中国政府行政改革的“两难抉择”及其应对理路，本文主要内容关键词为：理路论文,中国政府论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共政策的“两难抉择”与关于国家作用的悖论
“两难抉择”是公共政策选择中经常碰到的问题，它通常指在同时面对两种或两种以上的好的或坏的后果的条件下，政策主体只能或必须从中选择其一，从而引起政策主体理念混乱、价值标准冲突及心理困惑，并导致决策不能竞全功的境况。“两难抉择”之难，就在于面对“不得不”的条件被迫选择，表现为有益（价值）的标的想全得不能全得，而无益（价值）的标的想全不得却不能全不得。由此，导致价值标准排序以及相应的利益取舍的困惑是不可避免的。就后发展国家现代化的进程而言，在关系改革方向、发展道路、制度创新等重大“国是”问题上，由于涉及的价值标准和利益关系错综复杂，充满了矛盾与冲突，且如果选择不当后果严重，甚至可能导致灾难，因此，抉择经常是极其困难的。正因为如此，后发展国家现代化进程中公共政策的“两难抉择”历来是集中考验这些国家的公共政策主体驾御全局，实现相对优化决策的能力的领域，亦历来为决策或公共政策分析的研究所重视。
发展与进步是战后几乎所有国家共同的公共政策议题。与此相联系，以重新定义国家的作用为基本问题，试图通过全面改革以改变国家与社会、政府与市场的关系模式，实现由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转移，构成了20世纪后半叶大多数后发展国家推进国家现代化的共同的宏观公共政策的价值取向。但是，国家本身是矛盾的产物，从一开始在功能上就具有双重属性。对大多数后发展国家而言，矛盾在于，国家恰恰是启动和推进现代化的主要力量。这意味着，削弱国家的作用在许多条件下实际等同于削弱推进现代化的动力。与此同时，现代化的进程不仅深刻而且复杂，且经常伴随相当大的风险。这主要是因为，后发展国家启动、推进、实现现代化的历史进程，其实是重新确立国家主导意识形态和基本价值标准的进程，是实现利益再分配和整合社会关系的进程，是重新评价历史传统和改造国民性的进程，是寻求新的道德伦理规范和新的生活方式的进程，是遵从国际行为规则和融合世界发展潮流的进程。其间，关于“是”与“非”的争论以及与之相一致的泛社会化的利益冲突是长期存在的，有时可能是极其尖锐的。于是，为了维持经济持续发展所必须的基本的社会秩序，实现根本利益的整合，强有力的政府常常是惟一有效和最后的手段。这样，围绕着国家的作用问题，以在比较的意义上实现国家现代化的有效性为中心政策议题，“两难抉择”构成了后发展国家推进国家现代化的普遍的宏观公共政策难题。在这方面，人们过去界定的某些相关的悖论，可以用来作为理解后发展国家改革与发展“两难抉择”政策困境的基础：
——“诺斯悖论”。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。[1]
——亨廷顿悖论。“现代化通过它在政治体制输出方面所造成的变革来加剧腐败。现代化，特别是处于后期现代化之中国家里的现代化，涉及政府权威的扩大和各种各样受制于政府的活动的增加。……各种法令的增多也就使腐化的可能性增大……所以在一个腐化成风的社会里，采取严厉的反腐化的法令只会增加腐化的机会”。[2]
——权威悖论。“由现代化领导集团自上而下摧毁旧秩序，并且还得尽力保证这种摧毁不至产生混乱、干扰新秩序的建立，这是一个不容易扮演的角色。一方面，它得运用权威推行现代化改革，另一方面又得适时地建立一种新控制体系（法制），这就意味着自己去削弱自己的权威，背弃那些传统权威的旧支持者”。[3]
在国际公法的意义上，国家是民族或族群的，在宪政制度的意义上，国家是全民的、公共的，但就实际过程中的功能而言，国家的存在其实主要是通过广义政府的运作——制定和执行公共政策体现的，在此意义上，国家的作用等同于政府的作用。上述悖论所构成的“两难抉择”的困境，即可以理解为政府公共政策“两难抉择”的困境。对于后发展国家现代化进程而言，由于改革是必由之路，政府是改革的主导力量，又是改革的主要对象，因此，政府公共政策“两难抉择”的基本领域之一就在于政府关于自身改革——行政改革的“两难抉择”。在这方面，“中国模式”遭遇的问题同样尖锐而复杂。
