台湾加入国际组织问题刍议：症结与思路，本文主要内容关键词为：刍议论文,国际组织论文,台湾论文,症结论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2016.03.010 引用格式：王英津.台湾加入国际组织问题刍议：症结与思路[J].重庆社会主义学院学报，2016(3)：52-64. 中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2016)03-0052-13 参与国际组织是台湾当局扩大“国际活动空间”诉求的重要组成部分，是影响两岸关系稳定和发展的一个敏感问题。该问题极其复杂，涉及面广，历来为两岸所高度关注，也是多年来引发台湾民众对大陆不满的一个重要因素。在目前台湾社会，尽管蓝绿两大阵营在许多问题上存在着重大分歧和对抗，但在台湾加入国际组织问题上的主张和态度高度一致。对于大陆方面来说，如何应对台湾加入国际组织的诉求确实是一个非常棘手的问题。大陆领导人对此极为重视，曾多次就两岸协商解决台湾“国际活动空间”问题做出表态和部署。2002年11月8日，中共十六大政治报告指出：在“一个中国”的前提下，“可以谈台湾地区在国际上与其身份相适应的经济文化社会活动空间问题”。中共十七大政治报告正式提出了构建两岸关系和平发展框架的设想。《两岸和平发展共同愿景》也指出：将在促进恢复两岸协商后，讨论台湾民众关心的参与国际活动的问题，包括优先讨论参与世界卫生组织活动的问题。2008年12月31日，胡锦涛在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话中就台湾参与国际组织活动一事，明确表示“可通过务实协商做出合情合理安排”，但前提是不造成“两个中国”“一中一台”。他认为：“两岸在涉外事务中避免不必要的内耗，有利于增进中华民族整体利益。”中共十八大以来，习近平多次就两岸关系和平发展问题做出重要指示，其中自然包括如何处理台湾加入国际组织问题。这表明，大陆方面对台湾参与国际组织问题高度重视。自2008年以来，马英九当局奉行“外交休兵”策略，积极同大陆开展协商。在大陆的同意或协助下，台湾当局参与了几个国际组织的活动。但是，2016年5月20日起，民进党上台“执政”，两岸在马英九时期达成的默契可能会被打破。新形势下，如何处理台湾加入国际组织问题成为一个新课题。 一、台湾当局参与政府间国际组织问题的回顾与分析 国际组织一般分为政府间国际组织与非政府间国际组织。政府间国际组织(IGO)是指主权国家为了特定的目的，以条约形式建立、以政府名义参加的一种常设国际机构或组织。非政府间国际组织(INGO)是指不以政府名义参加的国际组织。政府间国际组织包括联合国系统的政府间国际组织与非联合国系统的政府间国际组织。联合国系统的政府间国际组织包括联合国和联合国下属专门机构。联合国下属专门机构又分为政治性专门机构和功能性专门机构。非联合国系统的政府间国际组织分为全球性政府间国际组织和区域性政府间国际组织。联合国是当今最重要的政府间国际组织。联合国会员国身份是一个主权国家地位的重要标志。鉴于加入联合国的重要性和特殊政治意义，在李登辉、陈水扁时期，台湾当局“国际活动空间”诉求的最重要目标就是参与联合国。 (一)台湾当局谋求参与联合国问题 1993年，台湾当局使用各种手段，鼓动其“友邦”国家向联合国提交提案，要求讨论“台湾参与联合国”问题，正式揭开了两岸在台湾参与联合国问题上的较量。从1993年第48届联大至2008年第63届联大，台湾当局连续14次鼓动其“邦交国”炮制让台湾参与联合国的提案，妄图“重返”或“加入”联合国①，但均铩羽而归。从制度上看，台湾当局成为联合国成员的途径无非有两条。一是以“新会员国”身份申请加入，即依照《联合国宪章》第四条第二款规定，经安理会向联合国大会建议，再按程序由联合国大会做出决议。二是推动“重返”联合国，即主要通过部分联合国会员国的提案将“台湾重返联合国”作为一项议题提交联合国大会讨论，联大对此提案进行实质性讨论或投票表决。那么，台湾当局是否有资格“加入”或“重返”联合国，台湾当局“加入”或“重返”联合国是否具有可行性呢?下面，笔者拟从国际法和国际政治两个角度对这两个问题加以分析。 1.台湾当局“加入”联合国的不可行性 对于台湾能否以“新会员国”身份加入联合国的问题，我们可以从《联合国宪章》关于会员国资格的规定以及接纳新会员国的程序进行分析。 第一，台湾当局不符合《联合国宪章》关于会员国资格的规定。《联合国宪章》第四条第一款规定：“凡其他爱好和平之国家，接受本宪章所载之义务，经本组织认为确能并愿意履行该项义务者，得为联合国会员国。”该条款意味着某一政治实体要成为联合国的会员国，必须符合以下条件。其一，必须是主权国家。国家是国际关系的基本主体，也是政府间国际组织最基本的成员单位。1955年联合国大会第GA/Res.918(X)号决议声明：“联合国的会员国必须是主权国家，必须‘不受外来势力的干涉和控制’，对外独立自主地开展交往和活动，对内能有效地控制其领土，管理其人民。”其二，必须是“爱好和平”的国家。最初，爱好和平的国家系指与轴心国作战和反法西斯主义的国家，至少应该是不信奉法西斯主义的国家。在后来加入联合国的实践中，对于“爱好和平”国家的认定并非十分清晰。其三，必须是愿意接受和履行宪章所载义务的国家。根据联合国大会和安理会的议事规则，申请国的加入申请书必须包括愿意接受《联合国宪章》所规定义务的承诺。其四，必须是联合国组织认可的能够并愿意履行宪章义务的国家。