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中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1007-323X(2008)03-0001-04
理想的完全竞争的市场经济并不存在，市场失灵难以避免。从各国实践来看，政府在纠正市场失灵方面主要有普通法、反垄断法、宏观调控、政府规制和国有化等几个方式。[1]规制又称为管制、政府规制，是政府治理微观市场失灵的重要手段，也是市场经济发展、成熟与完善的重要制度保证。
现阶段，我国体育产业化、市场化改革，不仅存在市场失灵问题，还存在市场欠缺问题，同样需要政府规制的治理。从文献来看，理论界对体育领域市场失灵问题的规制治理展开了初步的探讨，然而对规制的基本概念一直缺乏清晰准确的界定。因此，将概念的界定作为研究的基本起点，无疑对相关研究的深入探讨具有逻辑居先性和重要性。
1 规制概念界定的意义
1.1 理论需要
政府规制是市场经济良性运转不可或缺的制度安排。西方国家市场经济开展较早，对规制的理论与实践研究也较成熟。国内对规制领域的研究缘起于20世纪80年代末期，主要是介绍和引进国外规制经济理论。20世纪90年代中后期，随着市场化改革的不断深入，人们越来越清楚地认识到设计、建立市场经济秩序的必要性和重要性，因此，规制经济理论开始受到学术界的关注，并逐渐成为国内经济理论研究的热点之一。随着黎禾《中国排球市场失效与市场规制——兼论中国排球产业的发展》(2004)一文的发表，体育领域也开始基于规制经济理论视角，研究体育产业市场失灵的规制治理问题。
从现实来看，由于观念认识上的偏差，往往将政府的经济职能定位于宏观、间接调控，忽视微观、直接的规制，也就造成了体育理论界对微观规制的长期漠视。从文献上来看，对规制(管制)的界定过于宽泛，又未能准确区分宏观调控与微观规制的区别。而理论研究的滞后与欠缺，无疑又限制了实践层面的应用与发展。因此，作为治理市场失灵、转变政府职能的重要手段，政府规制理应受到足够的重视，而这离不开对规制概念的清晰界定。
1.2 实践需要
我国的体育市场化、产业化改革，伴随着体育事业向体育产业的转变、全面的计划管理向政府规制的转变，因而并不是一个简单的放松计划管理的过程，而是一个实施规放有序的规制改革、进行制度重建与创新的过程，这就涉及到政府与市场关系问题，以及市场经济条件下，政府职能的转换、政府规制体制的重构问题。因此，迫切需要从规制理论层面予以回答。
市场化导向的我国体育产业也会存在着诸如垄断、外部性、公共物品、信息不对称等市场失灵问题，因此，同样需要政府的规制治理。而现阶段，我国体育产业中还存在着产权模糊、行政垄断、行业垄断等由于市场正处于发育阶段、还不完善造成的市场欠缺问题。因此，在市场机制不能到位的较长时期内，一定条件下，还需要政府实施积极的规制政策。
从政府规制的实际运行状况来看，由于我国的体育产业是从计划经济体制下的体育事业直接转变而来，对计划经济体制下形成的管理理念与方式的路径依赖使得政府仍过多干预经济、审批经济，诸如规制机构设置不合理，职能不清，目标模糊；立法公开性不够，尚未形成完善的规制法律法规体系；规制过度与规制不足、规制缺位与规制越位并存；规制能力不足，规制质量不佳；规制机构的规制行为还缺乏相应的制约等问题依然存在。而这在一定程度上反映了规制理论研究滞后，政府与市场边界不清。因此，需要抓住规制理论研究的逻辑基点，从基本概念入手，为相关研究的深入探讨、实际问题的解决奠定基本理论基础。
2 规制概念界定
2.1 不同学者的定义
卡恩(1970，p3-20)通过经验观察认为：规制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为一种基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。[2]
斯蒂格勒(1971，p3)指出：规制是国家强制权力的运用，是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。[3]
吉尔洪和皮尔斯(1982，p7-8)认为：“经济规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代。”并在直接规制与法律限制之间作了区分，认为前者主要是规定的(prescriptive)，后者是禁止的(proscriptive)。他们指出“政府的产业规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”。[4]
米尼克(1980，p7)指出规制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则。[5]
丹尼尔·F·史普博指出，“规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。[6]
日本学者金泽良雄(1980)认为，政府规制是“在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题(广义的失灵)为目的，政府干预和干涉经济主体(特别是对企业)活动的行为。”[7]