二、中国政府行政改革“两难抉择”的现实原由
从经验分析来看，通过改革实现经济市场化、政治民主化、社会多元化以及生活丰富化，构成了后发展国家实现国家现代化的一般性的目标图式；而从制度层面上改变政府与市场、国家与社会的传统的关系模式，则构成了大多数国家实现这一目标图式的现实途径。作为最大的后发展国家，中国发展模式的特征既具有某些与“东亚模式”的同构性[4]，又呈现出了很强的“中国模式”的特色。在20多年的发展进程中，转变政府职能、修正公共权力关系、提高官员专业水准、调整公共管理方式，进而不断提升政府能力及其有效性，始终是当代中国改革与发展的中心政策议题之一，是现阶段中国改革与发展的最大的历史性诉求之一，并构成了关于政府行政改革“两难抉择”的基本问题。进而言之，鉴于政府行政改革之于政治体制改革与经济体制改革的承上启下、居中而立的重要地位和特殊功能[5]，关于政府行政改革的“两难抉择”实际上构成了困扰国家宏观公共政策选择的核心问题之一，其抉择的性质、方向、品质以及有效性，直接影响着国家现代化的进程，且直接反映国家现代化政治领导集团的政治意志和执政能力。
基于历史文化和现实政治的双重作用力，当代中国政府无疑是极其强大的，由此这对中国现代化造成了两个方面的直接影响。一方面，政府的作用与经济的发展呈正相关关系，即政府的主导力越强，经济发展的速度越快。在这方面，“主动进取”构成了政府公共政策选择的基调。国家现代化政治领导集团主导之下的“强政府”事实上构成了启动和推进国家现代化的第一推动力，并且是持续发展的主要推动力。政府通过宣导国家意识形态和价值理念、制定国家发展战略和计划纲要、实施经济政策和社会政策，极大地推动了全社会的整体进步，实现了跨越式的经济发展，获取了明显的比较发展优势，并以此大大增强了自身合法性的社会基础。另一方面，政府的作用与经济的发展呈负相关关系，即经济市场化、社会开放化、政治民主化以弱化政府的作用为基础，政府越是遵从经济规律和市场逻辑，经济发展的速度越快。在这方面，“逐步退却”构成了政府公共政策选择的基调。政府通过转变政府职能、放松控制、减少行政干预，激活了经济发展的原生动力，大大扩展了市场的边界，由此创造了前所未有的社会财富，并为国民经济的持续发展奠定了基础。有鉴于此，人们有理由认为，政府的以宏观公共政策导引为基本形式的推动力与市场经济的以利益导向为基本形式的牵引力之间的良性的交互作用，是促成近20年中国经济“三浪”走高以及社会整体发展进步的主要原因，并因此形成了“中国模式”的主要特征之一。已经取得的无与伦比的成就表明，中国政府准确地判断了中国在社会主义初期阶段的社会情势，以“渐进”的改革方式把握住了发展的节奏，从而表现出了高超的处理“两难抉择”的能力。可以预计，至少在“第三步”发展战略历史时期，继续寻求政府作用与市场功能之间的动态平衡，仍然是中国进一步实现现代化发展目标的关键之一。这种动态平衡恰恰构成了中国政府行政改革“两难抉择”的现实原由。
“东亚模式”经验性地证明，在一个国家的现代化的初期发展阶段，在一个明智的、高效的、有着强烈使命感和强有力的现代化领导集团的主控之下，政府的作用与市场的功能可以产生某种亲和力，形成相当的协同，进而促成社会经济的发展以至高速发展。然而，自工业革命以来的人类社会的发展进程以及反映这种进程的经验总结告诉人们，尽管存在历史文化传统、政治制度、自然资源等国情差异，但此消彼长更是政府与市场经济关系的常态。这是因为政府与市场在动机、社会功能、行为方式等方面原本就是完全不同的东西，它们具有不同的价值理念，属于不同的范畴，遵循不同的规律，在功能和行为方式上则常常相生相克。