《申根协定》及欧盟共同签证政策的发展：一体化进程中的差异化机制，本文主要内容关键词为：协定论文,欧盟论文,签证论文,差异化论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D83 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2010)02-0059-64
欧洲申根签证(Schengen Visa)，源于在卢森堡申根城签署的一份国际协定。1985年6月14日，德国、法国、荷兰、比利时和卢森堡5国签署了《申根协定》，取消了五国之间人员流动的边境控制，并同意设立统一的外部边境控制制度，实行单一的签证政策。1997年，这个在欧共体／欧盟之外建立的区域一体化制度被纳入欧盟框架，且成员国不断增加。目前，申根区的范围覆盖了西欧、中欧、北欧和南欧等25个国家，包括欧盟27个成员国中除英国、爱尔兰、塞浦路斯、罗马尼亚和保加利亚之外的22国，以及冰岛、挪威和瑞士三个非欧盟成员国。在此申根区内，在不影响各成员国根据国际法对其边界进行地理划分之权能的情况下，保证人员不受任何控制地通过欧盟的内部边界；对穿越欧盟外部边境的人员实行检查和有效监控；逐步建立一套欧盟外部边界的一体化管理制度。①
申根区的发展揭示了欧洲一体化进程中差异化和一体化的复杂关系：差异化推动一体化，一体化又需要差异化。本论文将讨论申根协定这个外在于欧共体、欧盟进程的多边机制如何欧盟化，并在欧盟化之后如何运用差异化机制来照顾有关国家的特殊关注和利益，在差异化和一体化交错发展中实现欧盟在签证政策上的一体化。
一、《申根协定》及其欧盟化
申根(Schengen)是一个位于卢森堡边境的小镇。1985年，法国、德国、荷兰、比利时和卢森堡在该镇签署了“关于逐步取消共同边界检查”的协议，简称“申根协定”。
《申根协定》的发展过程可以简单概括为三个阶段。第一，协定的孕育产生阶段，即从二战结束以后至1985年《申根协定》在五国之间的签署。欧洲一体化是成员国政府在确认区域集团化目标符合国家根本利益的前提下，在经济、社会、政治、安全等政策领域中不断打破民族国家界限，塑造一个政治经济联盟的过程。②欧洲一体化的早期努力集中于取消商品在成员国之间流动的障碍，实现内部自由贸易，并建立共同对外关税，实现共同商业和农业政策。由于成员国之间意见不一，在欧共体内部实现人员自由流动的主张一直未有成效。因此，在欧共体机制外，逐步形成了两个旨在实现人员自由流动的小范围机制：1960年生效的比利时-荷兰-卢森堡共同签证区以及1984年法国和德国之间的双边共同签证区计划。正是“这两个倡议的合并促成了1985年6月14日签订的第一个《申根协定》”。③《申根协定》合并比荷卢三边机制和法德双边机制，形成了包含五个欧共体创始成员国的共同签证区：取消人员往来的内部边境控制，而代之以共同的外部边境控制。
第二，协定的落实生效阶段，即从1985年到1997年《阿约》签订之前的这一段时间。《申根协定》签订后，作为一种新型的“政治发明”，它在实际应用过程中遭遇了较多的阻碍，直到1995年，在它的签署整整时隔10年之后， 《申根协定》才正式生效。当然，陔阶段的《申根协定》仍然仅仅是一份停留在欧共体框架之外仅有部分成员国参与的政府间合作协议。
第三，协定的欧盟化阶段。1997年欧盟成员国订立《阿姆斯特丹条约》，决定将《申根协定》纳入欧盟机制。自此，《申根协定》实现了欧盟化进程，其建立起来的部分成员国之间的共同签证政策上升成为欧盟的共同政策，并在深化和扩大两方面都取得了快速发展。首先，《中根协定》中与签证直接相关的内容被纳入欧盟的第一大支柱，实行特定多数的决策方式，从而实现了政策的超国家化；其次，形成了相当成熟的一套准入、执行、应用体系，申根信息系统发挥其核心的作用。第三，在与签证政策相关的其他领域发展了欧盟共同移民政策以及内务和司法合作，主要在第三支柱内，奉行全体一致的决策程序；第四，欧盟绝大多数成员国加入了申根区，通过吸纳非欧盟成员国，还将申根区范围扩展到欧盟之外；最后，《申根协定》成为新成员国入盟的条件之一，对于所有提出入盟申请的国家而言，他们必须满足《申根协定》的要求，才有可能被接纳为欧盟的新成员国。④截至2009年，申根区的成员国共有25个，并且构成了面积达360万平方公里的申根区，约4亿欧洲人可以在这区域内自由旅行。
