党的领导权与国家权力关系的宪法学思考，本文主要内容关键词为：领导权论文,国家权力论文,关系论文,宪法学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家，确定党领导人民治理国家的基本方略，做为我国现代化建设发展进程的一个重要里程碑载入史册，标志着在党的领导下，我国社会主义民主法治建设进入一个新的发展时期。不久前闭幕的全国人大九届二次会议将依法治国，建设社会主义法治国家写入庄严的国家根本大法，变为宪法原则。依法治国是历史发展的必然，是社会进步和社会文明的一个重要标志。
江泽民同志明确指出：“我们讲依法冶国，建设社会主义法治国家，首先是依照宪法治理国家、建设国家。”人民代表大会制度作为具有中国特色的社会主义政权组织主要形式，随着我国依法治国进程的不断推进，它的地位和作用越来越受到人们的关注和重视。在坚持和完善人大制度的进程中，如何从理论上正确理解，在国家社会政治生活中，处理好坚持和改善党的领导与充分发挥人大行使人民当家作主的权力之间的相互关系，就成为一个在理论上、实践上都需要进一步深入认识和明确的现实问题。
本文试图依据宪法学的有关理论，就党的领导权界定、人大的权力地位、党的领导与国家权力两者之间的相互关系，以及由此涉及的维护宪法尊严等问题，做一尝试性的探索。
一、党的领导权及其特征的认识
在世界近代史上，政党是顺应民主政治的需要而产生的。最初人们倡导民主的时候，政党并没有在民主政治中得到明确的位置。在启蒙运动的思想家们看来，民主就是全体人民握有最高权力。这种权力如何体现呢？卢梭设想，人民在充分自由的基础上达成社会契约，把自己的一部分权利交给国家，这就是人民主权。然而人们发现这种设想在具体的操作过程中，需要解决一系列实际问题：要集中民众的意愿和要求，要把能够正确表达这种意愿和要求的代表选出来，要组织人们进行投票、对人们的选择意向加以引导等都需要有一个非政府的组织来操持，于是，政党便应运而生。政党成了民主制度中连接人民和政府的桥梁，所以，是代议制民主孕育了政党。（注：参见王长江著：《政党的危机——国外政党运行机制研究》，改革出版社1996年版，第34页。）
众所周知，共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表。中国共产党领导全国各族人民经过长期的反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争，取得了新民主主义革命的胜利，建立了人民民主专政的中华人民共和国；建国以后，顺利地进行了社会主义改造，完成了从新民主主义到社会主义的过渡，确立了社会主义制度，发展了社会主义的经济政治和文化；十一届三中全会以来，党总结了正反两方面的经验教训，解放思想，实事求是，实现全党的工作中心向经济建设的转移，实行改革开放，把马克思主义的基本原理与中国当代的社会主义实践相结合，逐步形成了建设有中国特色的社会主义的理论和路线、方针、政策，开创了社会主义事业发展的新时期。历史已经雄辩证明：中国没有其他任何一种政治力量，能够取代中国共产党，领导全国人民摆脱贫穷落后，走向繁荣、富强。中国各族人民用法律的形式充分肯定了中国共产党的伟大历史功绩和在国家生活中无可替代的重要作用，在宪法中向世人宣告：“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”同时，在《宪法》中规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家。”
阶级通常是由政党领导的，政党是阶级利益的集中代表者。工人阶级对国家的领导是通过它的先进分子组织——共产党成为执政党来实现的。党在国家政治生活中的领导权也就成为判断国家政权社会主义性质的重要标志。中国共产党之所以成为国家政权的领导核心，主要是由于党的性质和党自身具有其不同于其他政党和团体的特点所决定的。
但在党领导人民取得革命胜利，建立人民当家作主的国家政权后，如何在新的历史条件下坚持和完善党的领导、以民主形式治国安邦也就相应地成为中国共产党人面临的一个新的课题。党是在领导我国社会主义建设过程中，不断总结国际国内正反两方面的经验基础上，寻找到答案并且完善的。
《中国共产党党章》对党的领导做了明确的界定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”对此，我国的《宪法学》教科书是这样解释的：“所谓党对国家生活的领导，就是指我们国家的经济、政治、教育、社会等一切方面的工作，都要接受党的政治领导。它实质就在于：党要从路线、方针、政策等方面，指引和掌握国家生活的发展方向，为它规定长远的目标和现阶段的任务，使之沿着党的路线前进。”（注：吴家麟主编：《宪法学》群众出版社。）毛泽东也曾经有过精辟的论述：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范作用，说服和教育党外人士，使他们建议。”（注：《毛泽东选集》合订本，第75页。）
