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一
中国经济1997年实现了“软着陆”之后， 由于受到东亚金融危机等因素的影响，出现了通货紧缩趋势。1996年开始，中国政府连续四年实施了扩大内需的宏观调控政策，取得了显著的成绩，2000年年中中国经济开始出现了转机，当年GDP增长率恢复到8.0％，扭转了多年来经济增长持续下滑的趋势。2001年初以来，受世界经济增长总体显著放慢的不利影响，中国经济回升的势头再次受到了抑制。
由于国际经济及国际贸易增长迅速缓慢，2001年中国外贸进出口增长速度将比上年大幅度降低，出口总额增长由上年的37.8％下降为6.4％，进口总额增长由35.8％下降为8.2％，降幅达20个百分点以上， 在外需增长受到严重制约的情况下，去年中国继续实施的“扩大内需”为主的政策对拉动全年经济的增长起着关键的作用，内需增长在相当程度上弥补了外需的不足。2001年，中国投资增长迅速，特别是由于继续实施积极的财政政策，国有投资增长强劲。虽然下半年增幅有所下降，但全年全社会固定资产投资增长12.1％，增幅高于上年1.8个百分点； 社会消费品零售总额增长10.1％，增幅略高于上年水平。可是，去年内需的增长并没能完全抵消外需增长的猛降，从而使全年的增速低于去年的水平。国家统计局公布，2001年我国GDP总额达到95800多亿元，比去年增长7.3％，低于2000年增长速度0.7个百分点。这是一个在2000年较高基数上来之不易的较快增长。去年能够取得这样的成绩是相当可观的，尤其在美国、欧盟、日本世界主要经济体经济同时低迷影响下，全球经济增速从上年的4.7％下降到2％左右，更显得“一枝独秀”。
展望2002年，中国经济有望继续保持稳定增长的良好局面，最近经济工作会议，预计经济增长速度7％左右。值得注意的是，2001 年经济增长已呈现出明显的季度滑坡趋势，一季度增长8.1％，上半年增长7.9％（二季度增长约7.7％），前三季度增速下降到7.6％（三季度增长约7％）。如果全年增长7.3％，则四季度增长仅为6％左右。 这一趋势表明支持经济增长的因素正在逐步减弱，世界经济持续低速可能进一步推动这一趋势。这种逐步减缓的状况可能对2002年的经济走势产生一定的惯性作用，今年上半年经济增长可能仍延续去年的回落趋势，此后将逐步回升。经济运行呈现出前低后高的态势，与去年前高后低的走势相反。2002年经济稳定增长的任务十分艰巨，经过努力可望达到7 ％以上的增长速度。
目前看来，今后一段时期国际经济环境仍存在着较大的不确定性，发达国家内部面临的结构性调整还需时日。国际经济波动所及中国经济的影响，滞后期大约是半年。在外需不太稳定的情况下，2002年宏观调控的着眼点还必须更多地放在扩大内需上。从长期看，由于中国具有12多亿人口，是一个发展中的大国，坚持以内需为主无疑是正确的选择。
坚持以内需为主意味着一国的需求结构偏重于内需，并要有一个适当的外贸依存度。在人口众多、内需为主的大国，外贸依存度一般不会过高。经济最发达的大国如美国，外贸依存度为20.7％，日本为20.1％（2000年，根据联合国LINK网站资料计算）。这一年，中国外贸依存度为44％左右，高于美国、日本等许多经济大国一倍多。不过考虑到汇率等因素，中国的贸易依存度有被高估的可能；且再考虑到我国加工贸易的较大规模，该数值也还可能有合理的成份。但中国人口12.6亿，大大超过美（2.73亿）、日（1.27亿）诸国，其依赖国内市场的份额理应更大。目前我国居民消费率仅为60％左右，低于最近十年世界平均消费率78％～79％的水平，国内市场潜力极大。为我国这样一个人口特多、国内市场潜力特大的大国特点，实现以内需为主的长期方针，减少对外部经济的依赖，增强抵御国际风险的能力，减缓国际经济波动所给予我国经济的影响，有必要慎重考虑适当调整我国需求中的国内需求与外贸需求的比重。中国要融入全球化的潮流，加入WTO以后， 中国的对外贸易还会有很大的发展，必须坚持对外贸发展的政策支持；但不可一味追求过高的外贸依存度。从中长期看，今后为了稳住、不致升高太快太多或者适当降低中国的外贸依存度，宏观政策的着眼点应通过更积极地扩大内需、努力开拓国内市场、促进国内的消费投资来实现。