一个国家是否能够并愿意履行《联合国宪章》所规定的义务，并不取决于该国在申请书中的声明或公开宣告，而是由联合国具体做出判断。上述四项条件中，第一项条件是关键，第二、三、四项条件是第一项条件的延伸。台湾当局由于不具备第一项条件，也就不具备其他三项条件。所以，台湾当局不符合《联合国宪章》关于会员国资格的规定。 第二，按照联合国接纳新会员国的程序，台湾当局不可能加入联合国。《联合国宪章》第四条第二款规定：“准许上述国家为联合国会员国，将由大会基于安理会之推荐以决定行之。”这表明，联合国接受新会员国须先经安理会推荐，后由大会决定。按照该规定，联合国接纳新会员国必须经过“申请(提交给秘书长)—安理会表决—大会表决”这一程序。从以往的情况来看，台湾当局的申请根本无法进入安理会表决程序。后退一步讲，即便其申请进入安理会表决程序，也根本不可能获得通过。《联合国宪章》第二十七条规定：“安理会关于程序性事项之决议，应以九理事国之可决票决定之；安理会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之。”可见，非程序性事项的表决不仅需要九个理事国的同意票，而且需要包括中国在内的五个常任理事国的同意票。按照“五国一致”的表决原则，只要安理会五个常任理事国中的任何一个国家投了否决票，此案将被否决。通常情况下，安理会表决中的程序性问题仅指安理会的内部运作程序[1]。因此，即使台湾申请加入联合国的提案进入了安理会表决程序，且在表决过程中获得了九个同意票，但只要中国反对，决议仍不能获得通过。更为重要的是，从惯例上看，安理会的推荐不仅仅是提供意见，而是一种积极的荐举。因此，只有在申请国得到安理会的积极推荐后，大会才会采取行动。国际法院于1950年3月3日以12票对2票就“大会准许国家加入联合国的权限问题”发表了咨询意见，认为安理会的推荐是大会批准申请国加入的先决条件。按照《大会议事规则》的规定，对安理会推荐的申请国，大会负责审查该国是否爱好和平、是否愿意履行宪章所规定的义务，然后才能就其加入问题做出决议。如果安理会不推荐或者缓议时，大会可在审查安理会的特别报告后，将申请国的申请书退回安理会，请其重新审议后再向大会提出推荐建议。倘若没有安理会的推荐，大会不得擅自准许申请国加入[1]75。再后退一步讲，其申请即便在安理会获得通过，也无法在联合国大会获得通过。《联合国宪章》第十八条规定：联合国大会接纳新会员国属于重要问题，而大会对于重要问题的决议应以到会并参加投票的会员国的三分之二多数同意才能通过。目前，联合国会员国有193个，如果所有国家均出席会议并参加投票，则重要问题的通过需要128个国家的同意票。从目前情况来看，与台湾当局建立“邦交关系”的国家仅有22个，且这些国家均为弱小国家，缺乏影响力。很显然，台湾当局在这个问题上能获得的支持力量非常有限。因此，其申请即使进入了联合国大会的表决程序，台湾当局得到三分之二同意票的可能性几乎为零。 2.台湾当局“重返”联合国的不可行性 鉴于台湾当局以“新会员国”身份申请“加入”联合国难以突破《联合国宪章》的制约，台湾当局更加倾向根据会籍普遍性原则②和“分裂国家”的双重代表权模式“重返”联合国。按照联合国的实践，关于某一会员国在联合国的代表权问题属于程序性问题，可以绕过安理会而完全由大会决定③。其所需程序为“会员国申请(向秘书长提交)—总务委员会④提议—大会表决”。按照该程序规定：台湾“邦交国”就台湾当局“重返”联合国问题提出议案；“重返”联合国的提案只有经联合国总务委员会讨论和通过，才能提交联合国大会进行实质性讨论和表决。与接纳新会员国相比，这一程序要简单得多：一方面，绕过了安理会的否决权；另一方面，按照《联合国宪章》的规定，大会关于程序性事项的表决只需以到会并参加投票的会员国的半数通过。由于“重返”联合国的方式能够绕开中国在安理会中的否决权并只需大会以过半数同意票通过，台湾当局在此看到了一丝参与联合国的“曙光”。那么，台湾当局以代表权问题为由“重返”联合国的可能性究竟有多大呢?我们可以从联合国审议提案的过程和联合国绝大多数会员国在台湾问题上的态度进行分析。 第一，从既往情况来看，在台湾“邦交国”将台湾“重返”联合国的提案提交总务委员会后，再经过支持中国的会员国与支持台湾当局的少数国家的冗长辩论后，最终均以主席裁决方式决定不将该提案列入联大议程，台湾“重返”联合国的行动一次又一次宣告失败。 第二，从联合国会员国的态度来看，绝大多数会员国不支持台湾“重返”联合国的提案。就发展中国家而言，它们大多与中国建立了友好的双边关系，各发展中国家与中国建立外交关系时均承认“世界上只有一个中国，台湾是中国领土不可分割的一部分”。在台湾加入联合国的问题上，广大发展中国家一贯支持中国的立场。譬如，2003年第58届联大期间，巴基斯坦、朝鲜、孟加拉国和几内亚等国代表指出，将“台湾在联合国代表权问题”的提案列入联大议程是企图利用联合国，把台湾分裂国家领土的图谋合法化，这是对一个主权国家内政的粗暴干涉；埃及、斯里兰卡和刚果(金)等许多国家代表在发言中对极少数国家年复一年地提出相同的议案，在一个联合国30多年前就已解决的问题上纠缠不休表示强烈不满。他们建议联合国大会做出规定：一个提案在连续3年遭到拒绝后不得被再次提出[2]。就发达国家而言，尽管美国是台湾问题的始作俑者，但其关心的重点是台海地区的和平与稳定，避免因台海军事冲突而被台湾“拉下水”。其他发达国家也大多不支持台湾地区参与联合国。