《申根协定》的内容较为繁杂，涉及需要多方政府间进行协调、沟通、取得一致才能解决的事务，例如难民问题、跨国犯罪问题、非法移民问题等等。尽管该协定在某些问题上尚未给出最理想的或是各方都满意的执行标准，但有一些最基本的规定却是每个协定国必须严格执行的：⑤
取消在协定国之间原共有边界的检查，代之以外部或者边界的检查；
外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定国领土上自由通行；
对跨越外部边界所需条件达成统一认识，并在外部边界采取相同的检查规则与程序；
在机场与港口，对于来自申根区以外想要进入申根区旅行的人进行分离；
对于进入申根区和发放申根短期停留签证的条件达成一致；
开展边境检查在行政方面的合作（包括设立联络官，统一的指导与培训）；
为了打击非法移民，对于运送非法移民的人员达成一致的认识；
出台对提出避难的申请者进行核查的管理规定；
创建申根信息系统。
根根共同的申根签证政策，欧盟把申根协定国之外的国家分为三类：正名单、灰名单和负名单。正名单是指所有申根协定国和其他免办签证的发达国家，共30个。灰名单是指一部分协定国要求，而另一部分协定国不要求签证的国家，共20个。负名单是指必须申办签证的国家，共130个，其中包括中国。⑥这些名单的划分基于欧盟对申根协定以外的国家所作的风险评估，目的在于更为有效地维护申根共同外部边界，保障和提高申根区内部的安全，建立起一个让欧洲人可以信赖的“欧洲堡垒”。
为了甄别申根区外国家的风险人群，申根区建立了申根信息系统(Schengen Information System)，简称SIS。各协定国的国家信息系统(N-SIS)与申根的中央信息系统(C—SIS)相关联，并向中央系统提供信息；同时，各协定国也可以从中央信息系统共享到有关通缉犯、失踪人员或禁止入境者以及失窃物（汽车、武器、身份证件和银行钞票）等资料，为加强申根的外部边界控制、打击非法移民、建立协同一致的签证政策、加强警务和司法合作提供了有力的技术支撑。在建设中的第二代申根信息系统(SIS Ⅱ)更是将人员的生物特征资料如指纹、虹膜等收入该计划，使得这一电脑数据库的资料更加完备。到2011年，所有欧盟成员国的护照和签证（包括非申根国家）都将采用生物信息。⑦
尽管《申根协定》在1997年被纳入了欧盟三大支柱之下，但是申根区不能等同于欧盟区，申根制度下有差异化的机制运作。为了更清晰地认识《申根协定》与欧盟之间的关系，下面将对申根区内的三类差异化机制进行探讨：作为正式成员国的联系成员国机制、新成员国机制，以及非正式成员国的半成员国机制。
二、申根制度下的联系成员国机制
1957年7月12日，北欧四国瑞典、芬兰、丹麦、挪威签署协议，结成“北欧护照联盟”，形成没有旅行限制的区域。1965年9月24日，冰岛也加入其中，成为第五位成员。《申根协定》生效后，丹麦表达了加入中根区的意愿，引发其他国家是否加入和如何加入的问题。如果丹麦单独进入申根区的话，势必造成申根的外部边界将会在现有的北欧护照联盟的区域内穿越而过，作为一个整体的北欧护照联盟将不得不面临解散。于是，在1995年，北欧五国的首相们宣布将会就加入《申根协定》这一事项与欧盟进行谈判。
经过谈判，1996年12月19日，丹麦、瑞典和芬兰正式加入申根区，成为申根协定国；同时挪威和冰岛与申根国之间签订了合作协议。但是当1997年《阿姆斯特丹条约》将《申根协定》纳入欧盟的法制和制度框架范围内之后，挪威和冰岛将不得不与欧盟的重新谈判。1998年底挪威与冰岛形成了“关于执行、应用和发展申根协定的议定书”，于1999年5月18日正式签署，成为《申根协定》中特殊的“联系成员国”，并在“混合委员会”的协调下运转。而最新加入申根协定的瑞士是第三个非欧盟成员国，也被定位成“联系成员国”。
