中国共产党执政体制建设探究，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党在领导社会主义革命和建设过程中，逐步形成了以人民代表大会制度、政治协商制度和民主集中制度为主要内容和特点的执政体制及运行机制。由于几千年专制统治的思想和文化的影响，以及计划经济时期高度集中的经济、政治体制运行的惯性作用，导致今天党的执政体制在处理党政关系、党法关系、党际关系和党与人民群众的关系上还存在程度不同的问题，需要在建设发展的过程中不断予以解决。
一、执政体制的涵义及建设的重大意义
党的十六届四中全会召开前夕，中共中央总书记胡锦涛在主持政治局就加强党的执政能力建设问题进行集体学习时指出，党的执政理论建设是一项系统工程，包括执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源等主要方面。这在党的发展史上第一次明确提出执政体制问题，由于这一问题对党执政的重要性，很快引起了党政各级领导干部以及专家学者的广泛关注。对执政体制的涵义、内容，完善执政体制的方法途径，评价执政体制建设的指标体系等问题展开了深入的分析探讨。因研究分析的视角和目的差异，对执政体制涵义和建设意义的阐述也有所不同，本文着眼于执政体制建设的层面进行一般意义上的分析。
我们知道政党是代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其政纲的政治组织。但执政体制建设的主体是执政党，也就是代表统治阶级掌握或领导国家政权、负责组织政府的政党。体制在现代汉语词典中的解释为：国家机关、企业、事业单位等的组织制度。由此，执政体制就是指政党代表统治阶级掌握、领导国家政权，组织政府的各种组织制度和运行机制的总称。当前党的执政环境已经发生了根本性的转变，因此执政体制建设不仅具有执政理论意义，也具有重要的实践意义。建设必将促进执政体制不断完善，实现党科学、民主、依法执政，从根本上保证党执政能力的提高；完善的执政体制必将促进党正确处理与权力机关、司法机关、行政机关的关系，有效解决党政、党法不分的弊病；完善的执政体制还将促进党的选举制度、民主制度、决策制度的完善发展，增强执政的合法性，巩固党的执政基础，扩大党的执政资源，开创良好的执政环境。
二、当前执政体制建设存在的问题及原因
通过对执政体制形成、发展、完善的过程进行分析，可以知道在革命战争年代你死我活的环境中，党为了能够生存必须实行绝对的集中领导，为集中全国人力物力实现最快地恢复发展生产的计划经济体制，要求实行党的集中统一领导。但在以民主、平等、统一的市场经济条件下，以集中为主要特点的执政体制存在的问题主要表现在体制运行机制层面上：一方面在制度设计上，具体规定失于笼统预防性措施欠缺，影响制度本身的权威性。例如，对各类招待费明确规定要从简，也规定了具体的招待规模，但由于缺少预防性措施及相应的监督机制，导致公款吃喝屡禁不止；腐败行为在社会各领域蔓延，行业不正之风侵扰公共服务领域。另一方面，不同制度在运行中存在相互脱节现象。主要表现在与制度运行紧密相连的监督制度滞后，对制度运行过程监督乏力，监督机构在体制运行中的地位与其职能不符，存在不执行制度由谁来监督的问题。例如，国有企业日常经济活动中，对腐败行为的惩防机制相互脱节，导致国有资产大量非法流失；上世纪末在改革开放过程中，根据当时的实际情况，明确提出允许一部分人和一部分地区先富起来，却出现了收入差距扩大现象，其原因并不是落后地区的人民不想富裕起来，而是对先富的前提条件的监督不能很好实现。因此，良好的体制运行表现为制度执行过程中，各项具体制度相互协调、相互制约以实现体制的动态平衡。
上述问题存在的主要根源还在于没有理顺党的领导同权力机关、行政机关和司法监督部门之间的正确关系，权力过多地集中于各级党委，实践中存在混淆党的领导职能和执政职能的现象。显然领导党与执政党是不同的，政治地位上领导党高于受它领导的国家机构；而执政党在地位上是与国家机构平行的，不能高于国家机关。由此决定了领导方式同执政方式的差别，党的领导方式是党对国家事务和社会事务进行政治领导的形式、手段、方法和途径的总称。党的执政方式是党执掌、控制和运用国家政权的手段、方法和途径的总称。为此就要进一步完善党的领导体制与执政体制，使党的领导与执政更加规范、科学。还有，立法、行政和司法在运行中，人大的权威性不强，政府在行政过程中自主性不够，司法部门还不能完全独立行使监督、审查权力。导致体制在运行中，制度或政策的产生、执行及监管都存在问题，由此阻碍社会经济、政治、文化发展的种种弊病便随之而来。
三、推进执政体制建设的构想
（一）坚持正确的原则