如在第58届联大总务委员会会议上，俄罗斯代表表示，联大1971年通过的2758号决议已经清楚、全面地解决了中国在联合国的代表权问题，目前没有任何理由需要重新审议这一决议；英国、法国、西班牙和荷兰等国的代表纷纷对此表示赞同[3]。台湾当局参与联合国问题既是法律问题，更是政治问题。随着中国的日益强大，国际社会上支持台湾当局参与联合国的国家日益减少。 由上可知，台湾当局“重返”联合国的提法不仅在法理上站不住脚，而且在实践中不可能得到联合国会员国的过半数支持⑤。这里有一个问题，既然台湾当局“重返”联合国不可能获得成功，那么李登辉、陈水扁为何还明知不可为而硬为之呢?对此，台湾大学张亚中教授分析道[4]：李登辉主张“重返”联合国，要的不是“重返”成功，而是激起大陆进行打压的氛围，进而让台湾人民对大陆产生反感，也让国民党内那些所谓的“非主流派”必须选择一起谴责大陆。台湾当局提出“重返”联合国是为了使“中华民国”与中华人民共和国站在对立面上。另一方面，台湾当局试图通过各种活动场合不停地明示或暗示，一个会打压台湾“国际活动空间”的政府自然是一个敌对或不友善的政府。刻意与大陆保持距离，自然也就成为台湾当局的立场。 3.联合国会员国的例外情形不适用于台湾当局 尽管《联合国宪章》明确规定会员国必须是主权国家，但在联合国的历史上，曾有非主权国家加入联合国的先例。 一是前苏联的加盟共和国白俄罗斯和乌克兰由于特定的历史条件成为联合国的创始会员国。白俄罗斯和乌克兰能够成为联合国的创始会员国，是与当时的历史条件密不可分的。在1945年4月旧金山制宪会议召开之前，已经有47个国家符合联合国会员国的标准。由于当时广大发展中国家还没有取得独立，符合联合国会员国标准的国家主要是欧洲国家、部分英联邦国家以及少数拉美国家。由于历史和政治的原因，这些国家主要是亲英美的国家。按照联合国的表决机制，前苏联在联合国处于相对孤立的境地。因此，在旧金山制宪会议上，前苏联提出其15个加盟共和国都成为联合国会员国的建议。前苏联的理由是：1944年2月修宪后，内部的各加盟共和国均有自主的对外政策权⑥。但该建议遭到了英美等国的强烈反对，前苏联以联合国构成的合法性不足为理由，以退出联合国相要挟。经过激烈的讨价还价，英国和美国最后表示同意接纳乌克兰和白俄罗斯两个加盟共和国为联合国的创始会员国。由此观之，白俄罗斯和乌克兰成为联合国的创始会员国，是前苏联与西方国家政治斗争的产物，是前苏联为维护自己在联合国的权益进行斗争的结果。 二是一些尚未完全独立的殖民地国家成为会员国。比如，由于历史原因，印度于1947年8月16日独立，但早在1945年10月30日就已经成为联合国的会员国；菲律宾于1946年7月4日独立，但早在1945年10月24日就加入了联合国。印度、菲律宾等尚未完全独立的国家能够成为联合国会员国，主要有以下三个方面原因：一是战后初期殖民体系逐步瓦解；二是这些国家在历史上作为独立的国家已经被世界各国广泛认可；三是这些国家当时正处于如火如荼的民族解放运动之中，国家的独立指日可待。 台湾当局之于中国与乌克兰、白俄罗斯之于前苏联一样，均为主权国家内部的“区域性行政单位”。但是，台湾当局不具有乌克兰、白俄罗斯成为联合国会员国的特殊历史背景。在当前的联合国体系中，中国并不需要借助自己的区域性行政单位加入联合国来维护自己在联合国的权益。相反，中国作为一个整体加入联合国才是中国国家利益的根本所在。台湾自古以来就是中国领土不可分割的一部分。不管是在历史上还是在现实的国际关系中，这一事实都得到了世界上绝大多数国家的认可。因此，在中华人民共和国已经成为联合国会员国的前提下，台湾地区不可能像印度、菲律宾等国一样，以尚未完全独立“国家”的身份加入联合国。况且，自20世纪50年代以后，联合国从来没有过将独立国家的区域性行政单位或者尚未完全独立的国家接纳为会员国的先例。 总之，无论是从《联合国宪章》关于会员国资格的规定还是关于接纳新会员国程序的规定，抑或是从联合国吸收会员国的例外情形来看，台湾都不具备加入联合国的条件，也就不可能成为联合国会员国。台湾参与联合国问题不仅涉及“一个中国”原则，而且涉及谁代表“中国”的问题。必须正视的现实是，1971年联合国大会通过的2758号决议解决了这个问题，联合国只承认中华人民共和国为全中国的唯一合法代表。台湾方面无论是以“中华民国(台湾)”，还是直接以“台湾”的名义参与联合国，也无论台湾当局企图谋求正式成员还是观察员的地位，均会挑战“一个中国”原则，带来严重的“一中一台”或“两个中国”问题。所以，在台湾加入联合国问题上，两岸之间没有商讨的余地。 (二)台湾参与非联合国系统的政府间国际组织问题 截至2012年10月底，台湾参加的国际组织总数约计2914个，其中政府间组织和机构约为48个(台湾方面自己的统计是54个)，非政府间组织和机构是2816个。台湾加入的上述国际组织中，存在台湾和大陆共同参加的情况。倘若去除两岸共同参加的情况，仅台湾参加而大陆未参加的国际组织有954个，其中政府间国际组织是19个，非政府间国际组织是935个[5]。除此以外，台湾当局以观察员身份参与活动的“政府间国际组织”还有9个：美洲开发银行、欧洲复兴开发银行、北太平洋鲔鱼临时科学委员会、美洲热带鲔鱼委员会、南方黑鲔保育委员会、国际大西洋鲔类资源保育委员会、中美洲议会、中美洲议长论坛及中美洲统合体。前述不少组织集中在台湾“邦交国”集中的中美洲地区。台湾当局能够参与这些组织的活动，主要是由于其“邦交国”的支持和从中牵线搭桥。 1.两岸处理台湾参与非联合国系统政府间国际组织的三大模式 对于台湾当局企图加入由主权国家才能参与的政府间国际组织，大陆坚决反对与制止，没有妥协的余地。