一般认为，市场（生产、交换、流通）、市场主体、市场规则构成了市场经济的三大要件，公平竞争、等价交换构成了其铁律，而以利益为基本驱动的自主性，则构成了其基础。不言而喻，对于曾经成功地启动了国家现代化进程的中国政府而言，市场经济的这一切，尤其是以利益为基本驱动的自主性，不仅与计划经济体制时期的政府管理的理念、思想、原则、职能、体制、方式、手段存在不可调和的矛盾，而且亦会与改革开放以来形成的且被过去的快速发展的实践证明行之有效的某些理念、体制、责任、原则、作业方式发生矛盾，并且，随着市场经济的进一步发展，除非政府能够适时通过有效的改革紧随市场发展的节奏，政府与市场经济的矛盾逐步激化将是不可避免的，国家的现代化进程因此可能出现曲折。这或许就是“东亚金融危机”对包括中国在内的奉行“政府主导型”发展模式国家的最重要的启示之一。鉴于迄今为止政府仍然控制着国民经济的“制高点”[6]，改革政府无疑仍然是发展市场经济的主导矛盾。换言之，通过改革实现政府制度创新，是政府通过制定和执行公共政策进而导引和推动国家现代化的前提条件。在此意义上，政府行政改革合乎逻辑地构成了中国实现“第三步”发展战略的基本问题之一。在这方面，“深化改革”可以被理解为是有效处理政府与市场经济动态矛盾关系的经典表述和正确途径。与此相联系，解析政府行政改革“两难抉择”的困境的理路，同样合乎逻辑地成为了后发展国家政府行政改革的基本问题之一。然而，考虑到中国之大、人口之众多、发展之快和不平衡、利益交互作用之广泛、政经关系之复杂，中国政府行政改革之“深化”，确实面临着许多“两难抉择”的政策问题。关于这些“两难抉择”改革问题的理解，将直接影响下一阶段中国政府行政改革的合理性、前瞻性、有效性、可靠性。
三、中国政府行政改革“两难抉择”描述与应对理路
自1982年以来，以转变政府职能和全面提高政府管理的有效性为行动纲领，中国政府历经四次集中式的改革，已经发生了广泛而深刻的变化。但是，历次改革基本上是按照“政府改革”而不是“改革政府”的单一模式进行的。一般而论，政府改革指政府主导的、自上而下的、封闭式的、以自身为改革诉求对象的改革；改革政府则是指政府外法权主体主导的、开放式的、以政府为改革诉求对象的改革。理性地总结历次政府行政改革的经验教训，人们有理由认为，单一模式政府改革所形成的“路径依赖”，是导致改革的局限性并诱发恶性循环现象的重要原因之一。在此意义上，“政府改革”还是“改革政府”，构成了下一阶段影响中国政府行政改革有效性的一个重要基础。在此基础之上，并与中国可持续发展阶段的不断形成的新的情势相关联，中国政府行政改革面临一系列的“两难抉择”的公共政策问题：国家崇拜还是市场崇拜，政治政府还是技术政府，全责（重责）政府还是分责（轻责）政府，直接责任政府还是非直接责任政府，稳定政府还是改革政府，激进政府还是渐进政府，廉洁政府（国民政府）还是腐败（特殊利益）政府，集权政府还是分权政府等等。限于篇幅，本文重点讨论以下五个在中观层面上一直存在，在可以预见的将来可能愈来愈强烈地困扰政府行政改革的“两难抉择”的公共政策选择问题。
（一）大政府与小政府。与政府的职能、公共财政开支、行政效率相联系，这可以理解为是一个关于政府规模的问题。自80年代初至今，关于大政府与小政府之争一直是中国政府机构改革的中心议题之一，进入21世纪以来这种争论仍然余音未了。基于当时中国政府普遍存在的机构臃肿重叠、人浮于事、职责不清，官僚主义严重，工作缺乏活力、知识和效率的状况，1982年，邓小平尖锐地指出：“精简机构是一场革命。……是对体制的革命。这场革命不搞，不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。如果不进行这场革命，不论党和政府的整个方针政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩……，我们怎么能得到人民的谅解，我们自己又怎样能安心？”[7]进而，中央明确提出，精简至少要涉及数百万大、中、小干部。此后，大体与政府换届同步，中国政府不停地进行较大规模的机构改革和人员精简，因此形成了世界现代史上独特的国家现象：机构改革几乎成为了为每一届中国政府催生的动因之一和首要任务，并随之形成了精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈现象。有鉴于此，人们有理由提出问题：下一届政府仍然会这样吗？进而，中国政府的合理的规模界限在哪里？