二
1998年以来，中国政府连续几年实施了积极的财政政策，取得了显著的成效。1998年到2000年，三年国债投资3600亿元，据测算，国债投资对1998、1999、2000三年经济增长的贡献分别为1.5个百分点、2.0个百分点和1.7个百分点。2001年国债规模1.5千亿，对经济增长的贡献率为1.8个百分点，对拉动去年经济增长起到重要作用。 利用国债资金进行重点建设，不仅有力拉动了经济增长，抑制了通货紧缩趋势，而且加快了经济结构调整，增强了经济发展后劲。同时，积极财政政策在扩大消费、促进出口和支持改革待方面，也发挥了重要作用。正如美国斯蒂格利教授所说，中国很明智巧妙地利用财政刺激，这样做既在短期内刺激国内需求，又为国民经济的长期发展打下良好的基础，为生产力的长期增长创造条件，可说是一箭双雕。
不过，积极的财政政策也存在各种各样的消极方面，长期使用国债投资手段，一方面，会增强政府对经济的直接干预作用，与改革的目标相抵触；政府投资一般效率也比较差，随着时间的推移，国债项目逐步转向于低收益或无收益的项目，出现国债投资效用递减现象；政府工程质量难以保证，而且容易产生腐败。另一方面，国债承受能力总是有限的。
中国实施的积极的财政政策是否存在对民间投资产生“挤出效应”？这种有“挤出效应”的观点在中国还没有证据支持。基本原因一是银行存贷差规模一直很大，财政投资在资金上挤出不了民间投资，我国目前百姓的储蓄存款去年底已达到7.4万亿元，12 月末全国金融机构各项本外币存款余额达到人民币15.5万亿元，各项贷款余额11.9万亿元，丰收贷差额3.6万亿元，社会资金绰绰有余。民间投资不畅不足， 不是由于财政挤出，而是由于体制和制度等方面的原因。二是财政投资的投向大多数为水利、交通、环保等基础设施，属于公共支出领域，在项目方面也不会挤出民间投资。一般来说，在供大于求的总格局下，有大量闲置的生产能力、生产要素可供利用，而民间投资又不能有效的扩大，不但不会导致“挤出效应”，不会产生由于供求失衡而诱发的通货膨胀，而且将对闲置资源的利用，促进和带动民间投资的增长，引导社会资金的流量与流向等产生积极作用。
目前情况下，中国积极财政政策的消极作用主要反映在上述其他方面，而不在于挤出效应上。当然，随着实施积极财政政策效果的显现，民间投资的扩大以及闲置资源的消失，瓶颈的一一出现，这种挤出效应也会逐渐显露出来，而此时积极财政政策的退出问题也会提到议事日程上来。
判断是否需要、以及是否能够继续实施积极的财政政策，主要看三条：一是看国际形势何时能够好转，外需增长势头能否恢复，而这在当时看来是不确定的；目前世界经济放慢的趋势，有说是周期性的，有说是结构性的，加上“9·11”事件的影响，国际局势的动荡， 对今后走势众说纷纭。IMF预计全球经济今年增长速度为2.4％；OECD预计今年全球经济增长速度2.2％，与2001年大致持平； 联合国则预测今年民办经济增长1.5％，比去年的1.3％略有上升。战后美国经济九次衰退平均持续11个月。即使世界经济放慢是周期性的，几个月到一年多的时间内有可能复苏，但由于我们受世界经济波动影响的滞后期大约有半年，今年全年外部的经济环境很严峻，我们宁可把困难估计得严重一点，把影响时间预想得长一点，把应对预案准备得充分一点；二是看社会投资何时能够上去，而去年，集体与个人投资分别增长8.1％与12.7％， 低于国有及其他类型投资增长12.8％，社会投资还没有形成自我成长机制；三是看财政指标离警戒线的距离，国际上常用财政赤字占GDP 比率和国债余额占GDP比率这两项指标来衡量， 目前中国的这个指标离国际常用的警戒线都还有距离。我国财政赤字占GDP的比重，由于1997年的1.2％上升到2000年的2.9％，接近欧盟规定3％的警戒标准，仍在公认的警戒线内；从债务角度看，我国国债负担从1997年的7.3％上升到2000年的14.6％，低于欧盟规定的60％的警戒线。但是把国有商业银行的不良贷款，社会保障资金缺口，欠发工资，粮食企业转帐亏损，其他公共部门债务等隐性债务考虑进去，我国现实的国债规模可能在4万～5万亿元以上，债务负担在50～60％之间。按照世界银行估计，这一比重在70 ～100％之间。所以目前我国的国债规模不能算小。但随着GDP的增长， 债务的比重将会下降。目前中国的债务水平总体上还是可以支持的。