对于台湾当局加入功能性、经济性国际组织，大陆认为只要不违背“一个中国”原则，台湾可以以适当的身份或名称加入，并创造了多种模式。在“一个中国”原则与特别协商安排下，台湾参加的较具影响的政府间国际组织有亚洲开发银行(ADB)、亚太经济合作组织(APEC)、世界贸易组织(WTO)等，并形成台湾参与政府间国际组织的三种模式——亚洲开发银行模式、亚太经济合作组织模式、世界贸易组织模式。这些模式均属个案，是非常态化的机制。 其一，亚洲开发银行模式。亚洲开发银行(下文简称“亚行”)成立于1966年11月，是一个致力于促进亚洲及太平洋地区发展中成员经济与社会发展的区域性政府间金融开发机构，是具有重要影响的区域性政府间国际组织，总部设在菲律宾首都马尼拉。早期，台湾当局(以“中华民国”名义)是亚行创始成员之一。1983年2月，中国外交部长吴学谦致函亚行行长藤冈真佐夫，提出中国加入亚行的申请，并要求亚行驱逐台方代表。但根据亚行的章程，没有开除成员的相关规定，于是中国政府在与亚行进行磋商的过程中，不再坚持驱逐台方的要求，而是提出可以将台湾当局的名称改为“中国台北”，作为“准成员”留在亚行。然而，对亚行决策有重要影响的美国反对中国政府提出的建议。1984年底，中国政府在跟有关各方进行磋商时不再坚持将台湾降为“准成员”，并就把台湾当局的名称改为“中国台湾”以及其他有关问题与亚行达成口头原则谅解。但是，这些建议遭到了台湾方面的坚决反对，中国加入亚行的道路一度受阻。经过磋商与谈判，美国提出妥协方案：将台湾改称为“中国台北”，继续留在亚行。美国还承诺：在亚行范围内，“中国台北”系指中国的台湾地区；在亚行董事会就解决中国代表权问题做出决定时，美方完全支持中方立场；台湾当局改称并留在亚行这一模式不对其他任何国际组织构成先例。中国对美国方案表示接受。随后，中国与亚行就大陆加入亚行问题进行了最后磋商，并于1985年11月25日签署《谅解备忘录》[6]。《谅解备忘录》规定：自中华人民共和国以中国唯一合法代表成为亚行会员之日起，台湾当局将以“中国台北”(Taipei，China)名称留在亚行。1986年3月10日，亚行行长藤冈真佐夫致电吴学谦，正式通知中国成为亚行成员，同时致电台湾当局即日起将其名称改为“中国台北”。对于这一安排，台湾当局虽然不满，但是迫于现实也无可奈何，最终放弃了原来的立场，于1988年重返亚行年会。中国大陆加入亚行以及台湾改称为“中国台北”是两岸在政府间国际组织中的一次重要较量，也是两岸首次同时参加一个区域性政府间国际经济组织。在大陆以“中国”名义加入、台湾以适当名称留在亚行的问题上，美国扮演了重要角色。亚行在过去将中国排除在外、台湾得以以创始成员身份加入，本身就是美国直接主导的结果；中国提出加入亚行与改变台湾在亚行的地位，也直接受到了美国的干预与阻挠。但随着中国影响力的上升与国际地位的提高，美国已无法完全主导亚行。中美双方最终在“一个中国”原则立场下相互妥协，创造了两岸同时存在于一个国际组织的双赢模式。两岸在“一个中国”原则下同时加入亚行，是一项重要创举，本来可以为此后两岸的合作创造更多的条件。然而，台湾当局企图借“亚行模式”重返国际社会，达成“双重承认”与“一个中国、两个对等政府”的目标，这引发了大陆方面的强烈反对。1988年12月18日，中国外交部发表的声明指出：联合国系统的机构绝不能与台湾发生任何联系。这一原则也适用于其他政府间国际组织。个别政府间国际组织，例如亚行，在中国政府与有关国际组织协商同意后，允许台湾当局以“中国台北”名义参加。这只是一种个案性安排，绝不能被认为是可以普遍适用于其他政府间国际组织的模式。 其二，亚太经济合作组织模式。亚太经济合作组织是两岸共同参加的另一个重要的国际组织。该组织成立于1989年11月，是亚太地区最重要的政府间区域经济合作组织，由澳大利亚首倡，创始会员国为澳大利亚、美国与加拿大等。这些国家最初对中国加入亚太经济合作组织持积极态度，但美国更希望大陆、台湾和香港同时加入。在1989年后，上述国家对中国加入亚太经济合作组织的态度由积极转变为消极，并将中国参加与台湾、香港与会直接挂钩。1990年5月，中国对入会问题提出具体方案：在“一个中国”前提下，中华人民共和国作为主权国家加入，台湾、香港作为地区经济体加入。美国、澳大利亚等西方国家出于对我国的敌视，曾竭力反对我方的主张。后经多次谈判与磋商，终于达成共识。1991年10月2日，中国与亚太经济合作组织签署《谅解备忘录》。《谅解备忘录》明确规定：中国作为主权国家以“中华人民共和国”的名称，台湾、香港作为地区经济体分别以“中华台北”(Chinese Taipei)和“香港”(1997年7月1日起改为“中国香港”)的名称同时加入亚太经济合作组织；台湾当局只能派出与亚太经济合作组织有关的负责经济事务部门的负责人出席部长会议，台湾当局所谓的“外交部长”和“副外交部长”不得参加亚太经济合作组织会议[7]。1991年11月，中国和中国台北、香港正式加入亚太经济合作组织。这是两岸三方首次同时加入重要的国际组织，并开创了中国以主权国家、台湾与香港以地区经济体加入的亚太经济合作组织模式。然而，由于后来李登辉奉行“台独”路线，两岸在国际社会的斗争日趋激烈，尽管中国政府与国际社会已就台湾加入亚太经济合作组织做出了明确安排，但台湾当局一直企图突破“一个中国”框架，并将亚太经济合作组织会议作为制造“两岸两国”的国际场所，导致两岸在亚太经济合作组织问题上的激烈斗争。