中国人口与教育发展战略研究，本文主要内容关键词为：中国人口论文,发展战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
20世纪80年代以来，世界上许多发达国家在研究和制定本国长远发展战略时，更加重视教育发展，纷纷制定切实有效的政策，增加对教育的投入，加快教育改革与发展的步伐。2006年8月，胡锦涛总书记在中央政治局第34次集体学习时的讲话中提出：坚持把教育摆在优先发展的战略地位，是我们党和国家提出并长期坚持的一项重大方针，也是发挥我国人力资源优势、建设创新型国家、加快推进社会主义现代化的必然选择。党的十七大把优先发展教育，建设人力资源强国列为改善民生六大重点社会建设的首位。
教育优先发展战略是指公共支出和政策受约束的条件下，在投入和政策上对教育发展进行倾斜，同时教育发展重点和目标应该与社会和经济的需求相协调。教育优先发展战略又是一个动态的概念，随着时代的发展，教育优先发展的内涵也会进一步丰富。就目前而言，教育优先发展的内涵归纳起来有七点：（1）全面实施素质教育；（2）持续加大教育投入；（3）实行普遍免费义务教育；（4）大力发展职业教育；（5）提高高等教育质量；（6）保障教育的公益性；（7）构建终身教育体系。
2008年底我国总人口已经达到13.28亿人①，人口发展进入“低出生、低死亡、低增长”新发展阶段。教育优先发展、建设人力资源强国是未来中国社会发展重点，是变人口压力为人口优势，实现人口大国向人力资源强国转变的关键因素，是提高人民科学文化素质和思想道德素质的基本途径，是发展科学技术和培养人才的基础。本研究从构建终身教育体系出发，审视我国教育发展现状和问题，测算教育适龄人口和各教育层次在校生人数变化趋势，分析教育适龄人口变动对教育发展的影响，剖析教育热点问题，谋划教育发展总体思路。
2 我国教育发展现状与问题
2.1 教育发展现状
2.1.1 早期教育（0～2岁）薄弱
我国婴幼儿早期教育是教育体系中最薄弱的环节。1998、1999年中国早期教育开始萌芽，处于起步阶段。目前仍未纳入国民教育体系。据统计，城市3岁以下儿童的入托率不到10％，85％不能经常接触同龄伙伴，90％以上由祖辈或保姆在家看护，未受到系统智力开发。
2.1.2 学前教育（3～5岁）滞后
我国在园幼儿（包括学前班）由2000年的2250万迅速减少到2001年的2000万，2007年稳步上升到2349万（图1）。2007年，全国有幼儿园13万所，3～5岁学前教育适龄人口为4968万人，毛入园率不到50％。
图1 在园幼儿人数变动
资料来源：根据教育部网站、《2000～2007年全国教育事业发展统计公报》等数据整理。
2.1.3 义务教育（6～14岁）普及
义务教育基本普及，成为实现中国教育振兴的基石。20世纪90年代，小学毛入学率② 超过100％，2007年初中毛入学率达98％（见表1）。2007年小学、初中在校生人数分别为10564万人、5736万人。
2.1.4 高中阶段教育③ （15～17岁）发展提速
2007年高中阶段教育，在校学生达4527万，毛入学率快速增加，从2000年的42.8％提高到66％（见表1），普通高中在校生2522万，比2000年翻番，呈快速发展态势（见图2）。
2.1.5 高等教育④（18～22岁）大众化
高等教育实现跨越式发展。2007年我国高等教育招生规模达566万，是1998年的5倍（见图3），高等教育在学总人口超过2700万（见图4），毛入学率23％。我国高等教育在学人口先后超过俄罗斯、印度、美国，居世界第一，奠定了现代化建设对专门人才需求的基础。
图4 我国高等教育规模变化
2.1.6 职业教育取得突破
职业教育日益受到重视。2002年和2005年，国务院两次作出大力发展职业教育的决定，坚持职业教育面向人人、面向全社会的发展方向，推动职业教育步入发展的快车道。“十一五”期间，中央专项资金11亿多元，国债项目资金18亿多元，直接支持1500所职业院校，地方用于职业教育基础能力建设资金达200多亿元。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出，加快发展职业教育，提高劳动者素质。
2.1.7 老龄教育得到关注
改革开放以来，“老有所学”的理念得到社会广泛认同。1996年颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，2000年出台《关于加强老年工作的决定》，制定老年事业五年发展规划，加大老龄教育投入。2007年全国老年大学和老年学校3.3万所，在校学员334万。老年教育覆盖率较低，老年人口入学率仅为1.16％，与发达国家10％入学率差距较大，难以适应人口老龄化发展需要。
2.2 教育发展问题
2.2.1 教育发展不均衡
城乡教育机会不均等。教育资源在城乡之间分配不平等，城市义务教育生均经费是农村的1.7倍，专项调查显示，1986年《义务教育法》颁布到2000年的15年间，中国大约有1.5亿左右的农村学生没能完成初中教育。这其中包括未入小学的近3200万人，小学阶段失学的近3800万人，小学毕业后未能升学的5000多万人，以及初中阶段失学的3000多万人；区域教育机会不均等。西部地区人口受教育程度普遍较低。教育资源分配不公导致区域内择校现象普遍。基础教育阶段的重点学校，拥有优质的教育资源。择校现象已从高中逐步蔓延至初中、小学，乃至幼儿园，名牌学校的优质教育资源迅速转化为经济收益，又转化为更优质的教育资源。相反，薄弱学校日益捉襟见肘，更加陷入生源质量、办学力量的薄弱，这更进一步加剧了教育机会的不均等；
