发达市场经济国家的住房制度与政府政策——以美国和英国为例，本文主要内容关键词为：英国论文,为例论文,美国论文,市场经济论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济发达国家住房制度和政府住房政策的基本特点
（一）市场机制调节住房的基本制度要素
1.明晰的私人产权制度。市场经济发达国家大多是以私有制为基础，一些国家的宪法明确规定保护私有财产不受侵犯。明晰的产权规定是住房市场形成和有序发展的基础。以美国为例，土地和房产的私有化程度很高，对于土地和房产的界定，核心是对土地所有权的界定。美国的法律规定，一个人拥有对土地的所有权，就同时拥有该土地下面的矿藏和地表附属物（包括房屋、树木、庄稼等）以及地表上的空间。至于房地产产权的界定，美国已经形成了一整套完备的法律体系。在这套法律体系下，住房的拥有、交易、抵押贷款的发放，都需要具有法律效力的产权证明。
2.发达的以私营机构为主体的市场中介组织。维持住房市场运转、连接住房市场供求的是大量的市场服务中介，这些中介服务机构伴随着住房市场的发展而发展，并为住房供求双方服务。在美国，服务于住房市场的中介机构一般都是私营机构，如图1所示。
图1
3.多元化、多工具的住房金融体系。住房金融体系建立的基础是完善而复杂的金融体系和金融市场。美国建立在金融创新基础上的住房金融体系，在国际上具有比较典型的意义。美国的住房金融市场以抵押贷款市场为主要部分。美国自20世纪30年代，在通过《1932年联邦住房贷款银行法》的基础上，开始实行住房抵押信用保险制度，进一步吸引了商业银行和各类非银行金融机构介入住房抵押金融市场。
美国住宅金融体系的发展，大致可以分为两个阶段：20世纪70年代以前，是住房金融一级市场形成和发展的阶段，以存款金融机构（节俭机构和商业银行）为主的间接融资机制占主导地位；第二阶段是20世纪70年代以后。在金融工具创新和制度创新的过程中，住房金融体系出现了两个最突出的变化和发展：一是形成了活跃的抵押贷款的二级市场；二是大量的非存款金融机构，如养老基金、保险公司、共同基金进入住房金融领域。
住房抵押一级市场是住房贷款发放的市场，其特点是以住房这种不动产作为偿还债务的担保获得贷款的借贷行为。在美国的住房金融历史上，最早从事居民住房抵押贷款的金融机构不是商业银行，而是商业银行以外的存款机构，如储蓄贷款协会、互助储蓄银行、信用合作社等，这类机构被统称为节俭机构。这些机构开创了美国住房金融体系，并在一段时期内，在住房金融体系中居于主体地位。但是20世纪80年代以后，随着金融工具和体制的创新，住房金融体系内的金融机构结构发生了很大变化。目前主要参与的金融机构有四类：一是抵押贷款公司，约占一级市场份额53％；二是商业银行，约占一级市场份额25％；三是储蓄贷款协会，约占一级市场份额18％；四是储蓄银行，约占一级市场份额4％。
住房抵押二级市场，是在投资人对于住房抵押债权投资需求的基础上形成的。由于住房抵押贷款存在着信贷链条短、期限和利率不对称等问题，抵押贷款的信用风险和流动性风险十分突出。金融创新主要从提高住房抵押贷款的流动性考虑，将不能流动的住房抵押贷款进入市场交易，对抵押贷款的债权进行交易，这种金融创新使住房金融从间接融资转向了市场融资。
美国的住房抵押二级市场主要包括两个部分：证券化市场和非证券化市场。
政府对住房市场干预的特点