1993年11月，在美国的倡议下，亚太经济合作组织首次在美国西雅图召开领导人非正式会议。台湾当局试图让李登辉以“国家元首”的身份出席，遭到了大陆方面的坚决反对，台湾方面又提出让时任台湾“行政院政务委员兼经济建设委员会主任委员”的萧万长以李登辉“代表”“特使”及“行政院政务委员”的头衔出席。大陆方面指出，根据《谅解备忘录》精神，台湾参加领导人非正式会议人员的最高级别只能是与经济有关的“部长级”官员。最后，台湾当局被迫做出妥协，萧万长只以“经建会主委”身份参加会议，并由此形成了所谓的“西雅图模式”[7]150-156。然而，后续的实践表明，台湾当局并未完全遵守“西雅图模式”，多次企图在APEC领导人非正式会议与会人员级别问题上有所突破，但均因大陆的强烈反对而失败。近年来，随着两岸关系的改善，在大陆的默许和配合下，台湾出席APEC领导人非正式会议官员的级别有所突破[3]262-271。 其三，世界贸易组织模式。世界贸易组织是当今全球范围内最重要的国际经济组织，也是两岸共同加入并有着直接互动的国际经济组织。该组织成立于1995年1月，其前身为关税及贸易总协定(GATT)，总部设在日内瓦。中国是世界贸易组织(WTO)前身关税及贸易总协定的创始会员国之一。1971年，在联合国恢复中华人民共和国的合法席位后，GATT撤销了台湾当局在该组织的观察员资格。1986年7月，中国正式提出恢复GATT缔约国地位的申请。1991年1月1日，台湾当局也以“台湾、澎湖、金门、马祖单独关税领域”的名义申请加入，于是出现了两岸同时申请加入GATT的情况。围绕台湾加入GATT或WTO问题，两岸再次展开了一场激烈的斗争。大陆对台湾入关或入世的原则立场非常明确：台湾必须作为中国的单独关税区加入，而且是在大陆复关或入世后才能加入。台湾当局则主张以不同于香港、澳门的“台澎金马关税领域”名义加入，反对将台湾加入与大陆复关或入世挂钩。对于台湾当局谋求与大陆无关的单独关税区以及与大陆平行加入GATT的企图，中国政府与GATT进行了交涉。1992年9月29日，GATT理事会经过与中方以及各缔约方的广泛磋商，由理事会主席发表声明，承诺按照“一个中国”、“中先台后”、台湾以“台澎金马单独关税区”(简称“中国台北”)名义加入的原则，处理台湾入关问题。1995年1月，WTO成立，正式取代GATT，大陆与台湾的入关问题也转化为入世问题。按照“中先台后”的原则，中国和中国台北先后于2001年12月11日、2002年1月1日正式成为WTO的成员。 2.经验及启示 台湾作为中国的一个地区加入上述功能性政府间国际组织，是基于中国政府与有关方面达成的协议或谅解：中华人民共和国作为主权国家参加，台湾只能作为中国的一个地区并以“中国台北”的名义参加活动。上述台湾当局参与的3个政府间国际组织均是功能性、经济性政府间国际组织。台湾当局也仅是以地区金融实体或地区经济实体的身份加入。这些组织允许其他非主权实体的参与，如香港也是其成员。尽管上述“三大模式”属于特殊安排，不可以作为通例适用于台湾加入其他政府间国际组织，但对两岸处理台湾参与政府间国际组织问题具有重要的参考意义。众所周知，只有主权国家才能参加的国际组织，台湾当局无权参加。对既允许主权国家参加也允许地区参加的国际组织，在不造成“两个中国”或“一中一台”的前提下，台湾加入这些组织具有一定的协商解决空间。两岸可以基于“一个中国”原则，根据有关国际组织的性质、章程和实际情况，以双方同意和接受的方式对台湾的加入问题做出安排。目前，台湾以正式会员身份参加的政府间国际组织只有20个左右，基本上都是经济性组织，并且加入身份也是得到大陆默认的。其中有重要影响的只有亚洲开发银行、亚太经合组织和世界贸易组织。台湾得以成功加入这些重要组织，除了取得大陆方面的同意或默许之外，还在于这些政府间国际组织允许非主权实体成为正式会员，而台湾也正是以“中国台北”“中华台北”“台澎金马独立关税区”等非主权实体的身份加入的。中国政府认为，台湾加入亚洲开发银行、亚太经合组织和世界贸易组织等政府间经济性组织只是一种特殊安排，不能构成台湾参加其他政府间国际组织及国际活动的通行模式。 二、台湾参与非政府间国际组织问题 在国际社会上，非政府间国际组织的数量越来越多、影响越来越大。在参加政府间国际组织受到较多限制的情况下，台湾当局积极参加非政府间国际组织。陈水扁在其主政时期，将台湾参与非政府间国际组织作为台湾拓展“国际生存空间”的重要手段。在台湾，推动参与非政府间国际组织的机构不是“内政部”，而是负责处理对外关系的“外交部”。可见，台湾以NGO之名参与非政府间国际组织的活动，表面上看是民间行为，其实有着明确的政治目的。由于加入非政府间国际组织比加入政府间国际组织容易，台湾社会对参与非政府间国际组织持积极支持态度。从现实因素来看，台湾也需要参加一些非政府间国际组织，不可能完全置身于国际社会之外。考虑到台湾经济社会发展的需要和台湾同胞的实际利益，中国政府对台湾参与民间的国际经济、文化活动不持异议。 非政府间国际组织是政治敏感性较低的一类国际组织，与主权原则看似不直接相关，但也涉及“一个中国”原则问题。这主要表现在台湾当局在加入非政府间国际组织时，有时直接使用“台湾”“中华民国”等字样，这是大陆所不允许的。目前，两岸在这个问题上的分歧主要是台湾参与非政府间国际组织的“名称”。只要台湾参与这一类国际组织时使用的名称不违背“一个中国”原则，大陆一般就不会干预。台湾不能作为国家会员，只能作为地区会员，以“中国台湾”(Taiwan，China)或“中国台北”(Taipei，China)等身份参加。