2.2.2 教育质量不高
早期教育是儿童智力开发最关键的时期，我国早教仍处于自然成长阶段；学前教育师资专业水平低，现有教学方式、教学内容与儿童智力、特长个性化发展不相适应；义务教育阶段教学理念与现代化建设不相适应，农村偏远地区义务教育师资短缺。设施陈旧老化，教育质量亟待提高；高中教育仍然以升学率为中心，中学生实践能力、创新精神受到遏制，农村高中教育资源匮乏，教育质量难以保证；职业教育专业设置重复，缺乏专业教师队伍，知识和专业技能更新慢，实验设施落后，职业院校学生能力培训明显不足，实践能力较弱；高等教育缺乏前瞻性规划，专业设置滞后于市场需求，强调教育规模，忽视教育质量。高校对教师的考核重科研、轻教学，培养机制不利于学生的创新能力、实践能力、创业能力和解决问题的能力形成，从而带来“文凭病”、“教育过度”和“知识失业”等社会问题。
2.2.3 教育投入不合理
突出表现为：一是教育投入总量不足。公共教育经费占国民生产总值比例，世界平均水平为4.9％，发达地区5.6％，发展中国家4％。2007年全国国内生产总值为249529.9亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32％⑤，不仅远低于发达国家，而且低于发展中国家的平均水平。二是教育投入结构不合理。我国教育投资分配比例失调。根据教育经济学基本理论，发展中国家初等教育投资总额应高于中等和高等教育。但我国高等教育财政性投入相对偏高，义务教育和职业教育经费投入不足，初等教育投入相对偏低，学前教育支出较少，早期教育几乎为零。农民工培训费用不到教育经费的千分之一。
2.2.4 人力资源不匹配
人力资源质量低。全国人力资本存量仍然处于较低水平。2000年人口普查显示，全国接受高中及以上教育的为14.76％，大学及以上仅为3.61％；15～59岁劳动年龄人口中，文盲和半文盲占5.2％，总数达4300万；初中及以下学历是劳动力主要群体，2000年比重高达91.2％。25岁以上人均受教育年限为7.1年，相当于美国100年前水平，比美国1999年12.74年（相当于大学一年级水平）整整低了5年，与后发型国家韩国11.48年（相当于高中三年级）相比低近4年。
人力资源结构失调。（1）高中文化程度的人口比例偏低。按照国际标准，国家教育现代化的标志是：12年制义务教育、高中入学率80％～90％、大学入学率40％～50％。相对于经济社会发展水平，我国高中入学率偏低。2007年我国小学升初中的毛入学率达到98％，而初中升高中仅为80％；2005年全国从业人员中高中文化程度人口只占13.4％，而初中达45.8％，说明初中辍学率极高。1999年～2005年高等教育入学率一直高于高中，二者的差距在高峰时几乎达20％。高中人口比例偏低是教育两极分化的预警信号，必须防止高中教育成为人力资本结构性比例失调的分水岭。（2）高素质科研人才和高级技工严重短缺。我国学历教育不能很好地适应产业结构优化升级需要，高素质科研人才稀缺，而大专学历难以被社会认同。劳动和社会保障部调查⑥ 显示，初中及以下、高中、大专、大学、硕士以上各文化程度的求人倍率分别为1.07、0.99、0.84、0.89和1.16，其中大专的求人倍率最低，供大于求，而硕士以上学历求人倍率最高，供需缺口最大（见表2）。中国传统的教育体制重理论、轻技能，重学历教育、轻技能培训，各技术等级的求人倍率均大于1，其中高级工程师、高级技师和技师的求人倍率分别为3.21、2.47和2.38，表明在劳动力市场上对高级技工的需求远远大于供给（见表3）。
3 教育适龄人口预测
3.1 教育适龄人口中、长期变动趋势预测
年龄、性别和城乡等是影响受教育人口的重要因素，在受教育人口发展的预测中考虑这些因素。人口预测方法有很多种⑦，本研究构建“中国分城乡、性别、年龄的受教育人口规模预测模型”，与传统“分要素预测方法”⑧ 相比，有两大优势：一是实现农村→城市人口的实时动态对接；二是预测模型参数⑨ 的中国化（见表3）。
3.1.1 早期教育适龄人口（0～2岁）变动趋势
2008～2050年早期教育适龄人口经历了2次波动（见图5），到本世纪中叶减少了747万。第一次波动由2008年的5050万增长到2014年的5578万，随后减少到2033年的4368万；第二次波动由2033年4368万增加到2043年的4854万，随后减少到2050年的4303万。2014年峰值为5578万，2050年谷值为4303万，相差1278万。
图5 2008～2050年早教（0～2岁）适龄人口数变动趋势
3.1.2 学前教育适龄人口（3～5岁）变动趋势
2008～2050年学前教育适龄人口经历2次波动（见图6），到本世纪中叶减少了476万。第一次波动由2008年的4961万增长到2018年的5520万，随后减少到2036年的4339万；第二次波动由2036年的4339万增长到2046年的4827万，随后减少到2050年的4485万。2018年峰值为5520万，2036年谷值为4339万，相差1181万。
图6 2008～2050年学前（3～5岁）教育适龄人口数变动趋势
3.1.3 义务教育适龄人口规模的变动趋势（6～14岁）