在这样的情况下，我国扩张性财政政策的淡出时间要推迟，至少今年还要继续实施。全国经济工作会议已决定今年继续发行1500亿元国债，与2001年持平，力度并没有加大。但在国债使用方向上有所调整，要加大企业设备和技术改造的使用比例，加大国债分配给地方使用的部分，加大对西部的投资。据曾增炎在全国计划工作会议上谈，2002年国债资金的重点安排，一是确保在建国债项目建设收尾，如长江中下游干堤加围，农村电网改造等；二是安排好去年已开工的西部建设项目，如青藏铁路，西气东输，西电东送等；三是适当开工建设列入规划内的重大项目，如南水北调等；四是加快现有企业的技术改造，重点支持能多扩大出口和替代重要商品设备进口的制造企业的技术改造。据国家经贸委的材料，国债专项资金技术改造贴息项目，近3年共安排了265.4亿元，拉动投资2810亿元，拉动银行配套贷款1721亿元，就是说，1 元的国债资金带动了10元的社会投资，6元的银行贷款。
诚然，我国能维持7～8％的增长速度也不算低了，问题在于这个速度在我国现时还难以解决就业问题。劳动与社会保障部最近对62个重点城市劳动力供需状况调查表明，去年第四季度供职岗位只占求职人数的75％。在中国，就业问题应主要靠结构调整来解决，要靠大力发展民间中小企业，靠发展服务行业，靠发展劳动密集型产业，靠发展新兴产业来解决。而结构调整又不可能在短的时间内一下子完成。因此现阶段增长速度还很重要，从这个角度来说，我以为财政政策力度还应加大。在外部需求进一步下降的背景下，扩大内需显得越发重要，据此，如果全球经济继续放慢的话，积极财政政策不仅不能淡出，在力度上还应有所加强。
此外，货币政策在配合财政政策方面还应多发挥作用。近几年积极财政政策和稳健的货币政策发挥了较好的相互作用，1998～2000年3 年金融机构共贷款7000亿元配套资金，有力地支持了国债投资项目的实施。目前情况表明，货币政策的补充作用有待加强。货币供应量增速减低，是值得注意的一个问题。2001年末现金M。增长7.1％， 增幅比上年4月回落14.1个百分点，比上年末回落1.8个百分点； 狭义货币M1增长12.7％，增幅比上年6月回落11个百分点，比上年末回落3.3个百分点；广义货币M2增长14.4％，比上年末提高2.1个百分点， 主要是居民储蓄存款余额增加14.7％，增速比上年末提高6.8个百分点的结果。 对货币供应量有明显影响的金融机构贷款余额增长11.6％，增幅比上年低1.8 个百分点。货币供应量增速过低特别是贷款增幅下降，对当年的宏观经济走势有相当不利的影响。如果再考虑到货币流通速度下降的因素，进一步加快货币供应量的增长显得十分必要。现在物价形势较稳，目前通胀压力不大。2001年居民消费价格指数上升0.7％， 社会商品零售价格总水平下降0.8％，工业品出厂价格下降1.3％。金融货币政策可适当放松，保持货币供应量的适度快速增长，支持实行积极的财政政策，更好地发挥货币金融政策对宏观经济的调控作用，防止经济出现进一步减慢趋势。中国人民银行货币政策委员会今年一季度会议提出，预测2002年货币供应量M1、M2均增长13％左右，低于2001年的实际水平。现金投放1500亿元以内，金融机构人民币各项贷款余额1.3万亿元左右， 基本与上年持平，如果考虑到现金总额和贷款余额规模在不断扩大，基数在不断扩大，2002年现投放和贷款增长率实际是下降的。国债投资也有这个问题，国债年投放150亿元，规模与上年不变，实际力度下降。 如果国际经济环境不能迅速改观，可能不足以支持经济增长速度反而进一步下降。看来今年货币信贷目标有点偏紧，还要适当加强力度。不过货币政策的松动要相当谨慎。一是我国银行的不良资产，坏帐近几年增长速度虽在下降，四家国有独资商业银行不良贷款率去年底为25.37％， 比年初下降了3.81个百分点，但目前仍有一万多亿元人民币的坏帐，要考虑金融风险的问题；二是尽管目前通胀压力不大，但随着货币信贷投放的加大，易引起物价上涨，要密切关注物价运行状况，及时采取措施防止出现通货膨胀。