第一，坚持社会主义道路，即执政体制建设要以社会主义为方向。具体说就是要坚持完善人民代表大会制而不是资产阶级议会制，完善发展民主集中制而不是三权分立制。第二，坚持人民民主专政，即执政体制建设要以不断发展社会主义民主，切实保护人民的利益为根本目标。第三，坚持共产党的领导，即执政体制建设通过提高党的执政能力从而坚持完善党的领导，决不能动摇或改变党的领导。第四，坚持马列主义、毛泽东思想，即执政体制建设应以马克思主义为指导思想，并通过实践不断发展马克思主义。为此我们要反对两种倾向：一种认为我们已经建立了比较完善的执政体制，只是部分领导干部及一些违法犯罪分子为谋取私利进行行贿受贿等贪污腐败行为，主张执政体制建设主要是遏制各种消极腐败行为；另一种认为执政体制弊病丛生，严重阻碍民主法制建设，主张引入三权分立原则彻底改革执政体制。第五，坚持科学、民主、依法原则。科学原则就是结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。要实现科学执政就要有科学的领导体制和决策机制作保证。民主原则就是坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，以发展党内民主带动人民民主。要实现民主执政就要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。依法原则就是坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。要实现依法执政就要从制度上、法律上保证党的路线方针政策有效贯彻实施，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，同时要健全对党和国家机关的监督制约机制。通过上述分析，完善党的领导方式、执政方式，就要不断健全各项制度及运行机制，也就是执政体制建设的基本内容。因此，执政体制建设只有遵循科学、民主、依法原则，才能保证实现科学执政、民主执政和依法执政。
科学、民主、依法原则的关键是在切实保证人民当家作主基础上完善民主集中制。支持和实现人民当家作主既是党执政所要实现的目标，也是不断巩固执政基础的保障。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的基本原则能够从根本上克服三权分立原则所导致的效率低下和破坏公平的弊端。“只要人人都起来监督政府，政府才不敢懈怠，才不会人亡政息”，毛泽东同黄炎培在延安关于“历史周期律”的著名讨论，已经触及到人民当家作主的实质。只有人民当家作主，真正赋予人民管理国家、社会的权力，才能正确解决执政权力的来源问题，从而实现执政为民、代表人民群众的根本利益。对于执政体制建设，实现人民当家作主既是健全执政体制的保证，也是自身建设的重要内容。十六届四中全会在提到“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家作主”[1] 问题时，明确指出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。坚持和完善民族区域自治制度，保证民族自治地方依法行使自治权，巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系，促进各民族共同繁荣进步。”[2] 还有“扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。”[3] 这些论述表明党一直把实现人民当家作主作为执政的首要任务，在执政实践中充分认识到制度建设对保证人民民主的重要作用，通过扩大基层民主的方式来探索支持人民当家作主的具体途径。然而有些地方和部门这一工作落实的效果并不理想，存在严重脱离群众的官僚主义甚至贪污腐败现象。其重要原因之一在于对封建主义思想的肃清和预防工作一直没有得到应有的重视，而过去党发生的失误甚至严重错误，如个人专断、个人崇拜、忽视民主等现象，很大程度上都与封建传统有千丝万缕的关系。为此要正确认识封建主义思想意识对社会主义现代化建设的阻碍作用，综合运用教育、法律和制度建设相结合的方法彻底肃清封建主义的影响，在社会上树立民主、科学意识，增强人民的民主、法制观念，提高当家作主的能力。从而有效解决执政权力来源问题，在此基础上加强民主集中制建设，以从根本上健全执政体制。
（二）抓住具体制度完善的有利时机
总结人类社会改革历史的经验教训，任何一项改革取得成功的前提除改革要适应历史发展潮流外，改革能否取得大多数人民的支持和拥护对改革的成败也具有决定作用，即只有当改革成为全社会的迫切需要时，才能更好地促进改革的发展。毫无疑问，只有在运行通畅的体制框架内进行执政活动，才能保证党的执政能力获得提高。这一认识只有内化为人民的自觉行动时，才能成为体制改革的强大推动力。为此应通过宣传教育及法律规范等手段，使人民普遍认识到理顺体制运行机制的重要性及迫切性。抓住制度改革和完善的有利时机，推动改革获得重大进展。对此可从美国总统加菲尔德被枪杀事件对美国政府改革权力过分集中弊端的推动作用上获得启示。事件的起因是当时有位官员向加菲尔德总统要官不成，于是萌生杀机。而当时美国官员的任命权集中于总统一人手里，这次事件发生后，美国人及时制定了《文官制度法》，建立了公开考试，择优录用和禁止文官参加政治活动的一整套体制。美国政府正是利用这起突发事件对社会的触动作用采取有效措施，成功地解决了权力过分集中的弊病。