“联系成员国”是申根协定下一种较为特殊的身份，此类成员国享有执行和阐述与申根协定相关的措施、方法的权力，在欧盟规制下享有参与涉及申根决策、合作等方面问题的讨论的权力，并可以自由表述自己的意见，联系成员国可以参加专家级会议和部长级会议。但是，与完全成员国相比，最大的区别在于联系成员国没有表决权。在决策层面上，他们是政策的接受者，缺乏主动选择的权力；在执行层面上，他们与完全成员国拥有同样的权力与义务，不受任何特殊的限制。
如前文所述，尽管他们没有投票权，但是联系成员国可以单独地就某一与申根有关的问题发表独立的见解，它们的意见也将直接影响新决议的产生。一旦他们持反对意见，那么就会自动进入申根机制下的协调阶段，混合委员会将行使劝解、沟通与协调的职责，直至达成完全一致的意见。⑧通常情况下，联系成员国不会对某一决议采取完全否定的态度，而是行使将该决议推迟施行的权力，以便让委员会及其他申根成员国将他们的意见充分考虑。
三、申根制度下的新成员国机制
对于2004年及2007年新加入欧盟的12个国家，这些新成员国在入盟之前必须先同意申根协定的全部条款，并为加入申根做好各方面的准备。在入盟之后，还得依据各国的情况保留一个过渡期。在过渡期内，接受申根总部对其各方面的检查，例如：是否已经做好了废除与其他申根国家的内部边界检查的准备？对共同的申根外部边界是否采取了统一的检查标准、方式和手段？对签发申根签证的准备是否已经完全符合申根的要求？申根信息系统的建设与运转是否正常？只有在得到了老成员国的认可之后，这些欧盟的新成员才能真正地被认定为申根的完全成员国，被划入申根区。目前，除塞浦路斯外，其他九个2004年入盟国家都已被正式纳入申根区。保加利亚和罗马尼亚2007年加入欧盟，但是截止到目前仍未被归入申根成员国，尚处于能力建设的过渡阶段。
新成员国加入申根区后，虽然其国民可以在申根区内自由旅行，但相对于那些申根的老成员国，新成员国在申根签证的发放、申根协定的执行上需遵守更为严苛的标准。我们以2004年新入盟的匈牙利对中国的签证政策为例，不难发现，签证要求在入盟前后发生了相当大的变化。表1是中国公民持因公普通护照申请匈牙利短期入境签证所需递交材料的一个对比：
作为新成员国的匈牙利，在签发签证之前，必须由匈驻外的各使、领馆将申请人的信息上报其国内的移民局，再由国内的移民局向位于比利时布鲁塞尔的申根总部备案，经申根信息系统的甄别，确认申请人的信用良好、不在负名单上，邀请方也具备较好的信用才能同意颁发申根签证。因此，这样的工作流程导致了中国公民在获得匈牙利签证时需要花去几乎是原来三倍的工作日，该签证的有效起止日期也将申请人未来在申根区的逗留时间作了完全的限制。这种情况在捷克、波兰等新人盟国家中也同样出现。而法国、德国在对持因公普通护照的中国公民颁发申根签证时就不需要向申根总部备案，使、领馆有权直接签发申根的短期签证，签证流程在一周之内便可以完成，并且给予的停留期一般也会多于申请人的实际申请。
四、申根制度下的半成员国机制
英国和爱尔兰是欧盟的成员国，但是他们对于《申根协定》的兴趣明显淡泊，至今为止都没有完全加入申根机制。申根协定的大部分条款对他们都不适用。他们没有废除与其他申根协定国的内部边界检查，不属于申根区的一部分；他们不采用申根协定下相同的对外签证政策，还是沿用自己国家的签证要求。
