中国新一轮经济改革方向与中心环节，本文主要内容关键词为：新一轮论文,中国论文,环节论文,方向论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在新世纪走完十年后，中国经济在对外面临严峻的世界金融危机、对内面对日趋明显的滞涨压力的氛围下，政策的回旋余地已非常有限。社会各界比较一致的看法是，已经基本停止的中国经济改革急需重新摆上议事日程，第一轮以出口导向为特征的经济全球化战略急需重新选择。改革开放是中国经济成长的主要动力，现在这个“双引擎”需要重新设计，如果没有高屋建瓴的顶层改革设计，不仅难有可持续发展，还极有可能使中国经济成长陷入发展中国家所经历的“中等收入陷阱”，并付出代价高昂的社会成本。
关注中国经济发展进程的学者对目前的中国经济社会现状有两个基于事实的基本判断：一是“如果说上世纪80年代的特征是改革，90年代的特征前期是改革后期是开放，而最新的这10年，维稳则成了最基本的基调。”[1]二是世界金融危机的残酷事实说明，中国从第一轮以出口导向为特征的经济全球化中取得的“全球化红利”已经透支，中国需要与世界进行再平衡，扩大内需成为下一轮经济结构调整、发展方式转型的重点。其中，第一个事实判断表明，中国目前在改革方面最需要警惕的问题是如何避免陷入“转型陷阱”，即如何防止在改革和转型过程中所形成的既得利益者出于把其利益定型化和最大化需要而阻止进一步变革，从而避免经济社会发展矛盾不断积累和冲突。第二个事实判断表明，中国在开放方面最需要警惕的问题是如何避免陷入“全球化陷阱”，即如何防止中国进入被西方发达国家长期锁定在低端轨迹的全球价值链上，如何避免产生对西方市场和技术的长期过度依赖以及俘获，从而主要依靠内需而不是外需实现中国经济的真正起飞。
本文将对上述第一个基本的事实判断进行论述，重点不是分析其必要性和重要性，而是分析新一轮经济改革的重点问题和中心环节。至于新一轮经济全球化战略的内容和方向问题，留到下一阶段的研究中去。文中的观点出于笔者最近不成熟的思考，现在抛出供同仁批评。
二、新一轮经济改革仍然要坚持市场化取向的大方向
众所周知，起源于三十多年前中国第一轮的改革，坚持的是用市场化取向改革行政命令经济，主要表现为中央对地方和企业的放权让利，中心环节是按照形成市场的原则进行价格改革和产权改革。体制转型造就了中国发展的奇迹[1]。之所以取得如此巨大的“体制转型红利”，是因为这一时期体制转型的主要特征，是在绝大多数人的既得利益之上做“加法”，或者是以不触动绝大多数既得利益者的利益所进行的边际改革。改革释放了长期被体制压抑的生产者努力的热情，扩大了经济增长的可能性边界。
人们十分敏感地看到，近十年以来，我们讲发展多了，改革的口号提得少了，改革的步伐放慢了，甚至于专门从事改革的机构也被撤并了。是不是我们的改革已经基本完成了，不需要进行新的改革了呢？事实并非如此。种种现实说明，从2000年左右开始，中国的改革已经进入深水区，表现为若不对某些人的既得利益做“减法”，就不可能进一步解放生产力，因此进一步改革所触及的矛盾更深、涉及的利益更广、推进的难度更大。这些都说明，这一轮的以增量改革为特征的“体制转型红利”基本释放完毕。
新一轮经济改革的方向，我们认为仍然要坚持市场化取向，以形成资源配置的市场化的基础机制为目标。之所以这么说，是因为我们认为目前影响中国经济运行严峻的现实问题和潜在的冲突和危机，都是与市场化改革取向不足和市场化取向不当有直接的因果关系，主要表现在：