小学教育适龄人口（6～11岁）。2008～2050年小学适龄人口规模经历了2次波动（见图7），到本世纪中叶减少了1516万。第一次波动由2008年的10979万减少到2012年的9847万，随后增长到2022年的10961万；第二次波动由2022年的10961万减少到2042年的8855万，随后增长到2050年的9463万。2008年峰值为10979万，2042年谷值为8855万，相差2124万。
图7 2008～2050年义务教育适龄人口数变动趋势
初中适龄人口规模的变动趋势（12～14岁）。2008～2050年初中适龄人口规模经历了2次波动（见图7），到本世纪中叶减少1481万。第一次波动由2008年的6091万减少到2015年的4863万，随后增长到2026年的5517万；第二次波动由2026年的5517万减少到2045年的4336万，随后增长到2050年的4610万。2008年峰值为6091万，2045年谷值为4336万，相差1755万。
3.1.4 高中适龄人口规模的变动趋势（15～17岁）
2008～2050年高中（职专）适龄人口规模经历了2次波动（见图8），到本世纪中叶减少1600万。第一次波动由2008年的6455万减少到2018年的4862万，随后增加到2029年的5517万；第二次波动由2029年的5517万减少到2044年的4359万，随后增加到2050年4453万。2008年峰值为6455万，2044年谷值为4359万，相差2096万。
图8 2008～2050年高中（15～17岁）适龄人口数变动趋势
3.1.5 大学适龄人口规模的变动趋势（18～22岁）
2008～2050年大学适龄人口规模经历了1.5次波动（见图9），到本世纪中叶减少了4327万。第一次波动由2009年的11736万减少到2024年的8189万，随后增加到2034年的9156万；半次波动为由2034年的9156万减少到2050年的7409万。2009年峰值为11736万，2050年谷值为7409万，相差4327万。
图9 2008～2050年大学（18～22岁）适龄人口数变动趋势
3.2 教育适龄人口变动对教育发展的影响
3.2.1 总量变动对教育发展的影响
各层次教育适龄人口的总量变动情况。2008～2050年各层次学历教育适龄人口呈现不断下降的趋势（见表3），由2008年的4.51亿下降到2050年的3.47亿，减少了1.04亿。但各层次学历教育适龄人口内部减少的量有所不同，其中大学教育适龄人口减少的最多，减少了4327万；小学、初中和高中教育适龄人口次之，均减少了1500万；早期教育、学前教育适龄人口减少的较小，为550万。
各层次教育适龄人口的结构变动情况。2000～2050年各层次教育适龄人口的内部结构变动较大，呈现出此起彼伏的趋势。学龄前和大学等“两头”教育适龄人口比例变动最为剧烈，且呈现出相反的趋势；小学、初中和高中（职专）等“中间”教育适龄人口变动相对较为平缓。另外值得注意的是，2008年和2050年各层次教育适龄人口的比例构成比较一致。
未来20年是中国教育实现从粗放型向集约型进行转变的战略机遇期。教育适龄人口总体规模减少使得教育投资方向从扩大教育规模为主转变为提高教育质量为主。但是，教育规划如果不充分考虑人口发展的趋势，不能根据人口的变动作出及时的调整，就会出现教育资源配置风险。
3.2.2 结构变动对教育发展的影响
把握时间差，适时优化教育规划。由于各层次学历教育适龄人口规模减少的过程存在时间差。它们之间有一定的规律，学前、小学、初中、高中（职专）、大学等适龄人口变动的第一个波谷分别出现在2006年，2012年，2015年、2018年、2024年（误差1年），依次较后者提前6年、3年、3年、6年，其时间差大约为后者的教育年限。时间差为教育发展结构调整提供机遇，可以作为教育规划依据。
把握结构差，适时规划教育规划方向和节奏。21世纪上半叶，各层次教育适龄人口规模的变化过程不是始终如一的，中间伴随较大波动，峰谷交错、存在结构差：
（1）两个周期：一方面早期教育和学前教育适龄人口变动呈现出先上升后下降，再上升后下降的趋势；另一方面小学、初中、高中适龄人口的变动呈现出先下降后上升，再下降后上升的趋势。二者呈现出相互耦合的变动结构。
（2）一个半周期：一方面大学适龄人口的变动呈现出先下降后上升，再下降的趋势；另一方面，青老年、中老年潜在教育适龄人口变动呈现出先上升后下降，再上升的趋势。二者也呈现出相互耦合的变动结构。
（3）一个周期：劳动适龄人口变动的趋势相对较为简单，是先上升后下降。
（4）半个周期：高龄老年潜在教育适龄人口变动趋势为单调上升。
各层次教育适龄人口规模的波动，对教育发展规划梯次安排带来机遇和挑战。应未雨绸缪，因势利导，在各层次教育适龄人口规模的波动过程中，抓住周期结构变化，进行教育结构调整。
3.2.3 迁移变动对教育发展的影响
人口迁移流动是总人口的重新分布，同时也是教育适龄人口的重新分布。21世纪上半叶是中国城市化迅速发展的时期，城镇和农村教育适龄人口规模的变动方向相反，表现为农村的小学、初中、高中（职专）、大学适龄人口持续下降，而城镇持续上升。2026年前后城市的教育适龄人口会大于农村，教育适龄人口的迁移变动必然带来城乡规模和密度的变化，导致教育需求的变化，要求在制定教育发展规划时，必须考虑各层次教育适龄人口规模变动趋势的城乡差别，适时调整教育规划，优化教育网点布局，促进教育公平，为城乡一体化奠定基础。