根据上述解释，我们可以这样去理解党的领导权：首先，党的领导是一种以号召力、说服力、影响力为特征，以人民的自觉拥戴和自觉服膺为实现标志的政治权力；而不同于国家权力是以强制服从为标志的法律权力，这应该是政党领导权与国家权力的根本区别所在。其次，《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。我国宪法也规定：“各政党和社会团体都必须以宪法规定为根本的活动准则。”这就说明党的领导权和国家权力是有根本区别的。而且，宪法制定和违宪行为的追究都是由全国人大或其授权的国家机关履行的，而不是共产党直接负责的。最后，作为党的政治领导、思想领导、组织领导具体体现的路线、方针、政策，从本质上说它是国家领导阶级——工人阶级意志的集中表现，但它本身并不就是法律。从法学角度，这种统治阶级的意志还需要经过法定的程序，通过国家立法机关的活动这个运作中间环节，才能上升为国家意志——法律，从而具有普遍的约束力和国家强制力。从以上这三个方面就不难理解，党不享有与人大并行的国家权力，人大的法律权力高于一切政党。如同列宁所说：“苏维埃高于一切政党。”（注：《列宁全集》中文第一版第26卷，第261页。）
二、党的领导权不能高于人民主权
党的领导和人民当家作主的关系，是依法治国战略过程中需进一步从理论上、思想上加以明确的问题，处理不好就会出现以党代政或否认党的领导的偏差。
如果基于理论原理去认识这一问题，人们就必然会得出党的领导权不能高于人民主权这样一个基本认识：
首先，《中国共产党章程》明确规定：党是全国各族人民利益的忠实代表，党的建设必须坚决实现四项基本要求，其中之一就是坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党是代表人民行使当家作主的权力，还是最大限度地保证人民依法行使当家作主的权力，对于这个问题，党的历代领导人都曾有过专门的论述：
——邓小平同志在党的八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”。（注：《邓小平文选》（1938—1965），人民出版社1989年版，第225页。）
——刘少奇同志说：“不要提政治机关绝对服从各级党政领导。它违法就不能服从。如果地方党委的决定同法律同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律，服从中央的政策。”（注：《刘少奇选集》下卷，第452页。）
其次，宪法是国家的根本大法，是国体和政体宣言，是对现实统治关系和权力结构的确认和宣告。宪法本身是为一定的目的和理念而存在的，而目的与理念又是人们在社会生活中根据社会需要而作出的一种选择。社会主义制度是中国人民百年来争取独立、民主、自由而做出的选择。这种社会制度否认建立在生产资料私有制基础上的剥削压迫等社会不平等现象，废除了专制的国家制度，人民争取到了当家作主的权力，实现了社会主义民主。民主的实质正如列宁所说：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”（注：《列宁选集》第3卷，第257页。）
民主政治是与宪政不可分割的，也就是说，尊重人民的民主权利与尊重人大制度是等同的。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法体现了主权在民的法治基本原则。一切权力属于人民，当然就不能说主权归属只是人民的一部分的执政党。国际共产主义运动的历史和我国政治生活两方面的实践经验表明，党的正确领导，只有通过制定和执行正确的路线、方针、政策，通过正确处理协调党同国家机构和团体的关系，通过党员的先锋模范作用，才能得到充分的实现和加强。我国的宪法和法律所反映的就不只是在国家生活中居领导地位的共产党的主张，同时也是以全体人民为主体的国家意志，它们是党的主张与人民意志的融合。在我国一切权力属于人民，人民的意志决定着国家生活的进程，党在宪法和法律的范围内活动，实质上就是执行人民意志的一种表现。宪法的权威关系到政治的稳定和命运，而执政党的守法问题则更具有特别重要的意义。
