关于废除劳动教养制度的思考，本文主要内容关键词为：劳动教养论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、劳动教养制度自身存在严重法律缺陷
劳动教养是我国特定的行政机关对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚的人所采取的一种以限制人身自由为内容的具体行政行为，是行政行为中最为严厉的一种。行政机关实施这一类具体行政行为，理应遵循科学、完整的法律依据。但是，综观我国有关劳动教养的规范性文件，可以发现其在法律上的缺陷十分明显。
（一）关于劳动教养的规范性文件制定主体混乱，各种规范性文件之间无法形成科学、完整的体系。在我国，有关劳动教养的规范性文件，都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件所组成，制定主体层次不一，效力等级参差不齐。劳动教养制度最早确立于中共中央文件之中，当时是针对在“镇反”和“肃反”运动之后，为了解决一部分不够判刑而政治上又不适合继续留用、放到社会上又会增加失业的反革命分子、坏分子的安置问题而采取的措施。1957年8月3日，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，第一次以行政法规的形式正式确立了我国的劳动教养制度。1979年11月29日，国务院又发布了《关于劳动教养的补充规定》。根据上述两个行政法规，公安部于1982年1月21 日发布了《劳动教养试行办法》，这是迄今为止最为完整的一部劳动教养方面的规范性文件，但其内容与国务院行政法规的规定有一定的冲突。除上述行政法规和规章之外，更多的劳动教养规范是由公安部或由公安部会同其他部门下发的各种通知、报告、批复等文件组成，这些文件从当时形势的需要出发，对劳动教养制度中的个别问题作出了特殊的规定，有许多文件甚至随意冲破国务院行政法规和公安部规章当中的原有规定，对劳动教养中的有关问题作出了扩充性规定，既未经法定授权，又未经过严格的规范制定程序，其“应急性”十分明显。对于劳动教养这一类较为严厉的、以限制公民人身自由为内容的具体行政行为，不是依据全国人大或者常务委员会制定的法律，而是依据这些不成系统的、而且效力明显低于法律甚至低于行政法规的规范性文件，是严重背离法的科学性原则的。
（二）有关劳动教养的规范性文件之间存在矛盾，低层次规范与高层次规范之间存在严重冲突，主要表现在以下几个方面：
1.从劳动教养的性质看，1957年8 月国务院《关于劳动教养问题的决定》第2条规定：“劳动教养， 是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法”，这说明劳动教养不仅是一种强制性教育改造措施，同时还具有安置就业的性质。但是，1982年1月公安部的《劳动教养试行办法》第2条，对“安置就业”问题未曾提及，仅是进一步明确劳动教养是“对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施”。对于通过劳动教养而安置就业是否合理暂且不论，但公安部的规章对国务院的规定进行修改，是不合法理的。
2.从劳动教养的适用对象和范围上看，国务院《关于劳动教养问题的决定》所规定的对象是4种人：（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的； （2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的； （3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力但长期拒绝劳动或者破坏纪律，妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4 ）不服从工作分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。1982年公安部的《劳动教养试行办法》对劳动教养的对象作了重新规定，确定为6种人：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2 ）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、 卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的； （4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律， 而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。 而在此之前，国务院于1980年发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》就已经将劳动教养的对象作了扩大，即规定“对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养”，并无明确的限制。国务院《关于劳动教养的补充规定》规定“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”，公安部《劳动教养试行办法》也规定“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人”，但又规定“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养”，解放军总政治部、公安部于1982年发布的《关于军队执行国务院〈劳动教养试行办法〉几个问题的通知》又将劳动教养的对象扩充至军队。为适应“严打”斗争的需要，公安部和司法部在1984年《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》中又再次将劳动教养的适用对象扩充至“铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮的人”。而公安部、司法部于1987年发布的《关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知》则规定无论是城镇的，还是农村的，只要符合该通知规定的，一律送劳动教养，并无地区上的限制。这些低层次的规范性文件不断对相对层次较高的规范性文件所规定的劳教适用对象和范围作无限制的扩充规定，违背了法的统一性原则。