第一，从市场门类看，中国的产品市场发育程度远高于要素市场的发育程度，产品市场竞争程度高，但要素市场却没有充分开放，在逐步市场化中与行政权力纠结在一起，成为腐败猖獗、既得利益者集聚、收入分配不公、社会矛盾尖锐的主要来源。如土地市场和资本市场的制度缺失和高度的权力参与，是不正常的急速造就大批富翁的摇篮，是社会腐败的主要场所，是民众痛恨的主要根源；劳动力市场方面由于缺少对处于弱势地位的劳动参与者的有效保护，使其收入分配、劳动条件方面处于非常不利的地位，它是中国国民收入中劳动者收入比重过低的主要原因，已经严重影响到了扩大内需、民生幸福和社会和谐；在自然资源、金融资源等方面，政府的高度垄断和非市场化定价，保护了这些垄断行业的从业者，从而转移了民众大量的财富等等。
第二，从产业类别看，存在着制造业、商业和建筑业等竞争激烈，而资源型产业(如矿业、石油、天然气、房地产业等)竞争不足，半公共服务属性的现代服务业(如金融、医疗、教育、文化等)和具有垄断属性的产业(如电信、电力、铁路等)市场发育程度过低的问题，既是腐败滋生的温床，又是这些行业产出的供给质量偏低、供给不足、人民生活感到不幸福的根源所在。大量竞争性企业大面积亏损倒闭，与一些行政垄断性企业获取暴利的现象同时并存，更为严重的是，这种现象与政府对国有企业提供不适当的、特殊的优惠措施有直接的关系。如据国家烟草专卖局公布的数据，2011年全国烟草行业共实现工商税利7 529.56亿元，上缴国家财政6 001.18亿元；而2000年烟草业利税仅为1 000多亿，利税一直高增长的主因是卷烟价格不断攀升[2]。比烟草业利润高的行业是银行业，按《银监会2010年报》，2010年中国银行业金融机构实现税后利润8 991亿元。2011年则在万亿以上[3]。要知道，这些数据是在全球金融危机背景下、中国实施严厉的宏观调控和经济下行趋势下取得的，因此更显出问题的严重性和复杂性。
第三，从政企关系看，最近十年以来，政府的边界不断扩张，规模不断扩大，市场中“有形的手”无处不在，压缩了市场的边界。主要表现之一是中国的宏观税负率不断上升，目前已经超过了30%，这还不包括各部门对企业的乱收费和乱罚款，以及隐性负担。不仅大大高于很多发展中国家，和欧美等发达国家比较也不算低。如果建设和谐社会需要有更多的政府收入用于养老、医疗、住房等民生，因而宏观税负率上升有一定的合理性的话，那么中国目前的宏观税负率偏高，除了反映政府收入增长过快，国民收入分配的大蛋糕政府切割太多之外，更大的问题在于，宏观税负率的不断上升并没有逻辑地促使政府把大多数的钱直接用于民生福利的支出，而是在基础设施投资和行政费用上支出过多，在中央各部委办局集中太多，挤压了地方的发展空间，挤压了居民的幸福感。表现之二是政府规模不断加大，1997-2007年，国家机关、党政机关和社会团体工作人员，从1 093万人增加到1 260万人，占总人口的比例从0.88%上升到0.95%[4]。
最近广东省委书记汪洋在该省召开的省委全会上，谈及改革时，首次明确指出利益集团是中国改革的阻碍。如果我们把那些攫取改革开放的大部分收益、同时对改革持消极态度并将改革带来的危机和不利转嫁出去的群体，叫做利益集团的话[5]，那么显然中国市场化改革取向的不足，在既得利益群体崛起和形成规模的过程中，起到了至关重要的决定性作用，如价格双轨制下的“官倒”、国企改制、矿产资源开发、房地产开发、资本市场发育等等，既得利益集团在这些过程中支配包括土地、矿产、金融资源等在内的各种资源。著名经济学家吴敬琏最近说，是什么导致了中国社会严重的贫富差距？主要是两项：第一，腐败；第二，垄断。这都和政府权力有关，这种垄断，不是经济自由竞争的结果，而是行政权力造成的[6]。如果说“腐败和垄断是导致贫富差距的主要原因”这个命题成立的话，那么不如直接说是不彻底的改革和不受制约的政府权力导致了贫富差距。因为，在转轨经济中哪个有权力腐败和垄断？只有不受制衡的政府机构。其中，腐败是权力与财富的交换，垄断是指政府的行政垄断。因此，中国利益集团在市场取向改革不足、政府行政能力继续强化的前提下，通过把市场体制打碎为市场因素，通过权力来重组市场因素，从而实现了对资源的高度垄断。
