态的过程，它发生在事前、事中和事后的整个过程。同样，绩效的提高必须从管理的各个环节入手。下面，以地方政府安全生产监督管理局为例，说明如何通过提高各种具体管理能力而达到绩效改进的目标。
近几年，我国各地安全生产事故时有发生，给社会公共安全和人民生活造成了严重危害。2004年，全国共发生各类生产事故803571起，死亡136755人，虽然同比分别下降了16.22％和0.23％[14]，但是重特大事故仍没有得到有效控制，特别是河南郑煤集团“10·20”瓦斯爆炸事故、东航“11·21”空难事故和陕西铜川“11·28”瓦斯爆炸事故，死亡人数均超过百人，给人民群众生命财产造成了巨大损失，全国安全生产形势严峻[15]。
2.绩效改进路径分析
频繁发生的安全事故使地方安全生产监督与管理局（以下称“监管局”）的监管能力受到质疑。监管局现有的工作主要包括做好安全事故处置及隐患整改的工作，落实安全生产责任制。具体表现为建立事故处置预案、及时对事故进行善后处理、安抚受害群众等。然而，这些措施并没有清晰指出内部各管理系统间将如何相互协调、共同作用以达到减少当地安全事故发生的目的。要想提高政府公信力，完成绩效目标，地方监管局需要对内部管理进行彻底改进。
首先，要提高安全隐患的预防和事故处理能力，就需要监管人员具备较高的安全查处和组织协调能力。对应于学习和成长管理层面，就需要加大对安全生产监督管理局的工作人员安全生产教育及培训工作的力度，加强安全文化建设，努力提高管理局上下各级人员的安全意识和文化素质，创新管理办法与政策。具体包括制定年度教育计划、规定组织相关人员参加各类安全知识培训、利用多种媒介形式开展各类安全知识宣传、时刻保持高度的安全警惕。
其次，为确保以上各项监督管理措施的顺利展开与执行，要加大财政的支持力度：
需要扩大地方税源，增加财政投入，保证监管和监查体系的正常运转；同时，还要对各项开支进行预算与审核，确保专款功效的发挥，降低行政成本，提高办事效率。
最后，有了足够人力和财力的支持，监管人员的工作就要落到实处。在规范、标准的监督与管理制度下，业务管理水平改善的内容主要有：一方面要进一步完善安全生产监管和监察体系，促使地方政府监管职责到位，改革对生产企业监管方式和流程，如建立和实施安全生产许可制度，严把高危行业安全生产市场准入关，建立安全生产控制指标体系，对安全工作绩效实行科学评价和量化考核，探索加强非公有制企业安全监管的途径；另一方面要促进安全生产信息工作，准确、全面、及时地报送并统计各类安全生产信息，逐步建立信息畅通、反应快捷的应急救援工作机制。
应用前文提出的模型，按照一定的内部逻辑联系，根据公众的感知需求，将安全生产监管工作在学习和成长管理、财政管理与业务管理三个层面展开。图2展示了绩效改进的一部分路径，即如何通过对人员的培训、加大财政支持和审核以及加强信息沟通和建立应急救援机制，来提高公众对政府有关部门在安全生产事故处理方面所做工作及其水平的感知，从而反映地方安全生产事故监督管理局在减少事故损失、降低死亡人数方面所做努力的成绩与效果，以此说明将如何利用各种管理能力的相互关系来开展工作、改进绩效。通过以上实例分析，我们可以看出，分析管理能力对政府绩效的影响，不仅可以使影响绩效的各项管理活动毫无遗漏地反映在因果关系链上，有利于各个管理职能部门划分职责并相互协调，还明确了同一环节上不同工作的主次之分，并识别出影响绩效的关键因素，有利于绩效考核指标的确定与改进。
图2 安全生产监督管理绩效改进路径分析
五、结语
长期以来，在公众眼里，政府被一层神秘的面纱所覆盖，它似乎就像一个“黑箱”，能看到的只是各种资源的输入与公共物品和公共服务的输出，而隐藏于这个庞大组织系统内部的运作机理却难以被展现。从管理的角度出发，政府自身管理水平的高低将直接影响经济、社会、文化、军事、环境资源等方面的发展状况。因此，近年来，各国政府都开始普遍重视自身管理能力的提升。理论界大量研究和实践证明，管理能力对政府绩效有重要的影响。本文从政府内部管理系统入手，试图用规范研究方法分析管理能力对政府绩效的影响。经过分析发现，政府部门的管理能力之间存在着具有一定逻辑顺序的相互影响、相互推动的关系，而绩效的产生与感知离不开这些能力的相互协调与作用。同时，本文还对安全生产管理绩效的改进路径做了进一步解释和说明，也为该方法在现实管理中的绩效评估与改进中的应用提供了参考。
作者希望通过本文的理论探索，对我国政府官员的观念有所启发，重视管理本身的作用，以管理为本来进行绩效管理的活动，尽微薄之力。当然，本文还存在一些不足与改进之处，如管理者的领导能力对政府绩效的影响作用还需要进一步说明，模型在不同层级不同特点的政府部门的适用性分析，以及用实证研究的方法对模型做进一步验证等问题，这些内容都将在下一步研究中逐步开展讨论。
收稿日期：2006—01—06
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