4 各教育层次在校生人数变化趋势
根据教育适龄人口变动趋势、国家教育发展规划，借鉴国际经验等确定毛入学率，测算各教育层次在校生人数。
4.1 早期教育在校生人数
早期教育是婴幼儿心智开发最重要的时期。我国早期教育仍未纳入国民教育体系，处于起步阶段。根据本报告第三部分的预测数据，早期教育适龄人口从2008年的5050万逐步减少到2050年的4303万。但是，由于目前早期教育适龄人口接受正规、系统的比例很低，未来早期教育的发展空间很大。目前城市3岁以下儿童的入托率不到10％，按照中等发达国家水平，到2020年30％的适龄儿童接受早期教育，到2050年城市60％的适龄儿童接受早期教育。
根据适龄人口和入园率，测算早期教育在园人口数（见图10）。
图10 早期教育在园人数趋势
未来我国早期教育在园人数将呈不断上升趋势，2008～2020年前后是快速增长时期，将从2008年的500万人迅速增长到2020年的1500万人。2036年将达到2000万人，2043年将突破2500万人，然后稳定在2500万人。
4.2 学前教育在校生人数
学前教育是未来教育发展的重点之一。全国学前三年入园率不到50％，今后5年全国幼儿教育事业发展的总目标是：学前三年儿童受教育率达到55％，学前一年儿童受教育率达到80％；大中城市普及学前三年教育；城市和经济发达地区，学前三年儿童受教育率应达到90％。根据教育发展“十一五”规划，学前三年毛入园率要达到55％以上。《中国教育事业2020发展纲要》中，提出“基本普及学前三年教育”的远景目标，2010年学前三年毛入园率为55％。2020年基本达到中等发达国家水平为95％，2050年提高到98％。
按照上述参数和适龄人口，测算学前教育在园学生人数（见图11）
图11 学前教育在园人数趋势
2008～2020年是学前教育快速发展时期，在园人数将从2500万人，迅速增长到5200万人。此后，缓慢下降，2020～2050年在4000～5000万之间波动。
4.3 小学教育在校生人数
由于我国小学适龄儿童毛入学率2004年、2005年、2006年分别为106.6％、106.4％、106.3％，已经超过100％，因此该阶段需要着重解决的应该是结构、质量、均衡和公平等问题。我国小学适龄儿童毛入学率2004年、2005年、2006年分别为106.6％、106.4％、106.3％，统计结果表明近几年我国小学毛入学率呈下降趋势。到2020年接近2000年世界高收入国家平均水平⑩ 为102.2％，2050年为100.6％。
2008～2050年小学在校学生数总体呈现波浪形下降趋势，2008年1.16亿下降到2050年0.95亿，最低点2040年前后出现为9000万（见图12）。
图12 小学在校学生变动趋势
4.4 初中教育在校生人数
2007年初中教育毛入学率提前达到“十一五”末期规划数98％，进入基本普及阶段，2050年将全面普及初中阶段教育。
2000～2007年初中教育毛入学率分别为95％、97％、98％，提前达到《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求，2050年全面普及为100％。
初中在校生总的变动趋势也是波浪式下降，在校生规模从2008年的5900万人逐步下降到2045年的最低值4300万人，稳定在2050年的4500万人（见图13）。其间2010～2015年下降速度较快，是初中推进教育均等化、结构调整、提高教学质量的最佳时期。
图13 初中在校学生变动趋势
4.5 高中阶段教育在校生人数
高中阶段教育（包括普通高中、成人高中、中等职业学校）发展较快，2020年经济发达地区将普及高中阶段教育，中西部地区将提高高中阶段毛入学率。2005～2007年各年高中阶段毛入学率（全口径）分别为52.7％、59.8％、66％，2010年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求达到80％，2020年达到基本普及高中阶段教育的目标为85％，2050年达到95％(11)。
2008～2050年高中在校生规模在4000～5000万之间波动。最高值2012年为4900万人，最低值出现在2044年，为4000万人（见图14）。
图14 高中在校学生变动趋势
4.6 高等教育在校生人数
高等教育1998年实施连续“扩招”政策，进入大众化阶段，提高高等教育质量，在新的起点上稳步发展高等教育。根据教育部教育统计数据(12)，2005～2007年高等教育阶段毛入学率分别为21％、22％、23％，2010年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求达到25％，2020年我国基本实现全面小康时，达中上等收入国家平均水平31.5％，2050年达到55％(13)。
2008～2015年受适龄人口迅速减少的影响，尽管高等教育毛入学率不断增长，在校生规模始终稳定在2800万人左右。2016年后不断增长，从2900万人增长到2050年的4000万人（见图15）。
图15 高等教育在学人数变动趋势
5 教育发展热点问题分析
5.1 基础教育公平