自80年代以来，在基本价值取向上，舆论普遍倾向认为小政府是中国政府行政改革的方向，并形成了小政府等于高效政府的理论逻辑。一般而论，这无疑是正确的。但是，过分的理论热情也可能演变成一种政策误区。这有两个观察的角度：
其一，近百年来世界各国政府扩张的缘由。自马克斯·韦伯创立“官僚制”理论以来，文官（公务员）制度事实上一直是世界大多数国家的国家治理结构的一部分。在过去的100年里，“国家在规模和任务两个方面都已经梦幻般地膨胀起来”[8]。以英国为例，在1870-1970年的100年里，公共部门文职人员从5万发展到80万，增长了16倍；与此同时，国家的公共开支也以明显高于国民经济的发展速度而成倍地增长，国家机关似乎成为了一种持久增长的产业，政府已经变得几乎无所不在。由此，官僚制开始异化，官僚等级制及其相关的竞争问题演变成了当今世界社会罪恶的渊薮。官僚制范式导致了国家权力和职能的几乎无限制的扩张，助长了对国家财富的巧取豪夺，形成了政府的组织专横，“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失”[9]。正因为如此，自70年代撒切尔政府推行“私有化运动”以来，事实上在世界范围内出现了一场持续的政府行政改革运动，人们响亮地提出了“重塑政府”的口号。
然而，仔细分析政府规模扩展的进程不难发现，在本质上政府规模的扩展并不是官僚集团追求权力和利益的结果，而是公共诉求和社会合力综合作用的结果，“归根到底是一个社会选择的问题”[10]：人们对政府表达了太多的期望，规定了太多的使命，赋予了太多的职能——发展经济、维护社会正义、提供社会保障、增加国民福利、充分就业、改善环境、制止犯罪……，以至于政府每天都必须面对几乎无穷无尽的公共政策问题；人们又通过制定更为广泛、更为具体、更为细致的法律法规——在许多国家，法律法规（页码）几乎以倍数在增长[11]，由此大大扩展了政府公共事务的边界，增加了公共管理的复杂性，提高了关于政府管理的专业化（分工）程度、有效性和精确度的要求。类似情形在后发展中国家，尤其在急剧发展变化的后发展国家有过之而无不及。这样，除非政府增加机构和雇员，并不断进行专业化分工，事实上没有其他途径满足社会的几乎毫无止境的需求。所以，尽管人们激烈地批判政府，甚至对政府表现出某种厌恶，而事实上，各国政府确实因为人们的反对而开始计划得更少，占有得更少，也管理得更少，并允许市场的边界不断扩展”，但是，“无论如何，这一转变并不标志着政府的终结。在许多国家，政府支出的国民收入仍然与从前一样多，……政府仍旧是满足大量社会需求的最后手段”，以至于人们提出：改革政府的进程“是不可逆转的吗？它们是一个持续的发展和演变进程的一部分吗？国家和市场关系的这一根本性转变会导致什么样的政治、社会、经济后果和前景？……市场的显而易见的胜利会持续下去吗？或者说，政府的作用会再度膨胀吗？”[12]
其二，中国政府现有规模的考量。首先，中国政府的公共事务在总量上是在增加还是在减少？自推行市场经济体制以来，通过持续实施“转变职能”政策，中国政府传统的“直接管理”的经济职能得到了较大幅度的削减，尽管还有削减的空间；与此同时，政府以制定宏观经济政策、巨额公共财政投入、全面实施市场监管为主要内容的宏观经济管理的职能却面临巨大的挑战。不仅如此，政府以就业、税收、社会保障、环境保护、公共安全等为主要内容的具体的社会公共事务前所未有地巨量增长。这意味着，在客观上政府的公共事务的总量事实上是在增加而不是在减少，并且就发展趋势而言还会增加。