尽管英国和爱尔兰不是申根成员国，但是《阿姆斯特丹条约》中提出的灵活性原则为他们成为申根的半成员国提供了政策上的保证。根据申根协定的规定，英、爱两国只需在一个合理的时间段内向欧洲议会主席提交书面的申请就可加入申根机制下的某项条款。英国在1999年提出部分加入申根，即英国愿意在涉及避难、移民和打击犯罪的警务和司法部分与申根协定国进行合作，该申请于2000年5月29日得到欧盟委员会的批准。⑩爱尔兰在2000年的6月也向欧盟委员会提交了部分加入申根的申请，内容与英国的申请相同，并于2002年2月获准。目前，两国加入了申根的信息系统从而可以获取最广泛的数据和信息，强化自身的边界管理；在1999-2004年间，英国选择接受欧盟通过的39个避难和移民政策中的18个；(11)在针对跨国犯罪、毒品走私等问题的警务合作与司法合作上与申根的协定国加强联系、取得沟通、信息共享。
半成员国身份让它们既可以享有不加入那些认为有损两国主权的欧盟共同政策的权力；也允许它们自主选择加入申根机制一部分或是全部条款的权力。用当时英国首相布莱尔的话说，这给予英国“来自两个世界（英国和欧盟）的最大好处。”⑨就目前的情势而言，英国和爱尔兰在完全加入申根协定这个问题上短期内是不会发生变化的。
五、结论
《申根协定》通过定义、执行、监控和加强边界检查的检查标准、签证程序、跨界警务合作以及在签订国之间的信息共享，从而创建了一个共同的申根外部边界。(12)作为欧洲一体化的一项重大政治实践，《申根协定》的发展已经使欧洲的概念发生了变化，“改变了欧洲社会发展的思想氛围”。(13)曾有几位法国学者对法国普瓦图-夏朗特大区高中生是否具有欧洲意识作了一个有趣的课题研究，在研究结论中他们指出：大多数青年认为欧盟最大的贡献之一是提供了到别国旅行的便利。他们提到：申根空间内部消除了边界；伊拉斯谟计划为他们提供了到外国学习的机会；今后有可能在很短的时间里跨越很长的距离。(14)由此可见，人员的自由流动直接促进了人们在欧洲一体化问题上的社会认同。
《申根协定》的起步和欧盟化贯穿着差异化或灵活性与一体化之间相辅相成的正向关系：从差异化走向欧盟化，在欧盟化中又保留差异化。运用公共产品理论，科利克认为，如果是在具有排他性但不具有竞争性的“俱乐部产品”政策领域，差异化机制有可能对非成员国产生强大的向心吸引力，从而促使大部分或全部非成员国逐步加入该机制，从而促进欧盟的整体一体化。这类“俱乐部产品”在消费时具有非竞争性，即一个人或国家在消费该物品时并不妨碍另一个人或国家的消费；这类产品同时具有排他性，能够很容易地排除非成员国消费该产品的可能性。科利克认为，欧元和申根机制是比较典型的具有排他性但不具有竞争性的“俱乐部产品”政策领域，部分成员同的起始努力最终产生对其他国家的强大吸引力，从而促进了越来越多国家的加入，证明了“差异式一体化(differentiated integration)”也可以是欧洲一体化的有效路径。(15)
在《里斯本条约》生效的今天，欧洲申根区的发展正在面临新的课题。冰岛现已提出申请加入欧盟，这与2009年初席卷全球的金融危机不无关系。如果未来冰岛成功入盟的话，那他的联系成员国身份就将改变。同时，瑞士在此次金融风暴中也未能置身事外，在金融和资产监管方面许多欧盟国家对瑞士提出了质疑，并且要求瑞士在将来能与欧洲的体制接轨，这也在考验着作为申根联系成员国身份的瑞士是否需要再向前迈进一步，成为欧盟的一员。其次，随着中东欧国家经济的进一步发展，他们对于申根制度中自身地位的提升也必然会有所要求，而不会满足于相比其他成员国受到更为严苛的监督、管制。处于申根区外的保加利亚、罗马尼亚和塞浦路斯三个欧盟成员国将尽快要求结束能力建设的过渡期，而成为申根区的正式成员。对于英、爱两个半成员国而言，虽然在最近的将来尚无可能全面加入申根区，但它们将受到申根制度越来越大的吸引力，促使它们选择加入更多的申根机制。
收稿日期：2009年10月
注释：
①曾令良著：《欧洲联盟法总论：以<欧洲宪法条约>为新视角》，武汉大学出版社，2007年版，第113页。
②田德文著：《欧盟社会政策与欧洲一体化》，北京：社会科学文献出版社，2005年版，第248页。
