新农业政策与2005年的期待，本文主要内容关键词为：农业政策论文,期待论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、2004年中央一号文件作为“新农业政策”的标识将持久地发挥作用
在2005年中央一号文件发布之际，回顾2004年年初中央一号文件的成效、展望2005年中央农村工作的新精神，首先要明确的是，这个时隔18年中央颁发的有关“三农”工作的第六个“一号文件”，这个新中国成立50余年第一次以中共中央、国务院的名义专门制定的关于促进农民增加收入的文件，不仅是2004年“三农”工作的部署，从精神实质上，更是今后长时期指导我国“三农”工作的总方针。这要从我国正经历的从“农业为工业提供积累”向“工业反哺农业”这个发展阶段的转折说起。新中国成立后的头30年，我们在一个“一穷二白”的传统农业国，建立起了独立的、比较完整的现代工业体系和国民经济体系（见1981年中共十一届六中全会决议）。在“自力更生”总格局中实现的这一历史性进步，本质上靠的是本国传统农业向现代工业提供的“资本原始积累”；广大农民追随毛泽东为首的共产党和人民政权，供奉了几乎所有的剩余，这种剩余构筑了中国现代化起步的物质基础。
当现代产业成功完成了“资本原始积累”，从而获得了自我发展的动力，“农业为工业提供积累”就不再“天经地义”，“工业反哺农业”的阶段因此开始。从这个意义上说，20世纪70年代末80年代初开始的以农村土地家庭承包为发端的中国改革开放新时期，是发展阶段转折的客观反映：正因为现代工业对传统农业的无偿强制剥夺不再必要，各经济主体之间自愿互利、等价有偿的市场经济体制才有条件实行。
以现代化起步阶段的“农业为工业提供积累”和现代化起飞阶段的“工业反哺农业”——现代社会先后相连的两大发展阶段来看我们的前30年和后20余年。可以看出，新中国成立后的50余年，体现了世界各国现代化发展的共性；从计划经济向市场经济的转轨，在工农关系上，同时也应该是从“农业向工业提供积累”向“工业反哺农业”的转变。问题在于我们的政策能否如实地体现这种共性，能否在农业为工业提供积累、现代工业完成资本原始积累之后，及时地实行“工业反哺农业”的政策。
1992年春邓小平同志南巡讲话，将客观上已经发生了10多年的计划经济向社会主义市场经济的转轨，从理论上明确了下来；今天，新一届中央领导集体以“改变城乡二元结构”、“统筹城乡经济社会发展”的新发展观，用第六个“一号文件”，将20余年前客观上已经开始或应该开始的“工业反哺农业”新阶段，从理论上明确了下来。
“工业反哺农业”的“抓手”是增加农民收入；增加农民收入的衡量标准是农民的劳动力、资金和土地要素投入到农业、农村和农村外各个领域时，能够获得与非农集团所拥有要素等同的收益。等量要素获得等量收益这一市场经济的精髓，或者全体人民各尽其能各得其所的状态，成为“工业反哺农业”要实现的终极目标。
2004年中央一号文件的9个部分22个方面，无不围绕着让农民与非农集团“平起平坐”，让农民分享在现代化起步基础上现代化起飞的繁荣，而“多予、少取、放活”覆盖了农民增加收入的难点——粮食主产区农民和贫困人口，农民增加收入的农业内部、农村内部和农村外部各个领域，农民增加收入所必需的生产流通等经济基础设施、教育卫生等社会基础设施和制度基础设施等外部条件，构成了“新农业政策”的完整构架。
由此看来，2004年中央一号文件的贯彻落实，完全不是一年两年的事情，它将在“工业反哺农业”的整个历史性转折时期持续发挥作用，它既是“新农业政策”的标识，也将实际推动“新农业政策”的实施。
二、前所未有的“民工荒”折射中央一号文件在2004年的绩效
应该说，2004年一号文件的主题“增加农民收入”连同它的9个部分22个方面，人们并不陌生。然而，仅在2004年，这些一同“动了真格”——前所未有的“民工荒”折射出的正是一号文件的绩效。
2004年春开始的从沿海到内地、从南方到北方的“民工荒”，其原因众说纷纭——农民工待遇过低，经济过热用工量增加过快，用工信息传播不畅等，不一而足。然而，农民务农增收、创业增收有望，应该是最基本的原因。