再次，党是国家生活的领导者，而不是直接的管理者。党的领导的主要任务就是提出纲领，指明方向和道路，规定长远的目标和现阶段的任务，组织、动员广大党员和群众，沿着党的路线前进。实现党对国家生活的领导，主要靠强有力的思想政治工作、切实有效的组织监督工作以及充分发挥每个共产党员在各自岗位上的先锋模范作用，把党的方针政策变为群众的行动。《党章》规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党的领导不是强迫群众接受党的主张，党不能靠命令而只能靠启发和提高人民群众的自觉性，靠党员的模范带头作用，去影响群众、教育群众、团结群众，由此取得人民群众的信任和拥护。
最后，法律是统治阶级意志的体现。党是工人阶级和广大人民群众利益的代表者，党的路线、方针政策是其所代表的工人阶级和人民群众意志的具体体现，是我国制定法律的依据。但它本身并不等同于法律，这种意志只有上升为国家意志才具有普遍约束力，即通过国家权力机关，经过一定的程序加以制定或认可，并以特殊行为规则的形式表现出来。从这个意义上也说明，我国代表人民行使管理国家权力的最高机关——全国人大拥有宪法所赋予的至高无上的法律地位。
三、关于党对人大工作领导的理解
法学理论告诉我们：法律是现代社会的整合器，它要调整统治阶级与被统治阶级的关系，使其行为控制在统治阶级所许可的范围内；调整统治阶级与同盟者之间的关系，达到相互间的合作友好；调整统治阶级内部的关系，增强自身团结，顺利实现其统治；调整公共职能的各种关系，发展经济文化及具有社会主义内容的各种社会事业。这四个方面的调整是一个有机的整体，缺少哪一个方面都可能对国家的长治久安产生负面效应。
在许多情况下，就某一具体对象而言，社会公众多数人的意见肯定不是最坏的，但也不一定是最好的。人民群众需要由其中的优秀分子作为领袖，带领他们前进。党作为先进阶级的代表者，义不容辞地肩负着带领广大人民的责任。党对人大工作的领导最根本的一点就是协调社会各方面的力量形成合力，引导国家的政治、经济、文化和其它各项事业沿着社会主义的方向健康发展。 党对人大工作的领导具体表现在：（1）思想的领导。以党的路线、方针政策的正确性和党的政治威信与政治影响力，得到广大人民和人大的重视、拥护，从而影响人大的决策。（2）行使法定的政治权利。这包括党对国家大政方针政策的建议权， 对修宪和立法的建议权，对人大和政府工作及其工作人员的党内监督权；对由人大选举和决定国家领导人的推荐权；这些权利依法行使，是党作为执政党地位的具体体现。（3）将党的主张变为国家意志。 江泽民同志在中央十四大政治报告中指出：“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志。”这主要通过党的政治影响、人大中党员代表的工作和党享有的法定权利得到实现。（4 ）党对人大工作的组织领导。党中央、地方党委通过人大机关的党组和人大代表中的党员，去贯彻党的主张，指示、影响人大的决策。一些重大决定与重要立法，在提请人大的审议与通过之前，人大的党组向党中央与地方党委请示报告，征得党组织审查同意后，再提交人大审议通过。
从上述几个方面看出，党是不能通过向人大发号施令来履行职能的。这是因为从根本上讲，“我们所说的法治，不应是‘治民’，而应是‘民治’，就是人民当家作主治理国家。”（注：田纪云：《〈这次修宪法的意义重大〉》，《法制日报》1999年3月14日。 ）具体从法律角度说，这是因为：第一，党的领导权不是管辖权，党中央及地方党委员与人大在组织上没有上下隶属关系。第二，党的领导权也不是决定权，方针政策由党中央制定，决定必须由人大自己作出。
在管理国家事务的具体工作中，党政依据宪法和法律规定理顺关系、明确分工、各行其责、相互配合，党委支持和保证人大依法行使各职权，就是党对人大工作领导的具体体现。相反，如果党对人大工作做频繁的、过细的干涉，去包办一切，把人大作为自己隶属的办事机构，就势必会不重视、不尊重人大作为人民权力的主体所享有的至高无上的宪法地位，从而也势必阻塞党同人民群众联系的最重要的渠道，妨害党支持人民当家作主，因而，不是加强而是削弱了党的领导。
解决好党的领导和人大的关系，也才能搞好党自身的建设。为了坚持党的领导，就必须从思想作风、组织状况、领导制度以及党与群众的联系等方面，努力改善党的领导。使党组织和党员的活动置于人民群众的监督之下，只有这样，党才能有战斗力，才能提高威信，才能使党永远成为我国各族人民利益的忠实代表，使党的活动永远与人民的意志、利益相一致。
要处理好党的领导与人大权力的关系，就必须在实际工作中，遵循党章和宪法所确定的，党必须在宪法和法律的范围内活动以及任何组织任何个人都不得有超越宪法和法律的特权这一重要原则。这一原则的确立对于处理党与国家的关系，党的领导与宪法权威的关系，对于加强和完善党对国家的领导，推动社会主义民主与法治建设的进程是十分重要的。
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