3.从劳动教养人员的年龄限制上看，公安部1981年11月30日的《关于收容劳动教养人员年龄问题的通知》规定是16周岁以上，但公安部于1983年10月22日对辽宁省公安厅的“批复”中，又放宽到14周岁以上。
4.从劳动教养的期限上看，国务院《关于劳动教养的补充规定》和公安部《劳动教养试行办法》都规定为1至3年。但是，公安部和司法部于1984年3月26 日发布的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》却又规定为2至3年，使劳动教养最低为1 年期限的规定一下子就被一纸通知所修改。
5.从劳动教养的组织审批机构来看，国务院《关于劳动教养问题的规定》规定“劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立，或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政公安部门共同负责领导和管理”，1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》规定“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”，公安部于1980年7月31 日作出的《关于县镇收容劳动教养和地区举办劳动教养场所问题的批复》也规定“劳动教养限于省、自治区、直辖市和大中城市举办，地区、县一律不办。”公安部《劳动教养试行办法》同时也规定“需要实行劳动教养的人，均由省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会审查决定。”这说明，劳动教养的审批机构应设在省、自治区、直辖市和大中城市，劳动教养应由劳动教养管理委员会审批。但是，1984年3月26 日由公安部和司法部联合对劳动教养问题所作的通知却规定“地区一级需要办劳动教养的可成立劳动教养管理委员会”，并规定“劳动教养管理委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。”这一通知一方面随意将劳动教养管理委员会的设置扩充至地区一级，突破了国务院和公安部原先的规定；另一方面使劳动教养的审批权实际上由公安机关独家行使，而劳动教养管理委员会则形同虚设。这一通知违背了国务院行政法规所确立的劳动教养审批机构的组织管理原则。
以上情况表明，有关劳动教养的规范性文件不但制定主体较乱，而且规范之间的协调性也较差。这种明显的法律缺陷说明这一制度与法治建设的要求已不相符合。
二、劳动教养制度难以在法理上得到确立
正是由于长期以来对劳动教养制度缺乏严格的法律规范，从而导致这一制度在法理上难以得到准确的定位。在行政法学界，对劳动教养的性质界定有两种不同的观点：第一，认为劳动教养是一种行政强制措施。其依据是国务院《关于劳动教养问题的决定》中关于“劳动教养，是对被劳动教养的人实施强制性教育改造的一种措施”和公安部《劳动教养试行办法》中关于“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施”的规定。第二，认为劳动教养是一种限制人身自由的行政处罚，而且是行政处罚中最为严厉的一种。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月版，第211页。 ）国务院新闻办公室于1991年向全世界发布的《中国的人权状况》白皮书中也指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”（注：国务院新闻办公室《中国的人权状况》，载《国务院公报》1991年第99号，第1369页。）
笔者认为，劳动教养作为一种限制人身自由的具体行政行为，按有关规定它是一种行政强制措施，但从本质上来说又具有行政处罚的性质，其地位在行政法理论上难以明确确立。首先，从有关劳动教养的规范性文件的规定中，可以认为它是一种行政强制措施。但是，作为行政强制措施仅是行政机关为有效查明情况或控制危害状态，所采取的对特定人行使某项权利进行暂时性限制的措施，其一般不以惩戒为目的。但是在事实上，劳动教养是对有轻微违法犯罪行为尚不够刑事处罚的人所采取的措施，期限又是1至3年。在如此长的期限内限制一个被认为有违法行为的公民的人身自由，如果说它仅仅是一种“暂时性”的且不具有惩戒目的的行政强制措施，在理论上是说不通的。其次，劳动教养的性质和后果决定了它明显具备惩戒性质，因为它适用的对象是违法行为人，所采取的手段是在一定期限内限制一个公民的人身自由，这更符合行政处罚是对违法者进行行政制裁的特征，而且是行政处罚中最为严厉的一种，其惩戒性十分明显。但有关规范性文件又明确规定它仅是一种行政强制措施，不是行政处罚。尤其是我国行政处罚法根本就未将劳动教养规定为是行政处罚的一种，而且该法还特别强调规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”、“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。对于劳动教养这一由行政法规设定的，且由公安、民政、劳动和司法行政部门共同实施的限制公民人身自由的行为，如果说是行政处罚的话，法律上又无任何依据。因此，劳动教养的性质和后果与法律、法规规定之间的这一矛盾状况，导致这一行政行为的性质在行政法理论上无法得到准确界定。这同样也构成废除这一制度的理由之一。