如果再考虑到中国强烈的“政府主导型”经济发展模式的特征，而中国经济发展正处在艰难的爬坡阶段，所以，价值趋向上的所谓“小政府”恐怕不足以履行历史和社会已经赋予政府的重任、重责。其次，政府的现有规模是大还是小？资料显示，目前，中国各级各类干部占总大陆总人口12.66亿人口的3.25%，这与80年代中期美国的6.8%、英国的7.8%、法国的11.8%、德国的6.9%、日本的3.8%相比较明显偏低，与发展中国家的泰国的3.5%、印度的2.2%相比较则大体持平[13]，而在各级各类干部中，党政群机关干部又只占总人口的0.55%。据此，人们是否有充分的理由认为现在的中国政府是“大政府”呢？
过去人类社会100年的实践证明，只要人们不减少对政府的诉求，只要市场或第三种力量不能有效地替代政府的作用，人们就不能指望形成“小政府”。与此相一致，中国政府转变职能并不能带来政府规模的无限或持续的缩小，相反，随着中国社会的整体发展进步，政府的规模在客观上有时还需要有所扩展。即使人们通过强制性机构改革的方式在一定时期大大缩小了政府规模，其政策效果也极不可靠。因为，随着政府职能的增加，政府除非增加机构和人员，否则是无法完成其被赋予的责任的。所以，关于中国政府规模的政策考量标准既不在于天然不合理的“大政府”，也不在于明显不现实的“小政府”，而在于“适度”的政府。就政策理路而言，“适度”是相对的，现阶段大体上稳定目前的政府规模就不错，但立法是必要的。与此相联系，现阶段的政策警示的指向，并不在于继续精简政府机构和人员，而在于继续调整政府的功能结构，提高政府的能力，同时有效地阻断机构和人员恶性循环的通道，控制法定编制外政府人员的数量的增加，控制消费性政府开支的增加。
（二）强政府与弱政府。强政府与弱政府的命题缘起于后发展国家现代化进程中政府的作用问题。经济学家阿瑟·刘易斯在50年代指出，“政府可以对经济增长具有显著的影响。如果政府做了正确的事情，增长就会得到促进。如果政府做得很少，或者做错了事，或者做得太少，增长就会受到限制”。不仅如此，“政府还有它应该做的开拓性的工作，……国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”[14]。60年代末期，政治学家塞缪尔·P·亨廷顿从另一个角度指出：“经济发展迅速和政治动乱，二者显然是相关的”。“不仅社会和经济现代化产生政治动乱，而且动乱的程度还与现代化的速度有关”。因而，战后后发展国家动荡的根源其实不在于落后，而在于现代化。这是因为，与现代化国家的发展进程相比较，后发展国家现代化的进程通常要快得多，从而诱发各种复杂和尖锐的矛盾不是依次出现，而是多头排列，以至于基本的政治稳定、社会秩序和有效的制度供给成了经济持续发展的稀缺性资源，而这些恰恰是政府的基本职能。实际情况是，对那些处于混乱之中的国家而言，更为严重的短缺在于“缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府”[15]。自第二次世界大战以来，就经验判断而言，在世界范围内人们尚找不到“弱政府”加速推动国家现代化的例证，相反，“东亚经济奇迹”或许能够用来证明“强政府”的特殊功效。
按照国内研究者的观点，“所谓‘强政府’是指这样的政府，即在一定的‘政府强度’的基础上，能够有效地发动经济增长和减缓由此产生的各种社会经济压力，并且在一定时期内（主要是经济赶超和跳跃发展时期）以较高的‘政府质量’，克服或约束政府机体的种种弊端，使之最大限度和最大效率地服务于经济增长”。然而，“东亚金融危机”警示我们，如果从国家现代化的历史进程而不仅仅是从经济增长的角度看问题，那么，在强调“强政府”之于经济增长的重要性的同时也应当清醒地认识到：“较高的‘政府强度’本质上是实现经济增长的手段，而不是目的，因而它本身是一个可变量”[16]。一般而论，这意味着在经济发展的一定阶段上，政府必须随着经济的增长和社会的发展而逐步降低自身功能的强度。