改革开放以来，国家经济政策明显倾向于东部地区和城市，间接导致了东西部、城乡在经济发展乃至教育投资上的差距，加剧了教育资源配置的失衡。要减缓教育资源在区域、城乡的非均衡配置，必须推行农村中小学标准化建设、农村中小学现代远程教育等教育发展重点工程。小学、初中、高中的农村基础教育在校生人数由目前的1.3亿减少到2020年的不到0.9亿，2050年仅为0.3亿，不足目前的25％。未来要把握农村在校生规模直线下降趋势。调整教育规划，加快基础教育公平的步伐。
5.2 职业教育
职业教育和农村劳动力培训严重滞后，我国企业职工教育经费投入占职工工资总额的1.4％，远低于发达国家10％～15％的水平，在职培训发展落后直接导致科技成果转化率低下，技术进步对经济增长的贡献率只有29％，远低于发达国家60％～80％的水平，甚至低于发展中国家35％的平均水平。技能型人才紧缺，已经成为经济结构调整和经济发展方式转变的瓶颈。
5.3 高校债务
由于扩招加大，基础设施建设；高校下放地方，财政投入严重不足；大学发展争相攀比，追求大而全，再加上铺张浪费等原因，全国公办高校银行贷款总额估算在1500～4000亿元之间。中国社会科学院(14) 研究显示，几乎所有的高校都有贷款，2005年达1500～2000亿元。2007年全国政协高校负债问题报告指出，高校贷款总额已达2500亿元，且有扩大趋势。九三学社估计高校债务保守为4000亿元(15)。
5.4 国家助学贷款
1999年国家助学贷款(16) 制度在全国8个城市试点，2000年全面推开。贷款额度和申请人数不断上升，2005年全国发放助学贷款53亿元，2007年9月底累计发放220亿元，支持323万人。
依据2008～2050年高等教育适龄人口、毛入学率，普通本专科在校生规模、贫困发生率、贫困生贷款比例、生均年贷款额度等测算进行预测，2010年普通本专科学生助学贷款资金总需求(17) 228～380亿，2020年225～375亿，2050年342～570亿。
国家助学贷款从“助贫”向人力资源“投资”(18) 转变，2020年助学贷款覆盖面达在校生的30％，2050年达50％，以10000元／人查原年贷款额度测算，2020、2050年将达到562亿、1426亿。
5.5 农村留守儿童教育问题
目前，全国农村留守儿童约5800万人，其中14周岁以下约4000多万(19)，在全部农村留守儿童中，学龄前（0～5周岁）、小学学龄（6～11周岁）、初中学龄（12～14周岁）和大龄（15～17周岁）4个年龄组分别占27.05％、34.85％、20.84％和17.27％，其中义务教育阶段的农村留守儿童约3000多万，留守儿童正在成为失学的主体。外出务工人员多的地区，多为老少边山穷地区，基础教育投入不足，硬件设施滞后，师资力量缺乏。在正常的教育管理之外，学校难以对数量庞大的“留守儿童”进行特别监管。由于缺乏全方位的监管引导，“留守儿童”极易放松对自己的要求，加上思念父母、担心受歧视等心理障碍，缺乏学习自觉性、上进心和自制力。致使他们对学校失去信任，逃学、辍学，过早流向社会。
5.6 老龄教育
城乡居民收入差距悬殊，老龄教育需求的更多来自城市健康老年，假定城市60～79岁的中青老年人为潜在老龄教育规模，本报告预测结果显示，未来40年城市中青老年规模将翻两番，2006年不足0.5亿，2020年接近1亿，2050年2.2亿。我国老年人口入学率仅为1.16％，与发达国家老年教育比较，差距巨大，美国的老年教育比例超过10％，说明我国老年教育难以适应人口老龄化发展需要。2006年《中国老年事业发展“十一五”规划》提出，到2010年老年学校在现有基础上增加1万所。
6 促进教育发展战略思路
6.1 不同层次适龄人口教育发展思路
根据人口年龄结构的变化趋势，早期教育、学前教育、职业教育、老龄教育应成为教育发展的重点领域。
6.1.1 学龄前教育进入最佳发展期
学龄前教育适龄人口规模自2006年以来不断增加，2007年已高达1亿，未来8年还将累计增加1000万，至2016年达1.1亿，年均增加125万。与此同时，也是九年义务教育适龄人口规模不断减少的时期，减少规模为学龄前教育适龄人口增长规模的2.5倍（见图16）。因此，紧紧抓住二者规模变动的结构差，通过“并”、“转”(20) 等手段，合理利用义务教育资源，大力发展学龄前教育。
图16 学龄前与义务教育适龄人口变动趋势耦合图
6.1.2 九年义务教育进入高水平普及战略机遇期
目前至2014年，九年义务教育适龄人口规模不断减少，由2008年的1.71亿减少到2015年的1.49亿，7年减少了2400万，年均减少343万。另外，此时期依然还处在“人口红利期”。因此，充分利用适龄人口规模减少带来的“增容效应”和经济增长的黄金时期带来的投入增长，推进义务教育改革步伐，促进城乡、区域教育均衡发展，极大程度提高义务教育质量，高水平普及九年义务教育。
6.1.3 高中教育进入逐步普及自然过渡期
2006年高中阶段毛入学率达近60％的历史最高水平，在校生超过4300万，中等职业教育形成1800万的空前规模。另外，目前至2018年，高中适龄人口规模不断减少，由2008年的6700万减少到2018年的4900万，11年减少了近1／3。因此，随着高中阶段毛入学率不断提高，由于适龄人口规模迅速下降，即使2018年高中阶段教育全面普及，在校生规模4900万，仍然低于2006年6100万的规模，现有高中（职专）教育资源略有剩余。党的十七大报告提出“加快普及高中阶段教育”，引起社会的广泛关注，大力发展中等职业教育，优化教育结构，是建设人力资源强国的一项重要任务。
