丽水市国土资源局 浙江丽水 323000
摘要：党的十六届五中全会提出新农村建设的任务后，丽水市以建设社会主义现代化新农村为目标，以旧村改造为主要内容，按照规划先行，突出重点，体现特色，加强管理，有序推进的要求，科学谋划、精心绘制新农村建设蓝图，着力加快旧村改造步伐，加快城乡一体化进程，在一定程度上推动了新农村建设的步伐，但是，旧村改造仍是困难重重，难以全面推进，本文对旧村改造难的问题进行研究分析,从中查找制约农村旧村改造的各类因素，发表并解决其中存在的问题，对于今后旧村改造的顺利进行和新农村建设的快速开展具有重要的意义。
关健词：农村建设 旧村改造 宅基地再分配 资金筹措
本文运用规范分析和实证分析相结合的方法、比较分析法和调查研究法对新农村建设中的旧村改造难问题进行了研究。首先对旧村改造的一般理论，特别是对旧村改造与新农村建设的关系进行了阐明；其次，以丽水市研究对象，分析了当前丽水市旧村改造的现状以及存在的问题；再次，分析了影响旧村改造的因素；最后，结合成功的村庄改造实践，提出了旧村改造应坚持的原则和旧城改造的几种模式。
1丽水市旧村庄的基本现状
丽水市是浙江省面积最大的一个地级市，人口257.39万人，自古有“九山半水半分田”之称。九山半水半分田决定了高密度的农村建筑，狭窄的通道和一家紧挨一家的破旧泥木结构农舍。随着近几年新农村建设推进，部分村庄村容村貌有所改观，但并没有改变规划建设散乱，土地利用率低，村内道路狭窄弯曲，生活服务等基础设施不配套的面貌；村民的观念和生产生活方式与农村城市化发展的要求相比，差距依然很大。
2 旧村改造中存在的问题
2.1 基础设施一纸空白
全市绝大多数村庄，特别是山区的农民，仍以传统的生产、生活方式为主，住宅布局凌乱，由于宅基地相互调剂特别困难，加上各个村目前所执行的是不切合实际村庄建设规划，直接导致村庄建设规划难以实施，家民只能靠抢建违建，不断在旧房屋边上见缝插针扩建点新房，甚至占用公共通道，使原本只有1~2米宽的道路更为狭窄，一旦起火消防车也无法进入，五水共治后排水排污问题有所改善，但并没有得到真正彻底解决，农村的基础设施依然缺乏、不配套、共享性差。
2.2 村庄规划不是因地制宜和满足村民需求
政府投入农村规划设计的资金少，导致村镇规划部门对农村规划设计千篇一律，生搬硬套，对村庄居民点的布局、村庄规模大小、村庄人口聚集量与基础设施投资的规模效应等方面可以说是没有考虑，往往都是纸上谈兵，拆改建的房子要建半幢到人家的房子内，人家还没考虑新建呢？更令人哭笑不得的是，一宗8户人家的大宅院的正大门口规划了一幢新房，里面的人还都住在里面，这规划的房子怎么拆改建？这样的规划，农户采纳度极低，具体操作怎么会没有难度？这种规划只适合村集体经济实力强、农民收入高的村庄，却不能广泛适用于各个村，特别是浅山区、山区的村庄。规划布局和建设形同虚设，谈不上规划布局和建设与农村整体风貌、农村山水景观、生产生活环境之间的有机协调，导致配套基础设施和公共服务设施严重欠缺，村庄规划不能满足农户需求。
2.3 村集体经济薄弱，村民经济实力不均，大部分村民力不从心
丽水市工业经济和旅游经济极不发达，90%以上的农民的收入完全靠农业收入，特别是高山地区的农村，收入严重偏低，村级经济没有收入来源，很多农民仍处在温饱线上，筹钱用于旧房拆改建是一种奢求，可望而不可及。
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2.4 一户一宅和单户审批面积政策限制，部分旧房拆除困难制约区块建设
由于大部分村民的原有宅基地占有面积大，或原有很多建筑面积，或要求提高拆迁补偿，或要求按原有占地面积安置地基间数，否则不同意拆迁，由于受“一户一宅”和户均面积的政策限制，满足不了这部分群体的要求，于是，这部分群体就不反对拆改建，一拖就是几十年，严重影响了整体区块的拆除进度和旧村改造。
2.5 行政审批手续繁杂，导致开工时间延误
行政审批部门多，审批程序复杂，审批周期长，加上名目繁多的部门搭车收费不少，导致村民只有3分钟的热量，直接影响旧村改造进度，改造预期目标难以按计划实现。
3 对旧村改造的思考与建议
综上分析，影响旧村改造的因素很多，但归结起来主要为六个方面：一是经济利益因素，主要包括旧村改造启动资金的筹集、拆迁补偿问题的解决和改造后土地收益的分配问题，拆迁补偿问题尤为突出；二是国家政策制约因素，主要是法律法规对家民建房实行一户一宅和每户最大允许建筑面积的限制；三是思想意识因素，主要包括农民的恋土情节和对旧村改造的理解；四是自然环境因素，主要是旧村改造中应考虑的地形、气候、水源等等因素；五是规划因素，主要是规划设计滞后、规划理念落后和脱离实际。六是困难因素，主要是困难户缺乏建设资金和古稀老人不愿参与旧村改造影响整个片区的改造计划。为此，对旧村改造的提出以下思考与建议：