农民工的待遇一向极差，并非自2004年开始；与上亿农村剩余劳动力相比，经济再过热也不可能满足不了新增劳动力所需；用工信息只会越来越通畅；惟有新一届中央领导集体对农民的“多予、少取、放活”政策开始落实，农民切切实实地减轻了负担、增加了收入，农民的土地权益可预期，农民的创业门坎开始降低，原本低收益的农田才变得“抢手”，原本逆来顺受的农民工才能够对老板“用脚投票”，农民的劳动力要素收益率才开始出现向非农集团的劳动力要素收益率靠拢的趋势。可见，实质上规定农民工最低工资的是农民的务农收入、创业收入，而不是法律上的什么“最低工资标准”。从这点看，对中国“三农”国情有着长期真切把握的新一届中央领导集体，长期坚持农村耕地农民家庭均等承包经营制度，强力保护农民的基本土地权益，不仅如人们通常认为的有助于满足农民基本生活需求、相当于农民工社会保障，从而保持社会稳定，还给出了整个社会的最低工资率或“劳工标准”，有助于整个社会的和谐，避免两极分化。
2004年的“民工荒”，就这样比所有的数字和材料都更确切无误地显现了2004年一号文件促进农民增加收入的实绩。不仅如此，导致2004年“民工荒”的因素，还将阻止我们正加速进行的城市化深陷南美或南亚的“城市病”，将使我们的工业化和城市化更加健康发展。
三、认清大势，克服障碍，实施“能力稀疏型”的惠农政策
2004年中央一号文件虽然取得了显著的成效，但成效远未巩固，进程也并非不会逆转。
回顾20世纪80年代的5个“一号文件”，我们仍然可以看到许多重要的条文，甚至当时曾经解决了的问题，迄今尚待努力（注：中共中央文献研究室.新时期农业和农村工作重要文献选编.中央文献出版社，1992）。
以2004年中央一号文件为标识的“新农业政策”的9个部分22个方面如何实施？如何克服“法律越来越严密、执行越来越不力”的通病？我们不必重复一号文件的诸多条文——它们“条条重要”、“条条必要”，需要讨论的是如何使它们落到实处。一是全党全社会要认清发展阶段演进的大势；二是克服维护一己私利的既得利益集团的阻挠；三是用“放活”、“少取”来改善“多予”的成效。
反思改革开放20余年的反复，每一次都发生在改革触动了既得利益集团的不当得利而受阻，他们的“话语权”大过通常处于弱势的没有组织起来的改革的受益者；每一次都使“工业反哺农业”、农民集团的收入向非农集团靠拢的趋势倒退。试想，如果我们保持了农村改革势如破竹、达到峰顶的20世纪80年代前中期的势头，在那5个“一号文件”时代，城乡居民收入比从改革起点的1978年的2.57∶1短短四、五年间急剧下降到1.82∶1，那么，怎么可能有2003年城乡居民收入比的3.26∶1？这一差距不仅高于改革峰顶，更高于改革起点，是新中国50余年的最大差距（注：中华人民共和国农业部.2004中国农业发展报告.中国农业出版社，2004）。
前文已述，“农业为工业提供积累”的阶段已经无可逆转地终结，“工业反哺农业”政策已经具备了物质前提。在前一阶段，农民的直接利益已经为了国家的全局利益作出了牺牲；在后一阶段，农民的直接利益就是国家的全局利益。2004年一号文件中提到：“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。”今天，一切维护农民直接利益的政策，都同时是维护国家整体利益的政策。再也没有任何理由让农民作出牺牲，这种牺牲，在今天早已不为国家、社会所获，而仅仅为强力集团所获（尽管它们总是以一己私利冒充国家利益，将一些应急性倒退措施永久化），并降低了它们改革的压力。现代化起步阶段处于被剥夺状态的农民，尚且客观上构成了我们的执政基础；如果今天我们不能让全体农民和由农民转变而来的产业工人主体成为执政基础，只能说明我们未能顺应发展阶段所要求的实现向“工业反哺农业”政策的转变。正如中央财经领导小组办公室副主任陈锡文同志的感言：把握不住这个历史性转变的话，就会形成障碍，已经获得的成果会得而复失（注：引自陈锡文2004年10月17日在中国人民大学农业经济系建系50周年庆典暨农业与农村发展学院成立大会上的讲话）。