另外需要指出的是，中国市场化改革不足与某些领域的市场化取向过度问题是紧密联系在一起的一个问题的两个方面，如医疗卫生、教育、基本住宅、养老保险等等，都存在着不该市场化而片面市场化的倾向。这些问题并不能构成反对市场化取向改革的理由，而恰恰只能说明在应该市场化的领域中的改革不足，以及在不该市场化的领域中市场取向的改革过度，以及政府功能界定的失误。只有坚定地推行市场化取向的改革，才能够把偏离的政府功能主要界定在公共领域，把政府权力限制在公共领域中，使其成为服务型政府。
三、新一轮经济改革的中心环节是政府改革
如果中国第一轮经济改革的中心环节是在计划经济的背景下以放权让利为特征，是按市场原则进行价格改革和产权改革，那么新一轮的经济改革的中心环节，就是要在转轨经济的大背景下，在坚持市场取向的总体原则下，以政府自身的改革为中心来展开。
之所以这么说，是因为中国的转轨经济发展到今天，经济体制已经发生了翻天覆地的根本性变化，国家的经济实力已今非昔比，价格改革和产权改革虽然不能说已经全部完成，但是它们已经不是影响和决定中国经济下一步发展的中心问题，最起码已经不是解决问题的“牛鼻子”。现在矛盾的焦点，主要来自各种权力对经济活动的不正当干预并使其制度化和固化。因此，只要我们正确、清晰地界定政府这个“看得见的手”在市场经济中的作用范围，以制度化、法制化的方式管住政府这只“看得见的手”对市场活动的权力干预，限制政府权力在市场领域中的不正常的扩张，以有效地保障市场主体、经济自由与社会公正，那么要素价格体系自然会在竞争中逐步形成，各类国企尤其是“央企”的扩张自然会限制在国民经济战略性行业，腐败和垄断这类导致民众深恶痛绝的问题就有迎刃而解的希望。
以政府自身的改革为中心环节推进第二轮的经济改革，根据现实的中国国情和发展的需要，我们认为除了要推行中国特色的政治改革外，主要涉及两个最重要方面的工作：一是政府与市场的关系。根据建设一个现代的服务型政府的要求，要重新界定政府(包括中央政府和地方政府)的职能、作用、范围、规模等因素，以自觉地限制政府权力的扩张。在这个过程中，自然包括要重新界定“央企”的规模、范围和功能，对目前处于不断扩张中的“央企”进行必要的限制。二是政府内部的关系。根据事权与财权相对称的基本原则，要重点调整中央政府与地方政府之间目前存在的严重的不对称关系。关于第一个方面的工作这里不予论述，我们主要论述第二个方面的工作。
中国第一轮经济改革的一个重要的特征是，我们并没有把参与经济竞争的权力和责任全部交给企业，并没有真正形成以市场配置资源的基础性体制，而是一方面在把参与竞争的权力交给一部分规模巨大的国有企业的同时，另一方面在“调动两个积极性”、“分权让利”的分散化改革中，造就了“为发展而竞争”的、以地方政府为主导的经济运行体制。因此目前中国经济体制中有两个独特的层面：一是企业主体，其中包含大量参与竞争的省级以上的国有企业和国有控股企业(地方所有的国有企业除了省一级政府外，基本上都改制完毕)，它们主要听命于中央政府和省政府的行政决策，是政府实现自身在市场中的意图的最重要工具；二是地方政府主体，它的职能除了被界定为需要行使地方性公共职能外，还有参与市场竞争的强大的经济功能，在一定程度上可以称为“准市场主体”和“准竞争主体”。现在大量的研究成果已经揭示，这种地方政府参与竞争的运行体制，既是中国经济发展充满动力的源泉，是中国经济奇迹的来源之一，也是导致中国经济发展方式粗放性的主要根源[7][8]。
那么为什么我们说第二轮经济改革的中心工作之一，是要进行中央和地方财权和事权关系的对称性调整呢？因为现在这个问题已经成为影响和制约中国进一步发展的主要问题。以“准市场主体”地位出现的地方政府，虽然主导中国的经济发展格局，但是其在运行中的财权与事权的严重不对称性，使其在造就世界经济奇迹的同时，还造成了一系列的问题，其中最严重的问题在于：出于追求政绩的需要，地方政府在财政资金大量上缴中央、发展资金严重匮缺的条件下，以加速发展的口号借助于土地资产进行大量的举债和融资，形成了依靠“土地经济”生存和发展的财政格局。可以这样说，地方政府间的竞争所形成的“中国经济奇迹”，主要基于“土地财政”的支持。在预算内成为“吃饭财政”的条件下，地方政府依靠土地出让费收入进行发展，已经成为中国地方政府发展竞争的经典模式。包括所谓发展“战略性新兴产业”的资金，也主要依靠这一渠道融资。