积极财政政策能否淡出，不仅取决于财政自身的状况，还要取决于货币政策的状况。如果不及早为货币政策作用的正常发挥创造必要的条件，当积极财政政策的空间越来越小时，有可能货币政策仍然发挥不了作用，陷入日本式的财政货币政策困境。为此，需要积极稳妥地推进金融体制改革，完善货币政策的传导机制，为货币政策发挥作用创造条件。
三
前几年实施的政策，是以扩张性财政为主的需求方面的政策。我国经济学界最近有人士提出，还应当采取供给方面的政策，主张今后更多地从供给方面着眼，实施一些可能的政策，把需求方面的政策与供给方面的政策结合起来。这个意见是值得注意的。
强调供给方面的政策，最先是英美供给学派经济学家的主张。他们认为，一个国家经济运行状况，并不是象凯恩斯主义所认为的那样，单纯取决于需求是否充足，而主要取决于“供给方面”，即企业和企业家方面是否有活力；因而政府促进经济发展的措施，也不应该单纯地增加需求，而是向“供给”方面倾斜，使企业提高竞争力和投资的积极性。
所谓供给方面的政策，主要包括运用税收杠杆降低税负、企业改制、强化竞争、大力扶持鼓励中小企业等刺激供给积极性的政策，旨在提高和发挥企业的活力。
应当说，降低税负也是扩张性财政政策所包含的内容。这几年我国财政政策中似乎存在支出与收入政策不太协调、政策效应被削弱的问题。政府一方面扩张国债投资与支出，另一方面又不断加大税收征管，税收每年增加1000亿元以上，去年增收2511亿元。近年来税收增长大大超过GDP的增长速度，如2001年我国税收增长19.8％，大大超过GDP 增长7.3％的速度，其中，大概9％与当年经济增长有关，也大于GDP的增长速度。再就是政策性因素，也包括一次性因素，如费改税，约占去年增长的30％，余下来是加强征管性因素。应该说，这几年基本上没有增辟税种，没有增加税率，税收的增长基本上是经济发展、税源扩大和打击走私、加强征管的结果，有其合理的一面。税收比GDP 适度超前增长（不是过度）也是适当提高我国财政税收收入占GDP 比重所必需（目前仅占15％）。因此，普遍的大面积的减税措施目前没有必要也不现实。但是，另一方面，为了更好调动企业投资的积极性，降低企业的生产经营成本，提高居民消费倾向，适当减免税收的空间也是相当大的。考虑到普遍减税可能遇到的困难，可以实施结构性的减税。如对中小企业实行一定的税收减免，进一步减免农民税费负担，探索增值税由生产型向消费型转变，调节内资企业与外资企业所得税的差距，形成公平合理的税收环境，提高个人所得税的起征点，等等，近几年来税收增幅很大；调整财政支出结构，压缩财政支出，加强税收征管，都有很大潜力，增加收入的空间仍大。考虑到现在正是需要采用税收作为刺激景气，扩大内需的手段，此时不用，更待何时？有人建议，降低国税如果造成财政收入缺口，可由增加发行国债来弥补，即对积极财政政策适当转型，国债资金运作，由目前的直接投资逐步转变为以国债来支持减税和税制改革，从而刺激投资和消费的增长。这也不是不可以考虑的。应该看到，减税措施导致的投资消费增长的效应，等同于国债支出的扩张效应，但更直接启动社会需求，为国债支出所不能及。减税措施促进经济增长，最终带来税源的扩大，对国债本息的偿还也是一个保证。
至于国有企业改制与中小企业的政策支持问题，其对经济的持续稳定发展的重要意义是不言而喻的。根据发达市场经济国家经验，经济不太景气时期往往是企业重组的频发时期，我们亦应抓住时机推进战略性重组和建立现代企业制度的步伐。有着与市场经济相适当的经营机制和富有创新精神的民营中小企业，是中国经济发展中极具活力的因素。民营中小型企业发展的支持在我国一些地区已经取得显著的成效，应进一步推广，增大政策支持的力度，取消对民营中小企业的歧视性规定，放宽对民营企业的准入限制，切实改善民营中小企业的融资环境，加强对中小企业的服务。
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