另一日本学者植草益则认为，政府规制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。”[8]
我国学者在吸收西方学者基本观点的基础上，对规制概念的含义也提出了自己的论述。
樊纲认为，政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等等。[9]
余晖提出，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。[10]
陈富良认为规制是政府根据有关法律法令、规章制度，对市场主体，包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式。[11]
王俊豪认为，政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者(机构)，依据一定的法规对被规制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。[12]
李郁芳指出政府规制是政府部门有时也包括一般的社会公共机构和组织，以治理市场失灵或克服忽视社会利益的私人决策为目标，依据有关法律法规，对企业的市场行为施行的外部干预。[13]
2.2 本文定义
综上所述，关于规制的定义很多。尽管不同学者由于研究视角、分析框架、强调的重点以及所处的制度环境有所不同，对规制的起源、目的、效果以及规制方式、手段等方面存在着认识上的差异，但毫无例外地认同“政府拥有的最大资源就是强制力，规制是国家强制权力的运用”。
无疑，要给规制下一个适当的定义必须考虑诸多因素，如规制主体和客体、规制目的、依据、规制方式等等，否则就会发生以偏概全。此外，还应将规制放在市场背景之下，从资源的市场配置、企业和消费者的决策，以及消费者与企业通过规制制度所发生的互动关系这一角度来定义规制。[14]
由此，本文认为，规制是指行政机构(或相对独立的规制机构)为克服市场失灵，实现社会福利的最大化，利用国家强制权，依据有关法律或法规，对微观经济主体的行为进行直接的经济、社会干预。规制既包含政府制定的规则(静态)，也包含政府调控的行为(动态)，是政府规则和规制行为的统一体。
2.3 概念的内涵
(1)规制主体
规制主体通常称为规制者或规制机构，是指行政机构以及相对独立的规制机构，一般不包括立法机构和司法机构。当以立法机构或司法机构为行为主体时，该种行为通常不被认定为规制。
(2)规制客体
规制客体通常称为被规制者，是指微观经济主体，包括企业和消费者，但主要是企业。
(3)规制目的
从规范分析的角度出发，规制的目的是克服市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利的最大化，即维护公共利益。
(4)规制方式
规制的方式主要通过制定和执行法规、制度、规则等手段进行，一定程度上也包括政府规制执行部门采取的特殊行政行为。
(5)作用方式
规制主体对客体的作用方式是直接的，即规制机构依据法律授权所采取的直接控制决策和行为，而不是仅仅充当公诉人(如反垄断法)，也不是仅仅改变企业和消费者作为经济决策的环境参数(如宏观调控)。
(6)规制过程
规制过程往往涉及福利的再分配，因而，现实中的规制不可避免的是一种政治过程的结果，是市场中的消费者和企业形成的各种利益集团与规制者的一种利益博弈过程。
2.4概念的外延与分类
有的经济学家从宏观和微观的结合层面来理解规制，把规制当成是政府干预的同义语。持此观点的如：金泽良雄认为政府规制不仅包括与微观经济有关的政策，也包括与宏观经济有关的政策，如“主要是以保证分配的公平和经济增长、稳定为目的的政策——财政、税收、金融政策”。
但更多的学者是从微观的层面来界定规制的。其中，广义的规制外延指经济性规制、社会性规制以及反垄断规制；狭义的规制外延指经济性规制和社会性规制；超狭义的规制仅指经济性规制。本文主要是从狭义的规制层面展开讨论的。
出于研究目的的需要，按照不同的分类标准，将会有不同的规制分类结果。
(1)经济性规制和社会性规制
根据规制的特点，可以把规制大致分为经济性规制和社会性规制两大类型。经济性规制是指在存在着自然垄断和信息偏在的领域，以防止无效率的资源配置和确保需要者的公平利用为主要目的，政府通过许可和认可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量以及投资、财务会计等方面的活动所进行的规制。[15]
社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、保护环境和防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。[16]
(2)规制性规制与激励性规制
根据规制手段对企业和个人的激励程度高低，可以将规制分为规制性规制与激励性规制。规制性规制，又称消极性规制，指通过设立一系列条件以控制私人行为而维护公共利益为目的的规制，是传统规制的主要方式。常用的政策手段包括：禁止，特许，价格、费率和数量限制，产品标准，技术生产标准污染排放标准，信息提供等。