市场经济发达国家政府对住房市场的扶持和干预是以间接干预市场为突出特点。间接干预的两种主要方式：一是制定详尽的法律法规来规范和引导市场发展；二是通过为抵押贷款提供保险，以及发起设立若干准政府机构，并通过它们的市场活动来影响住房金融市场的发展。政府在采取第二种干预方式时，是以一个参与者的身份进入市场，并尽可能避免扭曲市场信息和破坏市场在住房资源配置方面的基础性功能。
以美国为例，政府对住房市场的干预主要包括四个方面：
第一， 建立全面的法律法规体系。从政府住房政策的目标、措施到政府的管理监督机构的成立，都制定了相应的法律法规。根据在国内收集到的资料，美国关于住房的法律法规主要包括三个方面：一是住房发展政策的总体法律；二是住房金融市场及其监管体系建设方面的法律；三是涉及到政府住房政策的其他专项法律。在表1中，可以粗略看出美国政府部分住房法规的情况。
表1 美国住房政策相关法律一览表
第二，政府发起设立住房金融机构。政府发起和设立若干金融企业，通过其市场运作，影响整个住房金融市场，是美国政府住房政策的一个突出特点。政府设立的金融公司，是依据政府特定的法律成立、为实现住房公共目标服务的私营股份制公司。目前，这类金融公司主要有两个：联邦国民抵押协会和联邦住宅抵押公司。
联邦国民抵押协会主要业务和作用是：在住房抵押二级市场上买卖抵押贷款，以增强抵押信贷的流动性；管理和经营政府持有的抵押贷款；为政府特定的住宅政策项目提供资金。联邦住宅抵押公司主要经营二级市场上的常规抵押贷款证券，其目的也是增强抵押信贷的流动性。这两个金融机构主要在抵押二级市场上买卖抵押贷款证券，是美国住房抵押二级市场中发挥主导性作用的经营者。其运作机制对整个住房抵押市场产生的积极作用：一是使抵押一级市场与资本市场联系起来，提高了一级市场抵押中介机构的资金流动性，进而降低了抵押贷款所带来的信用风险、利率风险、提前还贷风险和期限不匹配风险。二是这些机构制订的住房抵押贷款标准也自然成为住房抵押一级市场的规范标准，即政府通过对二级市场的规范，自动实现了对一级抵押市场的规范。
第三，政府建立住房抵押贷款的担保机构和机制。在美国住宅金融发展的初期，联邦政府通过立法，主要依靠私营保险公司介入抵押保险业务，但是私营保险机构并没有发展起来，这使得抵押保险机制很不完善。20世纪30年代初的经济大萧条，进一步暴露了在缺乏完善的抵押保险机制下住宅金融市场的风险。1934年，罗斯福政府依据《联邦住宅法》，成立了联邦住宅管理局，该局的主要任务就是为普通居民的住房抵押贷款提供担保。1944年，为解决第二次世界大战后退伍军人的住房问题，政府建立了退伍军人管理局，主要负责为在役和退伍的军人提供住房抵押贷款的担保。
政府建立的住房抵押贷款担保制度，极大地促进了各类金融机构在一级市场上发放住房抵押贷款的扩大，使美国住宅业得以迅速发展。
第四，设置较为完善的住房金融机构监管体系。政府介入和干预住宅金融市场另一个重要方面，就是对各类金融机构（包括政府成立的住房金融机构）实行全面、多元化的监督管理，并形成了比较系统的监管格局。
市场经济发达国家政府住房政策的具体做法
政府的住房政策工具大体可以分为供给方政策和需求方政策两类。抵押贷款担保与抵押贷款证券、政府建设公共住房、租金限价以及对住房供给方的补贴四种政策大体属于供给方政策；住宅优惠券、税收减免和现金补贴大体属于需求方政策。
（一）供给方政策
所谓供给方政策，是指政策主要作用于住房建设的资金供给和住房实物的供给。
