地方政府规范PPP模式存在的问题与建议
王继乾
(濮阳市财政局，河南 濮阳 457000)
[摘要] 随着经济的发展，全国各地对基础设施的需求与日俱增，财政压力也随之加大。PPP模式是由政府与社会资本协同合作的一种新机制，具有风险共担、收益共享的特点，可以大大推动地方经济发展、提高政府服务效率，但在运作过程中也存在着一些不规范现象，带来一系列问题。
[关键词] PPP模式；运作问题；经济
1 研究背景
自2014年推广PPP以来，截至2019年3月底，全国已纳入财政部PPP项目管理库项目达8700多个，总投资达15万亿元，规模之庞大，发展之迅速，令人惊喜。在看到成绩的同时，我们也清醒地看到，当前存在一些问题和不规范的现象，需要给予足够重视。这些问题涉及政府、社会资本、金融资本机构等各参与方，既有制度不完善的原因，又有参与方主观人为因素。鉴于此，对当前PPP项目运作过程中存在的问题进行探讨，有助于进一步规范实施PPP模式。
2 PPP项目各参与方
PPP项目参与各方主要包括地方政府、行业主管部门及实施机构、财政部门、社会资本及项目公司、金融机构、专业咨询机构等。各方主要职责及任务：
根据压浆泵压力的大小或根据灰浆搅拌机的消耗速度确定压浆量。施工完毕后，使用防腐涂料将外露的锚杆两端进行防腐处理。
2.1 地方政府
组织领导本地区PPP全面工作；同意项目采用PPP模式并授权项目实施机构开展项目前期相关工作；审核批准PPP项目实施方案、项目合同等。
2.2 行业主管部门及实施机构
开展项目立项、规划、用地等前期工作；编制实施方案及物有所值评价报告；依法依规组织开展社会资本方采购等；监督社会资本依法设立PPP项目公司及按合同约定履行义务；将合同约定的跨年度财政支出纳入中期财政规划并按规定编报PPP项目收支预算；做好项目全生命周期成本检测、资产管理等。
2.3 财政部门
对项目物有所值评价和财政承受能力进行论证，通过审核后申请纳入财政部PPP管理库；加强采购活动监督管理，依托相关平台及时充分发布采购信息，确保公开透明；汇总PPP项目财政收支预算，组织开展绩效评价，合理安排预算资金，完善项目补贴管理，保障政府履约能力；做好项目资产负债管理等。
编制PPP项目实施方案、物有所值评价报告；作为项目采购代理机构，制定采购文件，组织采购评审等；受政府方委托与社会资本方开展合同谈判，起草合同文本；为政府及相关各方提供合理化意见和建议。
2.4 社会资本及项目公司
按照政府采购相关程序中标后，严格按照合同约定履行相关义务，依法设立PPP项目公司；按时足额缴纳项目资本金，对接金融机构及时完成项目融资；组织工程施工，按时完工并投入使用；负责项目运营直至项目移交等。
破坏大丫身体的，是一位拉板车的老头儿，他常年跟大丫的养母鬼混。他是她家的常客。据说他是一个很慷慨的老工人。有了这些便利条件，才使这个坏老头儿得了手。
2.5 金融机构
水资源是一切生物赖以生存的必然物质。一些施工单位为了节省成本，往往在资材优劣、多寡上做文章，殊不知给工程质量和后期养护带来忧患和不便。据我们多年来的实践和调查显示，岩石边坡的生态恢复工程中，6-40g/m2施用的保水材料和黏结剂，成本0.2-1.2元，较没有施用的出苗率高14%-60%，无垮塌，植物生长发育良好，第一年养护最多浇水3遍（如内蒙、贵州等环境恶劣地区），第二年基本不用管理，养护成本较对照节省19%-43%.相反，在调查的17家在施工时没有添加保水和粘结材料的单位了解到，因为水土流失造成坍塌返工的9家，占53%；因为干旱浇灌不及时出苗不匀修补的13家，占76%.