这是中国经济进入土地财政时代后经济泡沫和经济风险的主要来源，也是这种发展方式难以持续的主要表现。一方面，中国地方政府的负债累积规模，已经占到GDP的30%，财政将面临政治风险；另一方面，中国经济增长对房地产业的依赖越来越严重，这也相当危险。
其一，房地产目前占据了中国广泛的社会资本、金融资本、土地资源和最具竞争力的人力资本。“百业兴衰皆地产”的恶果的表现之一，就是引诱实业界不断投入地产，泡沫经济和虚拟经济吞噬了本该投入实体经济的资源。如原为中国实业先锋的温州资本，已经沦为只能依靠民间借贷、炒房、炒农产品生存的“寄生者”。而在更多地区，房地产因暴利而吞噬了大量本应流入实业和中小企业的资金。
其二，这些年来，中国宏观经济中累积的流动性被房地产领域的高回报所吸纳，在造成严重的地产泡沫、挤压了其他领域的空间的同时，高房价下所形成的高生活成本，正在向整个社会传导和蔓延，直接引致了成本推动型的高通货膨胀，使我们在今后很长的一个时期中，都要既直面高通胀的威胁，更要防止经济运行陷入高通胀和低增长的“滞涨”困境。
其三，从社会危害看，日益高涨的房地产价格是毁坏中国青年创新精神的主要“鸦片”之一，是中国民生社会建设的主要障碍之一，是地方政府具有变相货币发行权的“印钞机”，是影响中国经济社会稳定的一颗主要的“定时炸弹”，是导致中央政府政策信用度剧烈降低的主要因素之一。
其四，国民经济依赖房地产业的风险，还表现为房地产泡沫被猛然刺破的风险：如果房地产崩盘，中国经济肯定崩盘。(1)房价下跌，地价下跌，地方土地财政也会垮塌；(2)各种城投平台的负债“地雷”会被引爆；(3)与房地产有关的前向、后向和侧向关联的产业达50多个，房地产不行其他行业也不振；(4)房价下跌50%，意味着资产缩水和消费缩减，直接影响扩大内需战略的实现。在解决地方土地财政前，房地产价格猛烈下跌会引发地方财政困境，造成新的严重的社会矛盾。
因此，解决地方政府对“土地财政的”的依赖问题，既是防止地方发展风险的需要，也是整个国家经济转变发展方式、实施科学发展的要求。房地产业再也不能成为中国国民经济支柱产业。这不是难判断的问题，问题是谁来代替这个支柱？谁来解决地方发展的资金问题？中国经济如何既不减速又能顺利实现支柱产业转换？根据地方政府在经济发展中的主体地位，我们认为需要运用智慧去逐步推倒中国的房地产支柱地位，而不是猛然推倒它：这就是在房地产支柱边上重新建立一个新支柱，让其逐步成为新的财政的主要来源。这根新支柱就是战略性新兴产业和现代服务业。在中国现有背景下大力发展战略性新兴产业和现代服务业，我们认为较好的办法是要尽快启动中央和地方的分税制改革，利用分税制进一步调动地方发展新兴产业的积极性。具体来说：把发展战略性新兴产业和现代服务业的税收主要交给地方政府，把土地出让费交给中央，按适当把财力向地方倾斜而非继续向中央集中的原则，进行两者置换。这既可迅速提高战略性新兴产业和现代服务业的比重，转换中国的发展方式，又可降温房地产市场，挤压其泡沫，提高人民福利。
从上述论述中不难看到，我们提出中国第二轮经济改革的中心环节是政府改革，并没有因此否定地方政府在体制转轨和市场经济中的作用，更不是认为在中国经济增长过程中可以摆脱地方政府。恰恰相反，我们认为在中国的国情下，还要充分发挥地方政府作为“准市场主体”的竞争或者竞赛的作用。关于这个问题，我们再稍微详细地做一点分析。