1.抵押贷款担保与抵押贷款证券。美国的住房金融市场具有一定的代表性，抵押贷款担保是美国政府住房政策的最突出的措施之一。美国的住房抵押贷款担保分为政府担保和私人担保两种。政府担保主要是由政府或立的住宅抵押贷款担保机构提供，主要是为购房债务支出占家庭收入比为29％～41％的中、低收入居民以及退伍军人的住房抵押贷款提供担保。这种担保就是当借款人无力偿还债务时，联邦政府将承担未清偿的债务，保证及时向提供贷款的金融机构支付本息。美国政府的住房抵押贷款担保的融资机制主要不是依赖政府财政预算提供资金，而是主要依靠金融市场融资，具体包括发行长期债券、合理的保费收入以及建立保险基金。这种抵押贷款担保的作用是使得金融机构在提供住房贷款时的风险降低，从而一方面大大地扩展了住房贷款的规模，另一方面有利于住房金融市场的稳定。
抵押贷款证券是20世纪80年代金融市场和金融工具创新的产物。为了解决住房抵押贷款的风险问题，提高住房抵押贷款的流动性，沿着这一思路，创新出抵押贷款证券这一工具。抵押贷款证券的运作机理是将若干种类的抵押贷款打捆（本金加利息收入）作为一个集合体，以此作为发行证券的基础。每一张抵押贷款证券都代表着该抵押贷款打捆组合总收益的一部分，证券发行商在扣除一定的担保费用和服务费之后，将本息收入全部出售给抵押贷款证券的投资者。这样的运作增加了抵押贷款的流动性，分散了抵押贷款本身的风险。抵押贷款证券是二级市场的主要金融品种，正如本文前面所述，在二级市场上运作抵押贷款证券的主要是政府设立的金融机构。所以，政府正是通过这些金融工具和机构对住房金融市场进行调控。
2.政府建设公共住房。政府直接建设公共住房是世界各国住房政策普遍采取的政策手段，但是各国和各地区运用这一政策手段的力度是不一样的。据资料反映，美国政府介入公共住房建设的程度比较低，而欧洲国家政府相对较多地介入公共住房建设。英国政府的住房政策在初始阶段由地方政府大量地建设公共住房，并出租给低收入阶层。20世纪70年代后，政府实行住房私有化政策，将公屋出售。一定程度上能够反映公共建房政策运用程度的两个指标是住宅的自住率和租用率（见表2）。
表2 住房自住与租用的国际比较
另外的资料反映了英国政府建房的情况，1946年～1951年间，主要城市的政府建房数量占建房总量的78％以上。1978年英国住房的自有率是54.1％，经过住房私有化改革后，1991年住房自有率才提高到67.7％。
3.住房供给方补贴。住房补贴政策包括对供给方补贴和对需求方补贴。住房供给方补贴主要包括对住房建设的补贴和对出租房屋所有者的租金补贴，更广义的还包括中央政府对地方政府建设公共住房专项转移支付补贴。对住房建设的补贴主要是政府对私人房地产商投资建设公共住房投资的补贴，具体的运作方式是政府对房地产商的银行贷款实行贴息补贴。对房屋出租者的补贴被简称为租金补贴，具体做法以美国为例，政府通过立法制定了家庭支付住房租金不应超过家庭收入的30％，对于市场租金与家庭支付租金30％之间的差额，由政府支出予以补助，政府将补贴资金直接补贴给出租房屋的所有者。
4.租金限价。租金限价或者管制，是许多国家政府住房政策的重要措施之一。租金控制往往是在特定时期和特定地区，政府为了控制租金过快提高而采取的措施，但一般不是作为长期持续使用的政策手段。美国联邦政府在第二次世界大战期间，制定了一套比较系统的租金管理办法，二战后多数城市停止了租金管制，只有美国纽约市继续实行租金管制。20世纪70年代，又有许多城市实行了租金管制。目前，纽约市还一直保留着租金控制法，市政府对住房租赁市场的干预程度很高，租金管制住宅和租金稳定住宅占全部出租住房的50％以上，完全按照市场租金出租的住房只占三分之一。从全国来看，10％以上的私人出租住房受到租金管制。