针对体制运行中权力、行政和司法领域存在的问题，需要分权于政、赋权于民以及实现司法独立。要实现这一目标就要完善人民代表大会制度，正确处理党政关系、党法关系，以及相关制度的确立和完善。这一问题从列宁晚年探索苏联社会主义建设道路开始，一直是世界社会主义国家在体制建设上面临的重大问题。今天党在完善人大制度及处理党政法之间关系问题上已经取得了重大成果，但要更好地解决体制运行中的问题，还要在党的领导下把监督机关提到应有的地位，使其能够独立地行使监督权。另外对人民反映强烈、严重损害人民切身利益的行为要采取强制性措施，以增强制度的有效性。比如，医生收取红包已成为社会的普遍现象，给人的感觉已无药可治。但有的医院却能有效地杜绝这种恶劣行为，其做法并不神秘，在医院的《告患者书》上有这样的规定：如发现有收受红包者，立即将其辞退，并奖励举报者1万元。很明显，一般的手术只不过几千元费用，而举报者可获得远远高于手术费用的奖励，在这样的“猛药”之下，哪个医生还敢冒险接受或勒索患者的红包。类似的还有华西村禁止赌博的做法：只要举报属实，村里立刻奖励举报者1万元，同时对参赌者按村委的规定予以严处。这就是媒体纷纷报道的华西村没有赌博现象的根本原因。由此可以看出，要理顺体制运行存在的弊病，就要制定出符合实际的方法、措施。
（三）注重具体制度设计的预防性措施
所谓制度设计的预防性措施是指具体制度在运行过程中，为保证制度发挥最大功效而采取的相应规定。今天执政体制还不健全，其原因都与制度设计还存在不完善有关。例如，我们的人民代表大会制度就存在代表选举产生程序不合理、选出的代表参政议政能力不高、人代会结束后人大作用行使不到位、党内情况反映通报和重大决策征求意见不通畅及监督乏力等弊端；在政府和社会中存在各种腐败现象和行为，反官僚主义和腐败制度设计不合理；以政府依法执政不规范为代表，社会存在各种违法乱纪行为，司法不公正、公平偏斜，已成为腐败行为的多发地带，这些问题和现象的存在都要求我们要想办法完善各项具体制度。诚然，制度问题牵一发而动全身，任何一项制度改革或确立都决非易事，稍有差错甚至会出现社会动荡，导致流血冲突。但也不能因改革的艰巨性而拒绝对不合理、不健全的制度进行完善，正确的做法是从制度运行最薄弱、当前反映最强烈的环节入手，注意增强具体制度设计上的预防性。以“招待费”的管理为例，对比我们与西方发达国家在具体制度设计上的差别。我们的行政部门、企事业单位都将“招待费”单独划分使用，并规定了具体数额，这种制度设计显然很容易导致在使用上失控、浪费，而且这笔费用如果在规定期限内没有用完，在下次预算中将会减少数额。这种预防性不强的制度设计，就是我们虽制定了若干条规章、制度，却控制不住“一张嘴”的根本原因，据统计每年因公款吃喝的费用竟高达上千亿元。而在西方发达国家并没有单独的“招待费”，而是将这部分费用划到工资之中，上级来了你愿怎样招待都可以，但所花费用都是自己支付，这样根本不存在公款吃喝问题。这就充分体现了预防性措施在制度运行过程中的作用，使制度不仅具有强制约束性而且在客观上实现了制度所应具有的权威性及教育意义。
当然，由于国情、社会基本制度的不同，也不能将资本主义国家的具体制度照搬过来，但却要学习其制度设计所体现出的预防性及措施的严密性。从这一角度来看，我们存在的问题究其原因并不在于社会主义的基本制度上，而是在于体现基本制度的众多具体制度之上。但具体制度不健全、不合理，必将对基本制度产生负面影响，也就会影响社会主义制度优越性的充分发挥，甚至还会起破坏性作用。这种状况如果长期得不到改变，将导致的危害不言自明，苏联解体、东欧剧变的发生，很重要的一个原因就是这些社会主义国家没能正确解决这一矛盾。但并不是没有意识到问题的存在，而是由于长期以来形成的既得利益集团千方百计破坏对现有制度的变革，以及在改革过程中没能找到原有制度的薄弱环节进行重点突破，也未能抓住人民反映最为强烈的问题进行重点解决。与之相对的是资本主义在冷战结束后获得了巨大发展，不仅苏东国家剧变后走上资本主义道路，而且许多宣布以社会主义为方向的发展中国家也纷纷变换旗号，确立资本主义制度。导致这种变化出现的原因是资本主义国家在几百年的发展历程中，不断对其具体制度进行完善使之更加合理科学，这其中既有资产阶级利益集团之间相互协调，也有因无产阶级斗争劳资双方相互妥协的结果，但很重要的一点还是在制度设计过程中，增强了对制度执行人员的预防性措施。这样就使资本主义制度促进社会发展的潜能得到最大限度发挥，基本制度得以维持，在今天仍处于优势地位。因此可以说，在生产关系一定的条件下，制度是否健全、合理就具有决定性意义。而且制度发展作为人类文明进步的成果。具有历史性和共同性的作用，资本主义和社会主义除基本制度根本不同，在具体制度上有很多共同之处。因此社会主义国家在完善具体制度时，完全可以在抛开意识形态差异的条件下借鉴、学习资本主义国家在具体制度建设上的合理部分。不用说，无论借鉴还是学习都要结合发展的实际批判地进行，选准制度改革的突破口，抓住重点依靠人民进行推动。