众所周知，西方经济学总结和提炼了西方发达市场经济国家的实践。其中，标准的微观经济学讲述了市场竞争的效率性，而宏观经济学则反映了其精英治国的思想。在这两者中，我们是看不到任何的地方政府的影子的，即它既不是微观经济学中的微观主体单元(如个人、家庭和企业)，也不是处于宏观调节地位的中央机构(如中央政府或中央银行)。经济学的学生学过这样抽象的理论之后，就很难理解地方政府在市场经济中的功能和作用，尤其难以用标准的教科书来理解中国经济的运行机制。
西方经济学中缺少对地方政府这一中间性组织的作用和功能的研究，虽然这与西方市场经济的实践具有一定的相关性，①如在这些国家中地方政府只承担一些辖区内的公共职能，基本不承担经济功能，但这却与中国国情严重背离。由于中国特殊的国情，如人口多、底子薄、区域分布广、经济社会发展不平衡、区域间文化多元化且差距大，地方政府是管理经济社会文化环境等发展事务的主要力量，而不可能都依赖于中央政府。尤其是第一轮经济改革以来，我国地方政府在地区竞争或竞赛中，其力量得到了迅速的强化。可以这样说，离开了地方政府的作用，我们是不可能把中国的事情办好的。这就是为什么西方经济学难以解释中国经济，为什么我们不能把西方经济学的结论简单地运用到中国经济中的一个具体原因。可以毫不犹疑地说，有关中国的经济发展研究不注重地方政府的作用，是没有解释力的，也是缺乏政策含义和实际意义的。
正视地方政府在经济发展中的作用，引导其自我纠正不利于科学发展的行为机制，是一个具有重要的研究价值和实际发展意义的问题。例如，跟中国人口和发展条件类似的印度，其经济发展之所以不如中国，其中很大的一个原因是印度缺少像中国这样的地方政府之间的竞争或竞赛体制，它较早地照搬西方体制，使地方政府很少在经济发展中有所作为。正是在这个意义上，我们认为中国第二轮的经济改革的重要的目的和取向之一，不是要限制地方政府作为准市场主体的地位发挥效能，而是要在继续发挥其作用的同时，通过中央和地方之间财权和事权的调整，强化其经济发动机作用，最大限度地消除地方政府的发展行为给整个中国经济所带来的风险和问题。这是中国在全面高水平小康社会建设阶段以及发达地区率先进入基本现代化战略后所必须解决的主要问题。
四、结论与建议
中国新一轮的经济改革应该尽快启动，早点启动可以避免进一步的被动。新一轮的经济改革应该在坚持市场化取向的基本方向下，以政府自身的改革作为中心环节和主要问题。政府改革除了涉及政治体制改革外，主要需要解决两个问题：一是政府与市场关系，二是政府内部的关系。目前急需根据事权与财权相对称的基本原则，调整中央政府与地方政府之间存在的严重的不对称关系，增强中国经济的可持续发展能力，避免发展中的风险。
调整中央政府与地方政府之间存在的严重的事权与财权不对称关系，在中国现有背景下应该与发展战略性新兴产业和现代服务业结合起来考虑，而不能变成仅仅是权力关系的调整，即在中央政府保持必要的宏观调控能力的前提下，既要保持持续的经济增长能力和预防中国发展的风险，又要能够增强地方政府的发展能力，通过发挥地方政府的主动性和积极性，尽快用战略性新兴产业和现代服务业代替现有的房地产业支柱地位。为此，一是要在原则上继续强化和开发地方政府的发展功能，同时纠正和防止其不利于转变发展方式、不利于科学发展的行为机制，如上级政府应该用一系列经过科学论证的指标体系去考核地方政府官员的政绩，即要用科学的指标体系诱导其科学发展行为；二是在具体的战术上，我们不能选择猛然刺破房地产泡沫的办法，而是要在一个较长的周期中慢慢地把其刺破，以防止房地产猛然下跌给经济造成的风险；三是要尽快启动中央和地方的分税制改革，把发展战略性新兴产业和现代服务业的税收主要交给地方政府，把土地出让费交给中央政府，并按适当把财力向地方倾斜而非继续向中央集中的原则，进行两者的置换，这既可迅速提高战略性新兴产业和现代服务业的比重，转换我国的发展方式，又可降温房地产市场，挤压其泡沫，提高发展的质量和人民福利。
注释：
①缺少地方政府概念的西方经济学，其实也是它对现代经济运行的解释能力差的一个重要的原因。