5.对供给方的税收优惠政策。对于私人开发商和非营利机构建设供低收入家庭租用的住房，美国联邦和州政府对他们发放税金信用证，可以享受一定额度的公司所得税减免优惠。
（二）需求方政策
与供给方政策不同，需求方政策是政府直接或者间接将财政补贴交给受益人。
1.住房优惠券。住房优惠券（也称为住房券），是政府对供给方进行租金补贴的一种替代或者演变后的政策方式。其做法是政府对低收入家庭发放住房补贴凭证——住房券，持券人可以自由选择居住地租赁房屋，只需交纳不超过家庭收入30％的租金，差额部分由房主凭住房券向政府兑现现金。美国从1983年开始，联邦政府实行“住房券”计划，1997年，约有130万户家庭取得了住房优惠券。目前，这种住房政策措施成为政府住房政策的侧重点。租金凭单是住房优惠券的另一种形式，本质上与住房优惠券基本相同。
2.税收减免。对于需求方的税收减免包括：（1）低收入者购房实行个人所得税抵免。以美国为例，低收入者如需购房，可向州政府或者地方政府（即基层政府）申请抵押信贷证书，拥有该证书者可在10年内享受个人所得税的抵免。（2）根据美国有关税法规定，采用抵押贷款形式购买住房者，可按照一定比例减免财产税。
市场经济发达国家政府住房政策的效应分析及需要关注的问题
（一）各种住房政策效应的分析与比较
总的来说，各种住房政策都会在一定程度上对解决住房短缺、中低收入者住房产生积极作用。但是关键的问题是政策的成本问题，即如何以最经济和最有效率的政策取得最大的效应，也就是政府支付最低的成本解决居民的住房问题。
总的来看，美国政府的住房政策体系具有比较高的效率，政府付出的成本相对最小。政府充分运用了市场机制配置住房资源，金融市场最大限度地调动了社会资金，提供住房建设的资金供给。政府基本上是作为最后的“埋单人”，为住房金融机构提供担保。下面具体地分析各种住房政策的利与弊。
1.政府直接投资建设公共住房。一般来讲，中央或者联邦政府不可能直接去建设公共住房，因此地方政府成为建设公共住房的政府主体，中央或者联邦政府主要做两件事：一是建立规制；二是提供资金补助。政府直接建设公共住房的政策效应受到多方面的质疑：首先，公共部门建设住房的成本往往高于私人部门建设住房的成本；其次，公共住房的供给往往使对公房的需求放大，即增加了对公共住房的消费；再次，公共住房对私人住房市场的影响是，由于公共住房对私人住房的替代效应，短期内可能导致私人住房需求下降，房价下降，但长期的效应是私人住房的供给减少，并引起私人住房的价格上升。最后，政府直接建设公共住房会给政府财政带来巨大的成本和压力，导致政府预算赤字的增加。目前，在美国已经停止了建造公共住房。
2.供给方补贴政策。这是替代政府直接建设公共住房的一种政策选择。对私人部门建造和管理的低收入住房给予政府资金补助。这种政策在增加低收入者住房供给的同时，避免了政府直接建房的高成本，以及政府财政资金的投入，这种注政策显然要优于政府直接建设公共住房政策。但是，这种政策的弊端是对住房建设的供给激励和补贴保障可能使得供给超过需求，造成住房资源的浪费。从另一个角度讲，补贴租金也可能导致对租房的过度需求，一些国家出现的对求租公共住房的排队现象在一定程度上反映了这种过度需求。
3.需求方（消费者）补贴政策：住房优惠券和租金凭单。这是近年来美国政府住房政策比较流行的做法。直接把政府的补贴支付给低收入者，由他们自己去选择合适的住房。这种政策最大限度地发挥了市场机制在住房资源配置方面的作用，对消费者的补贴可能使住房需求扩大，并且对住房质量的升级产生推动作用；短期的住房价格上涨，带动住房供给的扩大。