激励性规制又称积极性规制，是指在保持原有规制结构的条件下，给予被规制企业以提高内部效率的刺激，即给予被规制企业以竞争刺激或提高生产效率和经营效率的正面诱因的规制。激励性规制主要是针对信息不对称所进行的规制改革和创新。当前在激励性规制方面比较成熟的规制措施主要有价格上限法、特许投标制和区域间竞争制度。
(3)对称性规制与不对称规制
根据原有企业和新进入企业所受规制是否相同，可以将规制分为对称性规制与不对称规制。所谓不对称规制，是指在从打破垄断到形成充分竞争的过渡时期，为了尽快改变不对等竞争的局面，政府对原有企业和新进入企业实行待遇有所不同的规制。主要是对基本和重要业务的新进入者实行比对原有垄断经营者更优惠的待遇，目的是使新进入者在一段时间内能够较快发展，以达到与原有企业实行势均力敌的对等竞争。不对称规制具有短期性和阶段性，并最终将转化为对称性规制，以体现公平竞争原则。
对称性规制是相对于不对称规制而言，即政府对原有企业和新进入企业实行无差别化的规制。
3 规制与相关概念的辨析
3.1 宏观调控与规制
宏观调控与规制都属于政府经济职能的重要组成部分。国内理论与实践领域中，一度将宏观调控泛化，出现了重宏观调控、轻微观规制的倾向，混淆了两个概念的区别，造成政府经济管理职能的越位、缺位和错位。其实，两者之间是宏观与微观、间接与直接、总量与个量的关系。
宏观调控[17]属于宏观、间接、总量上的调控，是指政府主要借助财政政策和货币政策手段直接作用于市场，对国民经济中的总供给、总需求以及总价格、总就业量等经济总量进行调节，着重解决市场机制引起的宏观失灵和社会资源未充分利用问题，目的是克服宏观市场失灵，促进总供给和总需求的基本平衡，实现资源的充分利用。宏观调控并非代替市场的资源配置方式，而是为市场实现资源的优化配置创造必要的外部条件，即通过改变企业和个人作为经济决策的环境参数，间接影响企业和个人的经济决定和行为。并且宏观调控政策会随着宏观经济景气的变化随时进行调整，具有相机抉择性和易变性。
规制是微观、直接、个量上的干预，是指政府依据有关法律、法规、政策，借助价格、进入、数量、质量、投资和服务标准的控制等手段，直接作用于企业和个人，规范、约束、限制企业和个人的经济决定和行为，着重解决市场机制引起的微观失灵和资源未最优利用问题，目的是克服微观市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利的最大化。规制并非改变市场配置机制的外部条件，而是对市场配置机制的直接干预，并且有可能替代或部分替代市场的资源配置机制。为避免影响市场机制的正常发挥作用和扰乱市场经济秩序，微观规制政策则应具有相对稳定性和规则性。
可见，两者在干预的原因、目的、手段、对象、范围、性质等方面都各不相同。另一方面，两者又是相互联系、相辅相成、缺一不可的。整个市场经济是一个处于不断发展变化过程的复杂体系，政府单纯依靠宏观调控或规制都无法实现有效治理。规制为宏观调控奠定了微观基础，宏观调控为规制创造了健康的宏观经济环境，两者从宏观与微观结合的角度，互补互促、综合配套使用，以共同治理市场失灵问题。
3.2 反垄断与规制
反垄断[18]是由反垄断机构和法院通过执行反垄断法而采取的旨在鼓励竞争的行动，是一种间接的司法干预。它通过禁止厂商获取或保持垄断势力的某些行为，以确保市场竞争不受到市场势力的破坏，从而促进竞争，提高效率，维护公共利益。反垄断法是用于应对不完全竞争市场缺陷的一种法律手段，其调整的主要内容包括：市场垄断和滥用市场垄断地位；协议限制竞争；其他不公正交易方法；控制经济力的过度集中。反垄断法对垄断行为的调整一般是在垄断发生之后才进行，属于事后调整，且一般情况下，司法部门不主动对垄断行为进行治理，而是由相关利益者向司法部门提起诉讼，启动相应的反垄断司法程序，从这个意义上说，又属于被动调节。
规制是行政机构或独立的规制机构对企业、个人的经济决定和行为以及市场配置机制的直接行政干预。该种规制行为是一种行政程序的产物，涉及到市场参与者之间的讨价还价以及通过立法、行政和司法干预所发生的间接互动，通常具有限制竞争的功效。规制的主要内容包括价格、市场进入、投资和服务标准等方面的规制。规制机构的规制行为一般是在垄断可能发生之前就开始进行，属于事前调整，是对影响资源有效配置的行为的主动干预与调节。
显然，反垄断与规制的主体、主体承担的角色、调整内容及其功效、属性等都不同，但是作为治理市场失灵的两种制度安排——反垄断与规制又相互联系、相辅相成，一定程度上呈现了融合的趋势。反垄断机构和规制机构一样，身兼立法、司法和行政职能，既负责收集信息，同时又是政策制定者，并通过选择性实施、指导兼并以及市场参与者直接谈判等方式执行反垄断政策。反垄断法与规制政策调整的内容各有侧重，但存在一定程度的交叉。反垄断机构做出的决定不仅影响企业的规模，也涉及到价格、产量、产品种类、创新活动等的调整，因而，同样对市场配置机制有着广泛的影响。
总之，反垄断与规制都是为了解决市场失灵带来的不公平竞争和效率损失问题，同为政府制约市场力量的两大政策手段。规制所具有的事前性、主动性及对规制内容的专业化知识的掌握，与反垄断机构所具有的事后性、被动性和对法律的专业化知识的掌握，恰恰应该相互配套、相互衔接，以共同达到纠正微观市场失灵的最佳效果。
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