（四）抓住根本政治制度建设这个关键
人民代表大会制度至今已经走过了半个多世纪的历程，随社会主义现代化建设的发展不断完善。社会主义市场经济体制的建立和发展，为政治体制改革提供了基础也提出了新的要求。在这样的条件下，完善人民代表大会制度就要从人民反映强烈、矛盾集中的问题着手，在解决问题的过程中增强人民代表大会的权威性。
首先，健全代表选举产生制度使每一位代表的产生都符合所在选区范围内人民的意愿，使代表能够对所在选区内的人民负责，切实地体现人民的要求，代表人民的根本利益。根据我国幅员广阔、地区间发展差距大的实际，加强基层代表选举制度建设，保证基层人民意愿反映渠道的顺畅。在此基础上完善代表的撤销制度，对任何选出的代表如果不能充分地代表人民的利益或自身存在问题，人民都有权取消其代表资格。以此来保证党执政充分代表人民的意愿，既使在特殊时期广大人民的愿望要求与党的主张政策发生冲突时，党也要先满足人民的利益，在条件时机成熟时再将党的正确主张付诸实施。只有这样才能使党获得执政的合法性来源，更好的巩固党的执政基础。
其次，建立代表专职制度，对人民所选出的代表进行专门培训工作，提高代表议事能力。从而保证人民代表大会做出的决议的质量，从根本上增强人民代表大会的权威性。在此基础上完善人民代表大会的监督制度，制约党委权力不断扩大的趋势，实现党政职能分开、保证司法独立，消除以党代政和以党代法现象。
最后，历史及现实的经验表明，要实现人民代表大会制度完善的目标决非易事。其中既有经济文化发展水平客观因素的制约，也有人为的阻碍因素。在这样的条件下，完善人民代表大会制度就要加强社会对党执政的监督机制建设，保证人民代表大会行使对党及国家机关监督职权的公开性、透明性。通过上述措施的有效运行，来正确处理党的领导职能与党的执政职能相混淆的弊病。
（五）完善多党合作和政治协商制度
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。多党合作和政治协商制度是在中国革命和建设的历史过程中形成的，是党和人民政治智慧的结晶。在长期实践过程中，已经形成了比较完善的政治协商的基本原则及工作内容和形式。即把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商的基本原则。政治协商的内容涉及政治、经济、文化、外交和党的建设等各个方面，包括国家和地方的大政方针以及社会生活中的重要问题。政治协商的主要形式包括政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会议，以及政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议，还有根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。然而，由于高度集权的执政体制导致各民主党派还不能充分发挥参政议政、民主监督的职能。因此还要进一步完善多党合作和政治协商制度，理顺共产党与其他政党及社会团体的关系，从而健全党的执政体制。
在多党合作和政治协商制度已经具备比较健全的工作内容和形式的前提下，要更好的发挥参政议政、民主监督作用就要从以下几方面进行改革和完善。（1）健全民主党派政治参与及信息传递制度。要做到及时使民主党派了解有关社情、民情、政情，参与国家重要法律、法规及重大方针政策的制定实施过程，重大建设项目的论证和确定，重大问题的调查过程。以提高民主党派参政的质量，减少党执政过程中对重大问题的解决过程中出现失误。进一步拓宽民主监督的渠道，减少监督环节，提高监督效率。（2）建立健全民主监督的反馈机制。民主监督是一个互相影响、互相制约的过程，只有监督而没有反馈或者反馈不及时，必然影响监督的实际作用。因此，在被监督的部门、机关要设立专门的机构，要有专职人员负责处理民主党派提出的意见、批评和建议，以保证监督的有效性。（3）完善民主党派参政议政、政治协商的公开透明机制。及时公布民主党派提出的意见、批评、建议及相关部门所做出的解释及反馈意见。不仅公开参政议政、民主协商的结果，更应注重参政议政、民主协商过程的公开性，通过社会监督来保证政治协商的有效性。通过上述制度或机制的建立完善，进一步健全党领导下的多党合作和政治协商制度。
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