6.1.4 高等教育进入峰回路转的黄金发展期
大学适龄人口规模自2000年达9800万后，持续攀升，增加到2007年的1.15亿，预计2009年达到高峰1.17亿，随后进入长达15年的下降期，也就是以扩招为特征的规模型向以现代化为特征的质量型发展，迈进现代高等教育发展的黄金时期。目前，充分利用大学学龄人口变动这一峰回路转的难得机遇，把握合适的发展节奏，转变大学教育发展方式、创新教育培养模式，妥善处理好扩大教育规模与提高高等教育质量之间的矛盾，促进大学教育持续健康发展。
6.1.5 劳动力职业培训进入发展快车道
职业教育发展大大滞后于社会需求，职业院校在办学模式、专业设置、就业促进、人才培养等方面难以适应经济社会发展的要求。劳动力教育适龄人口规模不断增加，由2000年的7.80亿增加到2007年的8.46亿，预计未来10年仍将不断增加，2016年达峰值8.72亿。说明劳动力职业教育潜在需求巨大，形势严峻。国家高度重视职业教育，统筹规划，大力发展，劳动力职业教育进入快速发展时期，同时必须认识到，劳动力职业教育任重而道远。
6.1.6 老年教育进入需求进发与供给增长的转折期
老年教育适龄人口规模2000年来不断增加，将由目前的1.57亿增加到2050年的4.20亿，增长2.67倍。从规模看，青年老人增加最多达1.08亿，中年老人次之达0.93亿，高龄老人达0.61亿；从速度看，高龄老人最快增长4.37倍、中年老人次之为2.74倍、青年老人为2.13倍。面对老龄化加速发展和老年教育适龄人口规模飞速增长的严峻局面，提出发展老龄教育重要课题。宣传全社会、动员全社会，更新观念，加大对老年教育投入，利用各种手段，因地制宜兴办老年教育。通过老年教育，使老年人总结提升社会、知识积累，更新知识、增长技能，扩大沟通、增进交流。利用经济持续增长和老龄化快速到来的机遇，实现老年教育转折性发展，提高老年人社会发展参与度，推动积极老龄化，创造老年社会人口红利期。
6.2 不同区域(21) 适龄人口教育发展思路
6.2.1 东部地区创新建立终身教育体系
东部地区处于工业化中后期向后期转变阶段，2020年将基本完成工业化进程。东部地区的教育结构在率先普及高中教育和实现高等教育大众化基础上，大力发展高等职业教育和研究生教育，利用经济发展的成果拉伸教育链条，完善终身教育体系。
6.2.2 中部地区强化职业教育培训体系
中部地区处于工业化中期阶段，在普及九年制义务教育的基础上，利用承接产业结构转移的机遇和人口的优势，大力普及高中阶段教育，加快高等教育发展步伐，尤其是中、高等职业教育，强化劳动力职业教育培训体系。
6.2.3 西部地区构建优质基础教育体系
西部地区处于工业化初期阶段，到中期阶段需要较长时间。普及巩固九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲，是西部尤其是少数民族聚居区和边远贫困地区教育发展的重要任务。国家要利用基础教育投资回报高的优势，建立与东、中部人才轮换与优质教育资源共享机制，构建优质基础教育体系，大力发展中等教育，实现跨越式发展。
6.2.4 东北地区重点发展新型高等职业教育
东北地区处于工业化中期，但向后期转变的进程较慢，为实现东北地区老工业基地振兴的目标，适应东北地区推进产业结构优化升级，以信息化带动工业化，走新型工业化道路，提升产业综合竞争力的要求，东北地区应重点发展新型职业教育，尤其是与高新技术产业相适应的高等职业教育。
6.3 不同结构适龄人口教育发展思路
6.3.1 各层次教育发展进入以结构优化为主导的协调发展期
随着社会经济发展，教育体系内各教育层次的总量与结构不断变动演化，教育发展的内部矛盾也在不断转移。过去，教育发展的主要矛盾表现为量的矛盾，即量上的短缺问题；目前，教育总量矛盾日趋缓和，层次结构矛盾逐渐突显出来，且伴随人才过剩浪费与严重短缺并存，教育效率低下等问题。未来，随着教育适龄人口规模的持续下降，由2008年的4.51亿减少到2050年的3.47亿，教育总量矛盾进一步弱化，层次结构矛盾成为主导矛盾。
要牢牢把握教育体系内发展的时间差和结构差，建立与经济发展相协调的教育总量投入机制，保障教育收益与投入相协调的基础上，优化教育投入结构：学龄前教育应利用资源整合增容，以外延式发展为主，逐步普及；义务教育应稳定投资规模，提升教育质量，大力推进素质教育；高等教育应鼓励多元投资主体，以内涵式发展为主，适量增容；职业教育应实行培养成本分担的投入机制，保证投入稳定增长；老年教育应加大投入力度，以社区为单位，不断满足老龄化发展需要。逐步实现各层次教育发展均衡，实现终身教育体系的可持续协调发展。
6.3.2 教育资源进入整合期
人口变动使得教育结构进入剧烈变动期，这一时期最主要特点为教育资源整合，以整合促教育公平，以整合促教育质量提高。按照人口分布状况和变动趋势，整合教育资源是教育规划的重要内容。对教育资源进行科学规划，通过“并”、“转”等手段，逐步优化教育网点分布，对“并”、“转”后过剩教育资源进行合理开发利用，已建成的空余校舍用于早期教育、学前教育、职业教育、成人教育、老年教育及技术培训，尤其是农村地区整合任务重、“并”“转”学校多。
6.3.3 城乡教育结构进入人口城市化变动为导向的调整期