2.6 咨询机构
秋天到了，大地一片金黄。苏北大平原，转眼被金色吞噬了……若不是浓绿的白杨树，将金色分割开来，路人的目光，会被满眼的金黄夺去，失去方向感，继而陷入一片璀璨的混沌。立秋十日遍地黄。这是吉祥的颜色，在农人欢天喜地的纳接中，所到之处，摧城拔寨，俘获所有的领地。风随云走，在万顷稻浪的浸洇里，世界被金色统领了。[1]187
作为资金提供方，对项目公司持有债权但不直接参股项目公司，只负责提供融资服务；作为财务投资人，与具有建设、运营能力的企业联合组建项目公司，并持有较高比例股权；以“股权+债权”的模式对企业进行投资，形成股权投资和银行信贷之间的联动融资模式。
3 运作过程中的问题
3.1 地方政府方面
项目的确定和决策程序不严谨、研究不充分，存在PPP模式泛化、滥用的问题，借PPP变相融资，加大了地方政府隐性债务风险。
3.2 行业主管部门方面
注重短期利益而轻视长期运营，个别中标社会资本方迟迟不按项目实施方案和采购文件要求签署项目合同，并提出一些不合规要求；资本金迟迟不能到位或以债务性资金充当资本金，普遍存在“小股大债”、“股东借款”等违规行为，给项目后期运营带来一定风险。
3.3 财政部门方面
已实施的PPP项目中大多为新建项目，而存量项目少，不能很好地发挥PPP模式盘活存量资产的优势。可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）等多种方式，将项目的资产所有权、经营权、股权、收费权等转让给社会资本，有序将政府性债务转化为企业债务，平滑未来财政支出，减轻政府压力。
3.4 社会资本及项目公司方面
筛选项目不够严谨，市政道路、干线公路、景观绿化等无实质性运营内容或者运营内容较少的项目所占比例较高，甚至还有些纯商业化项目、拉长的BT项目包装成PPP项目。
3.5 金融机构方面
进一步拓展项目谋划包装范围。目前，PPP项目过于集中在市政、交通领域，且付费方式多为政府付费，财政支出压力巨大。以后实施项目应优先支持收费定价机制透明、有稳定现金流和以“使用者付费”为基础的项目，从严从紧控制完全政府付费或主要以政府付费为主的项目，暂停开展此类项目的审核审批，重点包装诸如养老、文化、教育、体育、智慧城市和旅游等幸福产业PPP项目。同时，规范操作，严守底线，不碰红线，做“真”PPP。
3.6 咨询机构方面
从业人员数量庞大，素质参差不齐，在挑选咨询机构时不容易判断；对相关法律、财务测算、税收等方面研究不够，编制的方案、合同等文件存在漏洞或隐患；缺乏行业自律和政府有效监管，服务水平还有待提高。
4 下一步工作建议
4.1 PPP项目谋划包装要取得新突破
对于金融机构以社会资本方与建设、运营方组成联合体参与PPP项目的，交易模式存在“明股实债”的问题，即金融机构名为项目公司的大股东，实则财务投资人，不参与项目公司的运营；建设、运营等持股比例较低的社会资本方负责运营，金融机构收取固定利润。这种模式会导致风险分配不当，有违PPP模式“风险共担，利益共享”的本义。
4.2 着力推动运用PPP模式盘活存量资产
对“两个论证”没有扎扎实实地开展。物有所值评价流于形式；没有守住财政承受能力论证10%“红线”要求。导致地方政府债务规模大幅增长，金融风险的可能性加剧。
4.3 不断创新运作模式
针对部分项目“小散”、社会资本兴趣不大等问题，可采取“打包”、“肥瘦搭配”、“捆绑组合”等方式；同时充分挖掘项目后续商业价值，比如市政道路项目与地产开发、生态环境项目与旅游开发相结合等，增强项目吸引力，有效缓解财政压力。针对当地企业参与PPP项目较少，GDP、税收存在外流等问题，可采取“抱团”、以联合体方式，整合各自优势资源，参与PPP项目竞标，实施机构可作为采购评审加分项。
4.4 规范项目运作和实施
当前，一些PPP项目存在着操作不规范现象，已引起财政部的高度关注，并要求各地整改。主要表现：一是打着PPP的旗号变相融资，政府回购、明股实债、固定回报等问题较为突出。二是部分项目缺乏运营和绩效考核指标，名义为PPP模式实际为拉长的“BT”。三是一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，大大降低绩效考核作用，提前固定政府付费，增加地方政府隐形债务。下一阶段PPP工作的重点，就是规范运作，各地要出“实招”，采取得力措施，加以整改和完善。
4.5 成立专门机构
鉴于推广运用PPP模式是一项长期而艰巨的工作任务，建议上级部门通过不同方式，要求市、县（区）根据当地实际，建立PPP工作专门管理机构，切实履行相关职责。同时，选聘精通项目管理、熟悉法律知识和预算编制等复合型人才充实到PPP工作不同岗位，从而实现PPP工作系统化、规范化、专业化的管理。
马普龙的发现对于研究和认识大型食肉恐龙的生活习性有着重要的意义，即使是如此巨大而凶狠的肉食强者，也需要集体行动、共同协作才能生存。
5 结语
通过对当前PPP模式运作过程中存在的问题进行探讨，即为下一步操作PPP模式提供思路，又进一步坚定了我们规范实施的信心。规范的PPP对政府、社会资本、金融机构、咨询机构等各参与方都有利，也是各方共同的责任。只有共同努力，PPP模式才能更好地完善，更好地发展。
综上所述，随着我国社会经济的不断发展，高职院校要做好调整工作，同时还要从创新管理运行机制上入手，满足高职院校的发展需求。只有遵循相关的发展原则，才能实现人才培养的目标，才能完善管理制度，实现长远的发展目标。所以在实际中就要做好各个环节的完善工作，提高工作的质量与效果。
【参考文献】
[1]李学春．政府和社会资本合作PPP知识问答[M]．北京：中国经济出版传媒集团，2016．
[2]李凯风．城镇基础设施建设PPP融资模式风险管理研究[J]．求索，2016(01)．
[中图分类号] F
[文献标识码] C
[文章编号] 2096-1995(2019)16-0202-02