事实上，在非政府间国际组织中，中华人民共和国的相应组织同有关各方达成协议或谅解，在中国的全国性组织以中国的名义参加的情况下，台湾的相应组织可以以“中国台湾”或“中国台北”的名称参加[8]。从台湾方面来看，其积极主动地参与非政府间国际组织，主要出于经济或文化考量，大陆对此可以基本放心。但在有些情况下，台湾借着加入非政府间国际组织的方式来凸显其国际主体性，这样就将政治考量变成了首要因素，大陆对此自然要反对。在台湾加入非政府间国际组织问题上，两岸冲突相对较小，此处不展开讨论。 三、处理台湾加入国际组织问题的原则与策略 台湾加入国际组织既是一个理论问题(涉及如何对待国家主权和领土完整等一系列国际法理论)，更是一个实际政治问题。处理台湾加入国际组织问题要坚持原则性与灵活性、战略性与策略性、务实性与前瞻性的统一。 (一)基本原则 1.“一个中国”原则 两岸问题归根结底是“一个中国”原则问题。两岸要在台湾“国际空间”问题上找到双方都能接受的解决办法，必须实事求是地面对“一个中国”原则，即在国际社会绝对不能出现“两个中国”或“一中一台”。20世纪90年代中期以来，台湾方面(特别是李登辉和陈水扁时期)企图突破“一个中国”框架，在国际社会上进行“两个中国”或“一中一台”的分裂活动。其结果不但没能撼动“一个中国”框架，反而在国际上强化了各国普遍奉行的“一个中国”政策，压缩了台湾在国际社会的活动空间。新中国成立60多年来，中国政府在国际涉台事务中奉行的严厉“封杀”台湾当局参与国际组织的政策，是特定历史条件下的唯一选择，是正确的，否则就无法维护“一个中国”原则。倘若当时大陆作出让步，台湾当局不仅不会理解，反而会认为大陆无能或软弱。但随着形势的发展和变化，两岸力量对比进一步拉大，如果大陆作出一定的让步，台湾方面的认知或许较以往有所不同，认为这是大陆方面在新的历史条件下所展示的一种善意、宽容和大度。所以，客观评价中国政府在国际涉台事务中所奉行的政策，必须将其放置于当时的历史条件下来考量，切莫脱离当时的背景和时代因素进行抽象地研判。 大陆方面认为，只有在坚持“一个中国”原则的前提下，才可以根据有关国际组织的性质、章程规定和实际情况，以中国政府同意和接受的某种方式来处理台湾参加某些国际组织活动的问题。近些年来，两岸之所以能够在处理台湾“国际活动空间”问题上形成一些共识和共同遵守的行为规则，根本原因是坚持了“一个中国”原则。如果偏离了该原则，台湾加入国际组织问题就无从解决[9]。在这个问题上，大陆的立场和底线是坚定不移的。任何要在国际社会突破这个原则的图谋在过去60多年里从未成功过，在现在和将来也都不会成功。所以，有台湾学者建议，台湾方面应该针对大陆的“一个中国”原则建立起一个认知，那就是，倘若这个问题不能得到解决，那么两岸之间不可能对台湾的国际空间一事达成谅解[10]。 2.先两岸、后国际原则 台湾参与国际组织活动的诉求必然涉及国家主权问题。台湾参与国际组织原则上都应该在两岸充分协商并达成具体谅解和方案后才能具体实施，不可绕开大陆单方面施行。实践证明，台湾当局越过两岸协商、单方面地谋求国际参与不可能成功。首先，一些国际组织的章程或组织法往往规定：接纳某一国家的地区成为其观察员、副会员或准会员，要事先经过其所属的主权国家的同意或由其代为申请。台湾若以非国家的地区身份申请成为国际组织观察员，根据国际惯例，必须征得中国政府的同意或由中国政府代为申请，否则不能参加。台湾当局即便不同意让中国政府代为申请，也必须与大陆积极协商，就加入名称、身份、旗帜、歌曲及具体途径等问题事先进行讨论，达成共识之后，再到国际组织办理申请[11]。其次，台湾当局越过大陆的单方面诉求会给大陆带来政治压力，大陆必然向有关国际组织提出抗议。在这种情况下，台湾单方面的诉求就会“流产”。因此，重要的一步是先由两岸进行内部洽谈，协商出一个双方都能接受的解决方案，再到国际组织申请[12]。历史经验告诉我们，在台湾加入国际组织问题上，台湾当局采取对抗性做法不但于事无补，反而会伤害两岸以及相关国际组织的感情。在两岸恢复协商和对话的形势下，两岸应当先通过务实协商来达成解决问题的方案，然后共同去做国际组织的工作，这样容易取得成效。对于一时无法解决的问题，应暂时搁置起来，等将来条件成熟时再解决，而不要采取对抗的做法。从长远来看，坚持务实协商和“先两岸、后国际”的路径更符合两岸双方的利益。需要强调的是，台湾方面必须认识到，加入国际组织的路径应是“从大陆走向世界”，而非“从世界走向大陆”。台湾地区和新西兰、新加坡等国家顺利签署自由贸易协定(FTA)，充分证明马英九当局“从中国大陆走向世界”的策略是一条可行之路[13]。反过来，“从世界走向大陆”，即先在国际社会四处活动，通过国际社会给大陆施加压力，进而达到扩大其“国际活动空间”的目的，已被实践证明行不通[9]。 3.政经分离原则 目前，两岸在国际社会的冲突主要存在于主权性、政治性领域，而在功能性、经济性、事务性领域可以很好地实现合作。就目前而言，两岸应以推进“双赢”的功能性、经济性、事务性合作为主要任务，暂时搁置“零和”的政治性竞争。待条件成熟时，再协商和解决政治性问题。这里的问题是如何界定和分辨哪些事项属于功能性、经济性、事务性合作。有些事项貌似不具有政治性，实则具有政治性，如加入FTA。所以，大陆坚持政经分离的原则处理台湾加入国际组织问题，并非同意台湾加入任何国际经济组织或对外签订任何经济协定。台湾加入经济组织或商签经济协定，仍需要与大陆积极协商，否则不会成功。比如，台湾对外商签FTA本身并非纯粹的经济行为，其中有政治(甚至主权)的意涵。