人口城市化将带来教育适龄人口城市增加，农村减少。根据城乡教育适龄人口分布变动特征，及时调整城乡教育投资结构。从教育投资外部结构看，教育投资的重点应相对集中于人口机械增长较快的农村集镇、小城镇及大中城市郊区，以满足这些地方不断增长的学龄人口教育需求；从教育投资内部结构看，对教育辐射面不大的普通农村、大中城市中吸纳流动人口不多的老城区等学龄人口呈减少趋势的地方，教育投资重点主要用于加强师资培训、提高教师待遇等办学软件条件的改善，同时，对于生源不足的城市老城区中小学校，应积极招收流动适龄人口入学，以充分利用现有教育资源；以人口流人为主，学龄人口呈增长态势的地区，教育投资重点主要用于基本建设等在内的全方位软硬件办学条件的改善，实现教育公平发展。
总之，从现在起到2050年，要充分利用学龄前教育最佳拓展期、九年义务教育高水平普及期、高中教育逐步普及自然过渡期、高等教育峰回路转黄金发展期、劳动力职业培训快速推进期、老年教育供需增长转折期，把握教育发展结构优化协调发展期、教育资源整合期、教育发展结构调整期，按照现代化百年目标的要求，促进教育统筹发展，推动公共教育均等化，创新东部地区终身教育体系，强化中部地区职业教育培训体系，构建西部地区优质基础教育体系，重点发展东北地区新型高等职业教育。
7 促进教育发展，构建终身教育体系对策建议
7.1 促进基础教育公平
实施义务教育阶段人均最低投入制度。同一地区义务教育，以学生数为标准，实行均等化资金投入制度，确保区域内城乡、学校之间获得相同经费，实现义务教育均衡发展；拓广基础教育阶段的筹资渠道。动员社会力量，广开教育渠道，拓宽义务教育资金供给方式。建立税收优惠政策体系，鼓励、引导企业、个人和社会团体投资教育，形成公立学校、民办学校等共同发展的格局；完善教育薄弱环节资助体系。多渠道、多形式向中西部、农村地区输送优质教育资源，特别是贫困地区、民族地区和偏远地区。加大远程教育投入，实现教育资源共享，提高欠发达地区教育质量。关注教育弱势群体，建立为经济特困生提供奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学岗位、社会资助等经济补偿制度，少数民族和生理残疾学生顺利入学、免受歧视的制度，心理障碍和行为障碍学生帮辅制度。
7.2 拓展、延伸高等教育助学贷款
深化助学贷款新体制。健全个人征信体系，为学生贷款服务。探讨、实践生源地助学贷款、助学保险新品种、助学贷款证券化等金融模式和手段，延长助学贷款还款时限。建立有效的学生贷款回收机构、回收机制、回收政策，促进成立专门的金融机构负责助学贷款不良资产管理、预防违约以及追讨业务；提高助学贷款运行效率。健全组织管理机构，科学研究和分析助学贷款风险要素，完善信息共享机制，提高发放质量和回收效率；衍生助学贷款金融产品。推出助学贷款与学生社会贡献紧密关联的金融产品，扩大贷款覆盖面，提高助学贷款规模。毕业学生在中西部农村地区工作满3年，可免除30％～50％贷款；在贫困地区工作满3年，可减免80％。使国家助学贷款在普通本专科学生17％的比例，在推行新的金融产品后大幅度提高，从“助贫”升级为促进人力资源大国向人力资源强国转变的“投资”。
7.3 化解高校债务
推行高校贷款贴息政策。高校贷款建立中央、地方财政按比例承担利息制度，共建高校，按比例落实共建经费；转换贷款期限。将高校部分短期贷款转变为长期贷款，适当延长还贷期，并增加中长期贷款，减轻资金还贷压力；探索土地置换。高校搬离城市中心地带，将高地价的校园土地变现，作为偿还贷款的资金。
7.4 大力推动职业教育和进城务工人员培训教育
发展多层次职业教育。我国技能型、实践型人才长期短缺，迫切需要造就数以亿计高素质的劳动者和上千万专门人才。建立多种形式共同办校的投资机制，充分发挥社会资源效用。把握职业教育的发展趋势。发达地区以高等职业教育为主，城镇、发达地区的农村以中等职业教育为主，欠发达地区以初等职业教育为主，培养与产业结构升级、技术水平提高所需要的技术人员、管理人员，技术复杂操作人员，现代第三产业从业人员；建立中等职业培训补贴制度。中等职业培训是职业教育的重要组成部分，参加中等职业培训的学生主要来自农村，投资收益率最高，建立中等职业培训补贴制度，鼓励农村孩子参加培训；完善城乡一体化职业培训体系。引入多元培训机制，建立企业、民间、行业协会培训体系，形成鼓励不同培训主体有序分工、公平竞争的体制环境。以实现培训与就业的有效对接为导向，制定专业设置、课程安排、收费标准、结业率、技术等级通过率、就业率、工资水平等指标的评价标准，及时向社会发布。国家设立培训基金，鼓励和动员社会资本参与。为农民工提供就业条件，提升第二代迁移人口素质，促进城乡一体化奠定基础。
7.5 高度重视早期教育
将早期教育纳入公共教育体系。早期教育正在成为国际社会的共识和共同行动。许多国家，特别是发达国家已把早期教育纳入国家发展计划，推动早期教育延伸至生命之初。要将早教纳入公共教育体系，培养早教师资队伍，师范院校增设早教专业，建立集咨询、指导、训练、培训、评价为一体的早期教育服务体系，为婴幼儿和家长提供多方位、多渠道、多层面的服务。大力发展城镇早期教育，走以社区为依托，以公共资源为主体、民营机构为补充的发展道路。重点扶持农村及老少边穷地区的早。期教育，办好乡（镇）中心早教机构，发挥指导、辐射作用；政府与市场共同推动。发展早期教育坚持公益性和市场化结合的原则，将其纳入公益性社会服务政策的优先投入体系。建立政府主导，鼓励社区、企业、社会共同参与的多元化经费筹措机制，由政府为主、受教育者、社区共同分担培养成本。
