（河南省新乡市城乡规划局，453000）
摘要：城乡规划与土地规划虽然是两个不同领域的规划，在成熟程度、法律地位存在不同之处，但是，在国民经济发展大背景下，二者却是统一的，土地的合理规划是城乡规划的重大前提，城乡的合理规划为土地的优化设定了格局。因此，在城乡经济的发展中，应该将城乡规划和土地规划统筹起来，从发展思路、发展途径、制度创新等方面统筹两个规划，实现双赢。
关键词：城乡规划；土地规划；统筹发展
1前言
城乡发展需要土地资源的支撑，而土地资源的规划，又必须要考虑城乡对土地的需求，因此，从本质上看这两者是息息相关的。但从目前城乡规划和土地利用规划的情况看，二者的结合程度并不够，常出现二者独立规划，或者没有实现二者统筹规划的要求。因此，在城乡化进程不断加快，土地资源日益紧张的背景下，城乡管理部门和国土资源局需要紧密合作，实现二者规划的统筹兼顾。
2 土地规划与城乡规划的基本内容
土地规划主要是指对土地资源进行配置和布局，并且有效利用工程、技术、经济等措施对土资源进行科学合理开发、利用和保护。通常情况下，土地资源主要由地区人民政府进行统一编制，编制内容包含了对土地资源的总体规划和专项规划这两部分内容，在具体实施时也是建立在保护耕地的前提下，对土地资源进行优化配置，进而提高土地资源的利用效率。城乡规划则主要是由城乡人民政府组织规划，对城乡进行规划的主要目的是推动城乡经济发展和建设目标，在对城乡规划过程中，首先就是确定城乡发展规模及发展方向，最后对城乡进行布局，并使之稳定有序发展，进而促使城乡在协调发展中获得更多的经济、社会、环境效益。对土地规划和城乡规划两者之间的关系进行分析，从规划范围角度出发，两者之间存在点与面、整体与局部的关系，同时城乡规划也是土地规划中的重要组成部分。
3 土地规划与城乡规划存在的矛盾
3.1规划思路不同
对于土地规划，其大体思路是由上级下达建设用地、耕地保有量、基本农田保护面积等指标，从而实现对土地需求的引导、制约，土地规划强调刚性控制。而在城乡规划中，这种从上到下的控制指标是不存在的，城乡规划是对城乡的多方面因素进行综合考虑，如社会、人文、经济、历史、地理、资源等，城乡规划是以城乡发展、市场经济的规律为依据，对城乡的发展目标、规模进行设计。在很多时候，地方政府都会将城乡规划看做是城乡发展的重心，这就导致城乡规划和土地规划之间存在一定的冲突。
3.2参数统计口径不同
对于土地规划和城乡规划，两者在参数统计口径上也有一定差异，首先是用地指标上，土地规划涉及到的人均建设用地指标可以分为两个方面，一方面是农村居民点用地指标，另一方面是城镇居民点用地指标，为了确保耕地总量可以达到动态平衡，建设用地的均量和总量都必须符合耕地保有指标。而对于城乡规划，在考虑人均建设用地时，并不需要考虑目标年耕地保有量、耕地水平规划，而是参考相关城乡建设用地标准进行。其次，在人口上，土地规划将城乡、建制镇建成范围的人口定义为城镇人口，包括农业户口、非农业户口、集体户人口等，并没有涉及到流动人口。而在城乡规划中，将居住在建区内1年以上的人口看做城乡人口，涉及到流动人口。
3.3法律地位不同
从法律方面来讲，土地规划的约束力同宏观控制之间没有得到很好的体现。部分法律法规仅是简单描述了不同级别政府部门对土地资源的总体利用规划编制责任，但在实际规划的时候，没有明确的规定宏观控制对象、土地总体利用规划法律约束力、规划实施方法和违反规范处置措施等。但城乡规划具有明确的法律规范，如《城市规划法》，其明确规范了相关责任和相关制度等。
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4 如何实现土地规划与城乡规划的统筹发展
4.1明确土地与城乡规划的统筹协调思路
要想实现土地规划与城乡规划的统筹协调，要求我们明确相关的工作思路，首先是它们必须要具有协调性，不能过于侧重某一方面，而要土地规划与城乡规划均衡把握，具体来说就是要在土地规划的过程当中，考虑到城乡的建设需求，尽量在宏观层面上为城乡规划留出空间和余地，而在城乡规划的过程当中，又必须要考虑到土地规划的宏观安排，不能与之相背离；第二是要进行多元规划，因为土地规划和城乡规划在服务目标上各有一定的差异，为了实现土地与城乡规划的统筹协调，我们必须在规划中体现出多元性，满足生态环境保护、经济发展、文化发展等多元化的需求；第三是要体现出规划的弹性，规划的弹性指的是在规划过程当中，在空间和时间上留出一定的余地，以便做应急调整，这能够为土地与城乡规划的统筹协调提供更加充分的条件。
4.2完善规划体系、统一参数和标准
土地规划与城乡规划在体系上应当进行完善，尽量减少土地与城乡规划之间因为土地分类存在重复和交叉问题而引发的规划矛盾，以完善、统一的体系，促进土地规划和城乡规划的统筹协调；同时，在土地规划和城乡规划之间还应当加强衔接，除了土地分类外，其他的相关参数和标准也应当保持一致，这样才能避免土地规划和城乡规划在实践当中发生冲突，有效实现土地与城乡规划的统筹协调。
4.3优先发展生态建设
当前，我国的土地规划以生态保护为最重要的原则和目标，这是基于长远和整体考虑的，具有不可动摇性，所以不论是在土地规划中还是在城乡规划中，都必须要优先发展生态建设，这是确保土地与城乡规划实现统筹协调的一个重要途径。目前我国城乡生态环境质量不断下降，因此对城乡规划、建设中生态建设的研究已经迫在眉睫，必须优先考虑生态建设的发展，包括城乡的合理容量，自然资源、土地资源的保护等都是我们需要考虑的问题。在土地规划编制过程中，一定要分析土地利用结构对环境造成的影响，并提出处理措施，把土地利用对环境的破坏程度降到最低。
4.4加强规划监管
一方面要尽快健全规划制度体系，建立健全规划编制、审批、公示制度，并进行规划实施动态监测，建立、完善相关法律监督体系和约束机制，促进土地和城乡规划统筹协调推进。另一方面，要进一步增强土地和城乡规划监管部门的力量，在人财物方面给予充分的支持，使其能够有效履行职责。同时要注意增强相关工作人员的自身素质，确保其能够高效完成自身工作，保障土地和城乡规划工作统筹协调，提高规划的综合效益。
5 结语
综上所述，城乡规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城乡规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城乡规划，前者需要以后者为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城乡规划和土地规划共同纳入城乡经济的发展中，城乡规划兼顾土地规划，土地规划参照城乡规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。
参考文献
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论文作者:沈祥洋
论文发表刊物:《新材料·新装饰》2018年6月上
论文发表时间:2018/11/21
标签：土地论文; 城乡规划论文; 城乡论文; 土地资源论文; 统筹协调论文; 耕地论文; 是在论文; 《新材料·新装饰》2018年6月上论文;