否则，政府就有可能转变成为社会经济进一步增长的障碍，进而导致社会经济持续发展的困境。问题在于，人们怎么在一个动态的过程中判断“一定阶段”，进而在公共政策选择和制度规范两个层面上适时进一步转变政府职能呢？问题是复杂的，但有一点可以确定，即鉴于中国整体发展水平低下、人口众多、发展不平衡等国情特征，人们有理由认为，在可以预见的未来，“强政府”仍然是中国继续实现跨越式发展的模式选择。与此同时，中国有必要在三个方面加强政策应对：其一，在既定成就和既得利益面前，各级政府有必要在不断向社会提供稀缺性制度资源的同时，相应提供关于自身建设的制度规范，从而继续维持理性的政策态度。其核心，在于各级政府及其官员不可以演变成为变相的特殊利益集团。其二，政府有必要不断强化对法人以至自然人的权力、判断力、决断力的尊重，进一步扩大政府与其间的良性互动关系。其三，政府有必要大大加强对发展水平高于中国、特别是发展模式具有同构性或近似性国家的现代化进程的研究，以作为本国前瞻性公共政策分析的重要借鉴。
（三）大众政府与精英政府。所谓大众政府，主要指公众广泛和直接介入政府决策及管理过程的政府形态。迄今为止，大众政府只是表现为人类追求的一种政治理想及其有限的实践，并没有形成过稳定的政府形态。精英政府则与代议制民主阶段相联系，构成了普遍的现实政府形态。在政治层面上，精英政府可以理解为社会的少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利，由此有可能导致少数人实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利受到限制、侵害甚至被剥夺的国家现象。在公共管理的层面上，精英政府主要用来指“专业人员国家”现象。在政府范围内，所谓专业人员，主要指受过良好的高等教育、有明确的职业范围且终身任职的公务员群体[17]。他们也被称为“技术官僚”。如前所述，随着国家公共事务的广泛化和复杂化，政府公共管理不断进行专业化分工以及相应大量招收专业人员出任政府行政官员是不可避免的。这些人一般具有较高的学历或有某一方面专业研究的资历。他们在政府加强文职人员专业水平的背景下进入政府，并往往就任较高的行政职位。例如，1978年英国文官队伍中的专家（科学家、工程师、教授、专家级人员）人数达到40500人，较之10年前增加了一倍；再例如，美国卡特政府时期的12名内阁部长中，6人是博士，4人是教授。随着大量专业人员进入政府公共管理领域，不仅带来了多元化的专业理念，进而造成了政府价值标准的多元化，而且在立法、司法、行政三权之外衍生出了以常任文官为主体的所谓“第四权力”。
长期以来，专业人员大量进入政府被认为是提高政府官员队伍素质、优化公共管理结构、改善政府品质的正当和有效的途径。事实上，在多数条件下情况也确实如此。然而，基于专业理由进入政府的专业化的行政官员，虽然在专业知识方面是内行，但在行政管理方面却未必像他们在技术方面一样内行。由于长期的专业经历，这些官员可能更习惯于技术概念，更重视技术性的方法和手段，相比之下，则不太习惯和重视政治与法律、政策与法规的观念和思维方式，其心理特征常常更接近于技术人员而不是行政官员。这就产生了防止单纯技术行政、克制“第四权力”的问题。进入21世纪以来，与高学历相联系的中国政府专业化的进程明显加快，政府官员重回大学深造甚至形成了一种时尚，国家相应全面启动了MPA教育，地方政府也明显加快了官员专业化的步伐。人们有充分的理由认为，中国政府官员高学历、专业化的时期正在到来。这样，如同发达国家曾经面临——至今仍未很好解决的一个严肃问题已经摆在中国政府面前：“一方面，既允许专业人员在各自的政府工作领域自由地运用自己的专长，而另一方面又要对他们的活动给予一般性的公共控制与监督，在此情况下，怎样才能取得适当的平衡呢？”[18]从发达国家政策实践的情况来看，问题恰恰也是答案，即在有针对性地发展政府的专业人员队伍的同时，同样有针对性地发展新闻媒体监督与公众参与制度。