概言之，在工业化起飞的发展阶段，工业反哺农业，促进农民增加收入、让农民集团的收入向非农集团靠拢，已经具备了物质前提和客观条件。全部问题在于从中央到地方的各级决策者有无这种政治意愿。新一届中央领导集体已经用自己的行动表明了这种政治意愿。
当代发展经济学有个概念叫“政府能力”，这种能力主要指“是否愿意并且能够为最大多数人民的最大利益服务”；当政府不具备这种能力的时候，就不能推出高度依赖公职人员主观裁量的“能力密集型”的政策，而只能设计具备自我实现机制的“能力稀疏型”政策（注：世界银行.变革世界中的政府——1997年世界发展报告.中国财政经济出版社，1997）。一般而言，顺应市场、能够利用市场机制的“少取、放活”政策措施，往往是“能力稀疏型”的。例如，作为履行中国入世承诺的变外贸进出口经营权的审核制为登记制，让经营特色农产品的小企业获得自营出口权；放开包括粮食在内的市场收购和销售；允许农村流动商贩不进行工商登记、不交纳税费；取消农业特产税，降低直至取消农业税；要求城市取消对外来务工经商农民的歧视性就业、创业和定居政策；要求交通运输部门取消滥设的关卡、降低收费；颁布和执行“行政许可法”、“立法法”；再深入一些，就是宪法司法化等。所有这些集中到一点，让农民获得市场经济中应有的权益，切切实实地增加了农民的创业、就业机会，降低了农产品生产流通和农业外创业、就业的成本，增加了农民的收入。对于政府机构，仅仅要求它们“不作为”、“不发挥作用”；尤其对其中的“歪嘴和尚”，就是要求他们不要“念经”、不要“与民争利”。这完全符合党的十六届四中全会加强党的执政能力建设的精神，用从根本上降低权力的“含金量”来对腐败“釜底抽薪”，防止中央惠农政策走样。
四、2005年的期待
“能力密集型”的“多予”的惠农政策仍然必要；即使“少取”、“放活”的惠农政策，仍然少不了公共机构的行动。例如，放活农产品流通，更需要检验检疫的配合，理想状态的“一个标准，一次检验，全球通行”（注：2002年10月14日第三十三届世界标准日主题），离不开公共机构的便利化服务。至于很难实行“产业化”的教育、卫生领域，例如，新型农村合作医疗，农村义务教育的拨款、管理和运行，具有“自然垄断”特性的水电路等公共基础设施的提供，也只能是“能力密集型”的政策。
现实中，包括农村基层在内的公共机构，不乏“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”（注：胡锦涛同志2002年12月6日在西柏坡学习考察时的讲话.载新华网2003.01.02,18:15:59,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-01/02/content_677350.htm）的职能人员，也因此才有了中央对广大基层干部的“真正重视、真情关怀、真心爱护”（注：新华网北京2004年10月2日电.胡锦涛：真正重视真情关怀真心爱护基层干部——2004年10月2日在北京市考察时的讲话.载新华网2004.10.03,00:32:56,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-10/03/content_2048340.htm）。关键是如何让“三民”干部获得“三真”？如何让“三民”干部的行为持续？如何让惠农政策不仅在2004年“动真格”？如何让“潜规则”不再通行？如何给出“游戏规则正在转变”的信息？
这需要对“能力密集型”的“多予”惠农政策设计“模拟市场”机制，构筑“信息——激励／约束制度——行为”的构架；即使对“能力稀疏型”的“少取”和“放活”的惠农政策，对相关公私机构及其职能人员，也要建立“公共信息——服务对象选择——市场或模拟市场奖惩——司法保证”的机制。用制度改变人的行为；用信息及其传播使制度有效；用“市场纪律”和“行政纪律”确保公共信息的公开透明及自动披露。这种需要对每个“细节”精妙设计的制度，只能由具有“为人民服务”政治意愿的决策者来构筑。