4.租金限价。这种政策做法对短期抑制住房租金的上涨有比较明显的效应，但是其最大弊端是比较直接和明显地限制了住房供给，从而加剧住房供小于求的矛盾。在历史上，英国政府介入住房市场的一个重要原因就是在一次世界大战后，政府限制高涨的房租，采取租金管制措施，导致住房供给的减少，进一步加剧了住房矛盾。所以，在局部地区，或者某一时段，可以临时性采取租金限价政策。把这种政策作为长期政策，或者大范围使用，不是很好的政策选择。
（二）需要关注的几个问题
1.住房金融市场的风险问题。住房金融市场存在着很大的金融风险。从理论上讲，由于住房抵押贷款占用时间长，数额比较大，存在着信用风险、利率风险、市场风险等多种金融风险。根据美国的资料，多年来各类未清抵押贷款余额一直占全社会债务总额的25％左右，其中住房信贷约占抵押贷款余额的85％，是仅次于联邦政府债务的第二大债务。从美国住房金融市场的发展历史观察，住房金融市场风险的爆发有时是由于自身风险导致整个金融市场爆发危机，有时但也是因为金融市场的其他部分风险引起住房金融市场发生危机。无论何种原因，发展住房金融市场，必须而且首要解决的就是防范金融风险问题。
2.政府财政的承受能力问题。除个别政策工具外（租金限价），绝大多数政府住房政策工具，都需要政府财政的投入。选择不同的政策方式对政府财政的影响是不同的。根据英国的历史经验，政府建造大量的公共住房往往会导致政府财政负担加重，财政赤字负担在很大程度上与住房的福利政策有关。20世纪70年代以后，英国政府通过公有住房的私有化，在一定程度上缓解了政府财政的压力。
3.公共住房的管理问题。政府公共住房一般来讲会集中居住一些低收入者，由于各种原因，这部分居民的社会问题也比较多。公共住房本身也需要一些不同于其他物业的专门性管理，比如各种矛盾的协调，租金的收取，卫生的保障等等。总之，政府建造公共住房，也就同时需要担负对公共住房的管理工作。
4.政府补贴方式的选择以及实施中的管理。多种的补贴方式需要比较和选择，多方面的资料反映，美国和英国的住房补贴方式变化和改革的趋势是由价格补贴（租金补贴或者房价）转向收入补贴。无论何种补贴方式，都有一个管理问题。补贴政策一旦确定，准确无误的管理是落实和实现政策目标的关键。所以，对于政府来讲，政策目标和手段确定之后，管理就成为最重要的问题。
对中国住房制度和政策的启示
（一）充分运用市场机制配置住房资源是政府住房政策的重要基础。政府干预住房市场是市场经济国家不可避免的选择，但是各种干预政策的市场化程度有所不同。从市场经济国家的经验来看，越贴近市场化操作的政策，可能效率越高，政府的成本越低。
（二）根据美国的经验，充分运用市场机制的一个重要条件是金融市场的健全和完善。中国的金融市场正在建设过程中，并不十分健全和完善。因此，一方面需要加快建设金融市场，另一方面也可以通过政府的住房政策促进金融市场的健全和完善。
（三）中国可以在总结世界各国的住房政策经验的基础上，跨越一些国家住房政策发展的历史阶段，吸取他们的经验教训，走一些捷径，避免走弯路。例如，住房补贴政策的选择，是否可以直接采取收入补贴方式，对需求方——低收入者进行住房优惠券方式的补贴。
（四）任何一种住房政策，最终要通过政府的具体管理来落实，能否实施有效和严格的管理至关重要。对于中国来讲，在政策的落实过程中，也就是政府的管理过程，必须严防腐败。为此，政策以及政策操作过程必须高度透明化，另外要充分运用公众的民主监督。
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