3.1 旧村改造基本原则要坚持
一是规划不能搞一刀切的一排排一列列，要因地制宜，多点式结构；二是要实事求是，量力而行；三是要模式多，突出特色；四是要坚持村民群众主体地位；五是要节约集约土地利用土地；六是参与方要协调一致。
3.2 按照农户意愿制定因地制宜的旧村改造规划
搞好旧村改造，规划是关键。要坚持规划先行，把规划作为旧村改造的前提和基础性工作来抓。旧村改造需要立足村情，面对现实，面向未来科学规划，实现合理布局。要结合本村自身区位优势、功能定位、旅游资源开发优势、民俗旅游接待优势、新兴产业发展及村庄地理位置等，做好综合开发、合理和节约利用土地资源的规划；结合搬迁政策，将山区地理位置偏、生存条件差、自然资源少的自然村向中心村迁并进行规划。
制定规划单靠设计部门一厢情愿是不现实的，制定因地制宜的旧村改造规划时必须广泛征求农户意见，否则所制定的规划只能纸上谈兵。编制的规划方案，应该符合农民生活水平、经济承受能力，特别要强调的是，要确保最大可能让农户在满足规划的前提下在自己原有的宅基地权属界线内进行拆改建。
3.3要落实好旧村改造措施
一是要努力实现筹集资金渠道多元化；二是要制定科学合理的旧村改造规划；三是采用参与式工作方法，提高农户参与的积极性；四是要做好旧村改造配套工作；五是要制定相应的法律法规，规范旧村改造行为。
3.4 要学习和借鉴旧村改造的成功经验和吸取经验教训
要引导农村干部不做井底之蛙，多走走，多学学，学习和借鉴旧村改造的成功经验和吸取经验教训，避免走弯路。在老旧村改建过程中，千万不能脱离现实，对不切合实际的规划该修编的就应该及时修编，尽最大可能让农户在自己原有的宅基地权属界线内拆改建，否则旧村改造很有可能不成功。
如莲都区大港头镇利山行政村和松阳大东坝镇上寮山村的旧村改造，值得学习和推广，这两个村的旧村改造取得了非常成功，现在他们的村庄美了，村民的居住环境得到了前所未有的改变，同时，还带动了旅游业，增加了农民的收入。他们在旧村改造全过程中共同之处就是做到了八个方面的工作：一是既合理发挥政府作用，又充分调动村农参与的积极性；二是既改变了农村环境，又保护了历史文化；三是既侧重基础设施改造，又重视其它方面的改造；四是既符合总体布局，又根据本村的实际情况，设计出一套符合本村风俗习惯和大多数村民认可的规划；五是制定完备的旧村改造计划贯彻体系，确保工程连续不中断；六是积极向当地政府争取更多的扶持政策；七是加大旧村改造的资金投入，特别是解决困难户资金问题，解决因困难户缺乏资金而影响整个计划的实施；八是解决农村生产力的持续发展问题，不过于注重物化建设。
3.5 要多方面多渠道筹措建设资金
一是农户自筹；二是村集体补助；三是县市财政部门每年安排专项资金，用于新型农村建设补助和土地复垦专项补助。同时，对乡村建设项目的部分税费减免；四是乡村、镇街驻地和园区新型农村建设实施建设用地增减挂钩，对达到规定规模、配套、建设标准的，所节余的建设土地整理复垦成为合格农用地的，按亩予以补助；五是政府组织对拆旧安置后多余的建设用地用于公开出让，土地出让金总价款中政府收益全部或部分返还补助项目所在村，主要用于弥补旧村改造的建设和基础设施配套不足部分。七是特困户申请危房修缮金。
3.6 因地制宜，科学合理地选择旧村改造模式
根据村庄地形地貌和经济社会发展情况，在实施旧村改造时应科学合理地选择适合各自特点的改造模式。一是拆迁新建模式。对地处镇区边缘或村级经济基础较好且原有住房条件较差的村，以及规模较小的行政村、自然村、政策性搬迁村可通过整体拆迁、集中建设、统一安置的方式，建设一批新型居住小区，以促进现代化新镇、新区、新村的形成。二是整理改造模式。以规模调整后的行政村为依托，因村制宜，编制规划，对规模较大的村庄，采用部分保留、部分迁建的方式进行改造，在其周围扩建新区，吸引周围自然村向新区迁移。三是保留治理模式。以村庄环境建设为重点，对基础条件较好的村，重点进行村内基础设施建设，拆除违章建筑及危房，使整体环境达到整齐、干净、美观。四是走出规划一排排一列列的观念误区，要清楚认识到有天有地的3-4层农村房子，其楼顶同样具备全天候日照条件。
结束语：农村旧村改造按按一排排一列列规划并非就是最佳规划，点式分布更得于导风、美丽、透气、改建，间距与采光问题不会影响农户正常使用，因此，旧村庄改造的规划重点是要抓好主干道规划，对其内部道路与间距不应过度要求，农户认为行就行，一定要用“能改造总比几十年都行不通的旧村改造模式要实在的多”的观念去除改变过去陈旧观念。
论文作者:周介伟
论文发表刊物:《基层建设》2016年9期
论文发表时间:2016/8/3
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