（四）国际化政府与本土化政府。国际化政府主要指其公共政策遵从国际社会通则的政府，本土化政府主要指其公共政策以本国价值观为基准的政府。该问题的“两难抉择”的政策困境直接缘起于中国即将正式加入WTO。加入WTO，标志着中国在经济领域全面重返主流国际社会，意味着中国在享受正常的普惠制世界贸易待遇的同时，以国家主权信用为凭证，承诺遵守世界经济生活的既定的规则，预示着中国经济、政治、社会、文化等多方面的政府生态环境将进一步发生深刻的变化。与此相联系，鉴于中国“政府主导型”经济发展模式的基本特征，加入WTO对中国的最直接和最强烈的冲击，既不是对中国的企业，也不是对中国国民，而是对中国政府。由此产生了一个中国政府如何通过进一步改革以应对WTO规则的严峻问题。在此意义上，中国政府行政改革进入了“内驱型”和“外驱型”共同作用的“二元动力”发展时期。[19]
中国的历史一再证明，凡盛世都是开明的、开放的。然而，在最近100多年的历史进程中，不论主客观原因所致，中国一直游离于世界主流社会之外是不争的事实。由于太长的相对隔绝的状态，中国与外部世界势必会产生一些相互间的理解上的盲区或误区。在这方面，为了实现跨越式的经济追赶战略，中国太需要融入国际社会，中国各级政府太需要熟悉国际行为规则、具有良好管理经验、能够有效沟通中西文化的国际型管理人才。为此，中国各级政府广泛招揽海外学子、聘请国际顾问（专家）团，甚至直接聘请境外专家出任政府重要职务[20]。国际型人才成为中国各级政府人事政策的价值点之一。与此同时，中国又是一个典型的发展中国家，整体发展水平尚低，且发展极为不平衡，有着独特的人文历史和现实，又有着独特的政治制度。这就注定了中国各级政府需要大量能够深刻地理解中国国情的官员。自然，既通“洋务”又明国情的人才最好，但在实际过程中，由于经历、信念、进入政府的途径、承担的公共管理职能等多方面的差别，二者合二为一并不容易，并由此产生了新的历史条件下的公共人事政策的“两难抉择”。在这一方面，以我为主、兼容并蓄或许是可取的政策取向。
（五）经济政府与均衡政府。在经济学的意义上，非均衡发展几乎是所有后发展国家现代化的特征。这是因为，后发展国家在启动国家现代化进程时不具备完善的市场体系，因而不可能具备灵敏的价格体系等市场要件。这就必然会促使不同的经济力量根据自身情况彼此调整到合适的位置上，实现非完全市场条件的均衡[21]。在更广泛的意义上，非均衡发展也可以理解为政府根据国家（政治领导集团）既定的主导价值观，优先发展经济的宏观公共政策选择，以及由此造成的国家整体发展的状态。
20多年来，以“以经济建设为中心”为集中表述，中国一直奉行“效率优先、兼顾公平”的原则，并因此实现了经济的超常规的跨越式的发展。与此同时，中国也付出了环境恶化、经济秩序混乱、社会公平失衡等多方面的代价。进入21世纪以来，尽管中国的整体发展水平仍然不高，尤其人均GDP与世界平均水平相去甚远，但是，由于发展长期失衡，“都市病”与贫困并存已经发展成为潜在的严重问题。目前，国家统计局发表的中国的基尼系数为0.39，进入了国际公认的收入分配警戒线。据此，正视社会收入分配问题已经成为中国政府刻不容缓的问题。在宏观层面上，尽管中国的生存、发展的条件在基本面上不断向好，然而多项预警指标却呈上升趋势，现实及潜在的风险、挑战、威胁与日俱增，且经济、政治、社会、道德、文化问题前所未有地交织在一起，公共政策的复杂程度、尖锐程度相应地亦前所未有地增加，从而要求中国政府前瞻性地应对新时期的客观情势，逐步均衡地设定和完成政府的政策目标。这意味着，中国政府行政改革需要重新定位宏观公共政策价值取向，在进一步转变政府职能的基础上，重点在五个方面重新分配公共资源：公共财政的投向，不同职能政府部门的结构、规格以及组合方式，不同职能政府部门公务员所占的比重，重要公共政策议题的排序，以及公共政策执行的有效性。
标签：中国模式论文; 有效市场论文; 社会改革论文; 国家经济论文; 公共政策过程论文; 社会问题论文; 现代化理论论文; 经济学论文;