就议题内容来说，FTA的内容从表面上看属于经济议题。但在政治与经济交融的当下，FTA的议题绝非纯粹的经济议题。就洽签主体来说，在台湾当局与有关国家的谈判中，台湾的谈判主体必然是“中华民国”的经贸主管部门。由“中华民国”的经贸主管部门与有关国家中央政府的经贸主管部门来完成谈判，很容易凸显“中华民国”的主体性。就战略意图来说，台湾当局将洽签FTA作为扩大“国际生存空间”的重要途径。就政治效果来说，台湾洽签FTA确实会在某种程度上提高台湾的国际透明度，进而产生强化其主体性的效果。倘若大陆方面对此不加以干涉和反对，容易在国际社会造成“两个中国”或“一中一台”的观感[9]。由于以上原因，大陆对台湾加入国际经济组织或商签FTA问题高度关注和戒备。台湾意欲加入国际经济组织或商签FTA，尽管不像政治性议题那么敏感，但也要与大陆积极沟通，并取得大陆的同意或默许。鉴于已经形成的惯例，目前国际社会并不接受台湾当局与其他国家签署具有主权性的国际协定，包括自由贸易协定，除非经过大陆同意[14]。 4.个案处理原则 在台湾加入国际组织问题上，两岸存在分歧：台湾要求“通例式”解决，而大陆方面则主张依个案处理。这是因为：每一个国际组织接纳新成员的条件和程序都不一样，台湾当局期望参与的国际组织也都情况各异，不可能存在一个可以普遍适用于台湾参与国际组织活动的固定模式。台湾所要加入的国际组织有官方和非官方之分。国际组织的复杂情况决定了大陆在处理该问题时只能遵循区别对待的“个案处理”原则，没有必要也不可能提出一个“一揽子”解决问题的具体方案、时间表和路线图[12]116。实践表明，两岸在处理台湾加入国际组织问题上不会有“一揽子”的“通例式”解决办法，只能对台湾意图加入的国际组织的具体情况进行个案研究，权衡利弊，最终确定具体解决方案。这一策略有助于大陆稳妥、从容地处理每一个具体问题，增加政治筹码；可以避免简单划一处理的后遗症，最大限度地防范或减少可能出现的政治风险。以台湾参与世界卫生大会(WHA)为例，大陆坚持认为，台湾参与2009年的世界卫生大会不能成为以后的参与惯例，坚持逐年逐案解决，纵向不能延伸到WHA以后的活动，横向不能涵盖其他联合国专门机构或其他政府间国际组织。这是考虑到岛内“台独”势力的压力。如果台湾当局成为WHA的永久观察员，进而以“一揽子”的解决方式在联合国其他专门机构获得观察员或其他资格的地位，很有可能形成所谓“农村包围城市”的压力，对中国政府应对台湾“参与”联合国问题增加不必要的成本[12]。 5.暂时维持现状原则 中华人民共和国恢复在联合国合法席位之前，台湾当局以“中华民国”名义在联合国“代表中国”，同时是多个政府间国际组织的成员。第26届联合国大会之后，台湾当局被逐出联合国及绝大多数政府间国际组织。但由于复杂的原因，台湾当局仍继续留在部分非政治性的政府间国际组织.如世界动物卫生组织(OIE)与国际种子试验协会(ISTA)等。这些都是历史遗留问题。如今，台湾当局不仅不愿直接退出业已参与的部分政府间国际组织，而且出于“积极拓展国际生存空间”的战略需要，又参与了个别新的政府间国际组织。目前，两岸参加的政府间国际组织主要有三种：一是大陆与台湾共同参与的政府间国际组织；二是大陆参加而台湾未参加的政府间国际组织；三是台湾参加而大陆未参加的政府间国际组织。对于第一种情况，可采取暂时维持现状的处理方式，任何一方改变两岸加入国际组织业已形成的现状很容易伤害对方的感情；对于第二、三种情况，任何一方要参加另一方已经是成员单位的国际组织，双方应务实面对。台湾如果意图参与大陆已经是其成员的国际组织，那么应在信守“一个中国”原则的前提下，在身份问题上务实地放弃“中华民国”“中国(台湾)”“台湾”等名称，而代之以不会引起“两个中国”或“一中一台”问题的名称。如果大陆要参与台湾已是其成员的国际组织，那么双方应在协商的基础上与该国际组织达成协定：将台湾在该国际组织中的名称改为符合“一个中国”原则的名称，台湾在该国际组织中按照“一个中国”原则开展活动。这种情况操作起来比较困难，如果协商不成，大陆可以考虑暂时不加入，以免造成“两个中国”之嫌。除此之外，对于两岸均没有加入的国际组织，今后两岸如何加入是影响两岸关系的敏感问题，也需两岸妥善处理。 (二)台湾参与国际组织的名称 台湾参加某些国际组织的活动，必须以适当名称参与，否则就会破坏“一个中国”原则。 1.违背“一个中国”原则的名称 它们主要有：“中华民国”(Republic of China，R.China，ROC，China)；“中国(台湾)”[China(Taiwan)]；“台湾”(Taiwan)。以上述3种名称参与国际组织容易造成“两个中国”或“一中一台”的局面，大陆方面持反对态度。 2.符合“一个中国”原则的名称 它们主要有：“中国台湾”(Taiwan of China)；“台湾，中国”(Taiwan，China)；“中国台北”(Taipei of China)；“台北，中国”(Taipei，China)等。这类名称从字面上就明确了台湾是中国的一部分，体现出了“一个中国”的原则，是大陆方面可以接受的名称。 3.介于二者之间的模糊性名称 这类名称有：“中华台湾”(Chinese Taiwan)、“中华台北”(Chinese Taipei)及“台、澎、金、马单独关税区”(Separate Customs Territory of Taiwan，Penghu，Kinmen and Matsu)等。从中文字面上看，这些名称没有明显违反“一个中国”原则。