7.6 发展学前教育
推进学前基本教育服务均等化。学前教育是我国终身教育体系的薄弱环节。坚持公共教育资源向农村、中西部贫困地区、边疆民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域学前教育发展差距。逐步建立以社区为基础、示范性幼儿园为中心、灵活多样的幼儿教育服务网络。整合幼儿教育资源，通过发达地区对口培训落后地区师资，加大高等幼教师资培养，切实提高教师专业水平；加大对学前教育投入。加快形成以政府为主导的学前教育发展格局。中央财政重点支持西部及贫困地区学前教育；省级财政单独列支学前教育经费，并做到逐年增长；县级安排专项经费，用于幼儿园建设和示范幼儿园奖励。出台税收优惠政策，引导社会资金投资学前教育。
7.7 倡导发展老年教育
逐步完善老年教育体系。老年教育是终身教育的重要组成部分，是构建终身教育体系的必然要求。大力发展老年学校，逐步构建市、区县、街和乡镇、村居委会四级老年学校办学体系，加大对老年大学的校舍、教学设备和师资的投入，提高教学水平和规范化程度；合理确定老年教育区域发展重点。东部地区重点建设城市街道和社区老年大学、农村县乡及部分具备条件的村级老年学校；中部地区重点建设城市街道和社区老年大学、农村县及部分具备条件的乡镇老年学校；西部地区重点建设大中城市街道和社区老年大学、农村部分具备条件的县级老年学校。
收稿时间2009—03
课题组组长：马力，课题组成员及分报告撰写人：王军平、王俊、桂江丰、张许颖、陈佳鹏、刘中一、王志理、王钦池、孔铮、王英安、陈恩、刘鸿雁。本论文执笔人：马力、张许颖、王军平、桂江丰、王俊。
注释：
① 源自国家统计局，2008年国民经济和社会发展统计公报。
② 教育毛入学率＝（某教育阶段的在学人数÷该教育年龄段的人口数）×100％。公式中计算分子在学人数时，不考虑学生的年龄大小。
③ 高中阶段教育：包括普通高中、职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人高中、成人中等专业学校。
④ 中国的高等教育包括研究生、普通本专科、成人本专科、其他高等学历教育（包括在职攻读、网络本专科、学历文凭考试、自学考试等）。
⑤ 源自教育部、国家统计局、财政部《2007年全国教育经费执行情况统计公告》。
⑥ 源自人力资源和社会保障部网站，《2007年第三季度部分城市劳动力市场供求状况分析报告》
⑦ 一般分为数学模型法、经济法以及分要素预测法等。其中数学模型法主要是按照人口增长趋势建立相应的数学模型进行预测，目前的数学模型有指数型人口增长模型、logistic人口增长模型、自回归模型、灰色系统模型、时间序列模型，神经网络模型等；经济法是按照人口与经济、社会、资源、环境之间的相互关系来建立相关的模型进行预测，它一般用来预测最优人口规模和最大人口规模。
⑧ 常用的分要素预测方法主要利用人口平衡方程的原理，考虑未来生育率、死亡率和迁移率，推算未来人口数量的变化：Pt＋1＝Pt＋（B－D）＋（I－E）
⑨ 本研究预测的参数涉及：出生、死亡、城市化、性别比等变动模式及水平等。
⑩ 根据世界银行的统计，2000年高收入国家小学毛入学率加权平均为102.2％。
(11) 根据《中国教育与人力资源问题报告》制定的我国教育发展“三步跨越”和人力资源的“两次提升”的战略构思。
(12) 源自教育部《2007年全国教育事业发展统计公报》。
(13) 根据《中国教育与人力资源问题报告》制定的我国教育发展“三步跨越”和人力资源的“两次提升”的战略构想。
(14) 根据《2006年：中国社会形势分析与预测》。
(15) 源自2007年3月9日《中国青年报》。
(16) 国家助学贷款无需担保，用于帮助家庭经济困难学生支付在校期间的学费、住宿费和生活费，享受财政贴息。
(17) 中国的高等教育包括研究生、普通本专科、成人本专科、其他高等学历教育（包括在职攻读、网络本专科、学历文凭考试、自学考试等）。目前国家助学贷款的对象主要是在校的普通本专科生和研究生。我们在这里只测算本专科生（年龄范围18～22岁）的贷款需求。研究生、成人本专科、其他高等学历教育的贷款需求，可以根据相关学龄人口预测数据，结合教育发展情况进行测算。
(18) 目前我国的助学贷款主要面向家庭收入较低的贫困学生。未来应当逐步面向具有贷款需求的全体学生成为一种金融安排。
(19) 资料来源：2008年，全国妇联《全国农村留守儿童状况研究报告》。
(20) “并”，就是把临近的规模过小的学校合并，发挥集中办学优势；“转”，是综合考虑生源规模和地理范围，把部分小学的高年级转到农村集镇中心小学，或交通较为方便、教学条件和设施较好的临近村小，小学低年级则保留在原村小，这样既发挥集中优势，又方便低年级学生就地上学。在小学高年级相对集中后，考虑到学生上学的困难，可根据当地交通和经济发展实际，实行专车定点接送或学生在校寄宿。
(21) 东部地区：北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省；中部地区：山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省；西部地区：内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区；东北地区：辽宁省、吉林省、黑龙江省。