举一个实例。2004年秋我们参与WTO和国务院发展研究中心课题实地调查的592个国家级扶贫开发工作重点县之一的云南省会泽县，在农民人均纯收入不足全国平均水平一半、人均年口粮250公斤以下、县财政收入人均占有在全省129个县市区单位中名列第87位的条件下，在全国率先进行新型农村合作医疗试点。2003年、2004年两年，除了中央规定的县级配套资金外，县财政每年为参加合作医疗农民代交个人应承担的10元中的5元；按每人每月100元的标准对全县1080名乡村医生进行补贴；拨款105万元建立了新型农村合作医疗网络信息管理系统；每年安排30～50万元的合作医疗管理经费预算，县、乡、村三级管理机构得以不从合作医疗筹资中提取任何费用，构筑了筹资、管理、运行和监督的完备机制，实现了83万农村居民参合率两年分别高达94%和95%的实绩。可以用该县新型农村合作医疗第2年的筹资动员成本反映第1年合作医疗的成效：县合管办一共花费1万元，将23万张（每张成本4分多钱）宣传单印发到户，乡、村两级开会告知在指定期限、指定地点或指定账户缴纳个人承担的5元。人均花费1分多钱就完成了95%的参合率。甚至筹资结束后仍然有外出打工农民1万余人赶回来自行到指定账户交费要求补入，甚至没有被医保覆盖的城镇居民也纷纷加入了农村合作医疗。而一年前第一轮合作医疗的宣传动员成本人均高达1元。
新型农村合作医疗这种高度“能力密集型”的惠农政策，在会泽县“自动运行”，要诀在于他们对整个系统无数“细节”的设计和把握——成百上千种集中招标采购的中西药品的厂商、规格和价格等信息，乡村医生每一张处方的药品、服务种类及价格等信息，与工作量考核联系的补贴报酬等信息，每个农民患者在各级各类医疗机构每一次就诊报销的金额和比例等信息，中央、省、市、县、户各种来源资金的筹集信息，各级各类医疗机构门诊和住院的服务数量和质量、价格和补助等信息，基金在财政和卫生两大系统运转的信息等，全部经由计算机网络实时提供，既为决策者掌握，也向提供服务的医疗机构和人员、接受服务的农民等所有相关者公示。例如，为了克服药品价格不透明这个全国乃至全球性的难题，会泽县在一般营利性药房不愿意涉足的乡镇及中心村开设了“大药房”，所有的药品放在玻璃柜明码标价。这样，一是检验招标的成效。对中标药品实行社会监督，群众到药房看到中标采购的药品价格，会与市场价格进行比较，如果价格高，老百姓会有反映。二是监督防止村卫生所擅自提高价格。群众到村卫生所拿药，可以与大药房的价格进行比较。市场价格——中标价格——患者实际购买价格这3种价格信息公开化，将具有竞争性的市场价格设置为干预价格的参照，使药品价格大幅度下降并最终惠及患者（该县所在市药品招标的中标价，是该县招标价格的上限）。掌握招标实权的决策者，用这个“细节”设计，“自我了断”了可能的“黑箱”，保证了这个贫困山区的农民以人均年筹资30元的代价获得基本医疗保障，保证了新型农村合作医疗的高效运行，堵塞了可能的漏洞。
这种实时、全面、准确的信息，还让决策者随时调整制度以改善运行机制。例如，他们及时发现了越是贫困的乡村资金结余率越高的现象，立即在第二轮合作医疗制度中，将贫困乡村的报销比例提高了10个百分点（注：据作者及其团队2004年9月16-29日实地调查）。
会泽县新型农村合作医疗的实例告诉我们，中央的“多予”惠农政策，靠有意愿为人民服务的公共机构职能人员实现。他们主动在国民收入再分配中向农民倾斜；并通过“制度性基础设施”建设，提高了公共财力的效率。他们体现出来的是现代社会现代政府高效廉洁的“机构能力”，弥补了物质条件的贫困。只有这种政府，才可能促成信息的公开披露，才可能形成“信息——制度——行为”的有效构架，才可能将政府与市场的优势结合在一起，才能让中央的“新农业政策”落到实处。这也是党的十六届四中全会加强党的执政能力建设所要求的。
翻开2005年中央一号文件，一个突出特点就是国家财政开始越来越多地向“三农”倾斜，它预示着中央正加大力度调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。而要让中央的政策真正落到实处，让公共财力在农业综合生产能力建设的每个环节、每项措施真正到位，不被渗漏，就需要找到抓手，关注细节，不尚空谈，讲求实效，就必须让全国所有“块块”的地方政府和所有“条条”的部门机构，都具备会泽县这个贫困山区县的“政府能力”。这也是我们对2005年一号文件贯彻落实的期待。