从积极方面理解，这些名称传达了两岸同属中华民族、在文化上同源一体的信息，在一定程度上体现了“一个中国”原则。从消极方面来理解，这些名称仅仅承认两岸在文化上同源一体，并不必然承认两岸在政治上的同种关系。而且，由于“中华”二字回避了“中国”二字，也就从字面上回避了国际社会事实上普遍认同的“中国就是中华人民共和国”的观念，并由此回避台湾隶属中华人民共和国的印象。由于这类名称没有明显违背“一中”原则，同时照顾到两岸双方的关切，留下了双方协商的空间[11]。 (三)台湾参与国际组织的身份 从大陆方面来看，台湾如果以“合适的身份”参与“国际活动”，就能减少大陆对其在国际上搞“两个中国”或“一中一台”的忧虑，就能更有信心地去推动两岸共用主权的进程。本身要求只有主权国家才有资格加入的国际组织，尤其是联合国系统的专门机构，原则上不允许台湾以会员的身份加入，但不反对台湾以观察员、准会员、副会员或其他非完全会员的身份部分参与。同样，名称、旗帜和“国歌”等也必须体现“一个中国”原则。这些非会员身份有的(如准会员、副会员等)是各国际组织的宪章或组织法就有这类规定；有的(如观察员身份)不是各国际组织的宪章或组织法的相关规定，而是从实践中发展起来的一种制度。非完全会员身份可以是非会员的主权国家、民族解放组织、政治实体、国际组织甚至个人。观察员、副会员和准会员虽然不是政府间国际组织的正式成员，但有权参加该组织的会议，有权取得该组织的正式文件和它们所参加会议的全部文件，有权散发文件，有时可以提出正式的提议，还可以在与自身直接利害关系的问题上有发言权。允许台湾以这种身份参与国际组织，既能最大限度体现大陆方面的善意和贯彻寄希望于台湾人民的方针，又能在相当程度上消除大陆方面对“一个中国”原则可能受损的担忧，应该说是一个双方都可以接受的双赢模式。这种形式的参与类似于在中国政府与其他国家建立外交关系后，允许这些国家与台湾当局保持非官方关系，只不过这里与台湾建立非官方关系的主体不是国家而是国际组织而已。 四、结语 除了上述分析外，还需要进一步强调以下两个问题。其一，两岸关系和平发展是台湾加入更多国际组织的基础。这里有两个方面的因素。一是台湾加入国际组织必须要有两岸关系和平发展的支撑。什么时候两岸关系缓和，什么时候台湾加入国际组织就容易。按照常理，随着两岸关系的缓和，台湾加入国际组织的诉求会降低，但事实上恰恰相反。台湾缓和与大陆的关系是出于扩大自身利益的需要，而非对中国认同的增加。在台湾对“一个中国”的认同没有增加的情况下，台湾加入国际组织的诉求就不会减弱。反过来，台湾的中国认同没有增加，又增加了大陆对台湾加入国际组织的疑虑，进而影响了台湾“国际活动空间”的扩展。二是两岸之间缺乏政治互信。台湾方面应主动向大陆宣示，让大陆对其放心，消除大陆对其参与国际组织活动的顾虑。因此，未来台湾在加入国际组织问题上能否取得突破和进展，在很大程度上仍取决于两岸关系和平发展的状况与两岸政治互信的程度。台湾方面应坚持务实、前瞻的原则，建构多元的对话及沟通平台，不断强化两岸关系和平发展基础上的政治互信[9]。其二，台湾加入国际组织问题只能是合理、有条件、有限度地解决。台湾不是一个主权国家，不具有通常的国际法主体资格。不论基于什么理由，台湾都不可能取得如同主权国家一样的国际空间，而只能在现行法律允许的限度内，在符合其身份、地位的前提下，在有限的国际空间内活动。大陆事实上只是认同台湾在经济社会和文化交流方面适度扩展“国际活动空间”，排除了政治、军事等涉及国家主权事务的领域。处理台湾加入国际组织问题，不能仅着眼于当下，更要与未来两岸统一后的制度安排相挂钩。 注释： ①台湾舆论认为，“参与”是可避免引起岛内争议的中性字眼，涵盖范围较广，参加联合国外围组织、成为观察员和成为正式会员国均可包括在内。这表明，台当局不使用“重返”“加入”，而使用“参与”，带有较强的策略动机。 ②《联合国宪章》本身并没有规定会籍普遍性原则。为了尽可能地实现联合国维护国际和平与安全的宗旨，《联合国宪章》规定：一切爱好和平的国家均有资格加入联合国。从这一点来看，可以认为联合国的会籍具有普遍性。但是，联合国会籍的普遍性是针对主权国家而言的，并且有条件限制，即该国必须爱好和平并确能和愿意履行宪章义务。因此，从《联合国宪章》对作为会员国的主权国家的条件限制来看，联合国的会员国资格并不具有普遍性。可见，台湾当局抛出的“会籍普遍性原则”，完全是对《联合国宪章》的曲解。 ③1971年，中国恢复在联合国大会的合法席位被认为是程序问题，并进行表决。 ④总务委员会由大会主席、21名副主席和6个主要委员会的主席组成，并由大会主席担任主席。其主要职责是于每届会议开始时审议临时议程和补充项目表，并就被提议的每一项目向大会建议将其列入议程、拒绝列入请求、将其列入将来某届会议的临时议程。对于将增列项目列入议程的请求，总务委员会应同样进行审查，并向大会提出建议。 ⑤在联合国实践中，个别国家可能因为某些原因没有出席某次联合国大会，或者某些国家出席了大会却没有投票，但这样的国家并不多。因此，联合国大会决议的过半数票不会明显低于96票。 ⑥按照赵理海教授的考证，在雅尔塔会议期间，前苏联就提出了这一主张。(参见赵理海：《联合国宪章的修改问题》，北京大学出版社，1982年版，第81-90页。)标签：台当局论文; 联合国会员国论文; 联合国大会主席论文; 中国重返联合国论文; 联合国秘书长论文; 台湾论文; 中国模式论文; 两岸经济论文; 联合国宪章论文; 亚洲开发银行论文; 一个中国论文; 联合国安全理事会论文; apec论文;