③Kees Groenendijk,"Reinstatement of Controls at the Internal Borders of Europe:Why and Against Whom?",European Law Journal,Vol.10,No.2,March 2004,P.153.
④马胜利、邝杨主编：《欧洲认同研究》，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第122页。
⑤http://europa.eu/legislation_summaries/justice-freedom_security/free-movement_of_persons_asylum_immigration/133020_en.htm.
⑥秦爱华：“《申根协定》十年回顾”，载《百科知识》2005年第13期，第30-31页。
⑦Hugo Brady,EU Migration Policy:An A-Z,Center for European Reform(CER),London Feb.2008,P26.
⑧Stefan Eiriksson,"Deeply involved in the European project:Membership of Schengen",in Baldur Thorhallsson(ed.),Iceland & European Integration:On the Edge(London:Routledge,2006).pp.50-58.
⑨Tom Happold,"EU asylum plan 'best of both worlds'",Guardian.co.uk,25 October 2004.
⑩参见Mnonica Den Boer and Laura Corrado, "For the Record or Off the Record:Comments About the Incorporation of Schengen into the EU" ,European Journal of Migration and Law,Volume 1,Number 4,1999.pp.397-418.
(11)Andrew Geddes,"Getting the best of both worlds? Britain,the EU and migration policy",International Affairs,81,4 (2005),p.734.
(12)Markus Euskirchen,Henrik Lebuhn,and Gene Ray: "From Borderline to Borderland:The Changing European Border Regime",Monthly Review,November.2007,pp.42-53.
http://www.monthlyreview.org/1107euskirchen-lebuhn-ray.htm.
(13)［美］伊曼纽尔·沃勒斯坦等著，郝名玮、张凡译：《自由主义的终结》，北京：社会科学文献出版社，2002年版，第339页。
(14)马胜利，邝杨主编：《欧洲认同研究》，第191页。
(15)与此相对照，欧盟各国税收政策的协调和统一则涉及非排他性但具有竞争性的“俱乐部产品”领域，一方面，欧盟要让某个合作国家不消费税收统一所带来的好处，另一方面，各国在消费或获得这些好处时存在绝对的竞争关系。因此，即使有少数国家在税收领域进行协调，但这种差异化机制无法导向更大范围的一体化。参见Alkuin K
lliker,"Bringing Together or Driving Apart the Union? Towards a Theory of Differentiated Integration",in West European Politics,24:4(2001),pp.125-151.