我国教育督导机构改革的现实诉求与发展趋向，本文主要内容关键词为：机构改革论文,现实论文,我国论文,教育督导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G464 文献标码：A 文章编号：1005-2232(2012)01-0021-05
教育督导作为教育决策、执行、监督三大环节中的一个重要环节，是现代教育制度不可缺少的重要组成部分，是衡量一个国家、一个地区教育管理水平高低的重要标志。教育督导如何在教育管理运行环节中保持其独立监督的地位，如何真正实现教育督导功能，是世界各国教育督导工作面临的重要问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，“要完善督导制度和监督问责机制，探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。”由此可见，我国已经意识到目前教育督导机构缺乏独立性正在成为教育督导制度发展的羁绊，开始从国家高度对教育督导的独立性问题予以重视。
一、我国教育督导机构改革的现实诉求
教育督导机构是实施教育督导职能的主体，教育督导机构的独立性是保证教育督导的独立监督地位的前提和基础。然而，在现实中，我国教育督导并没有形成统一的组织机构，各地方教育督导机构普遍缺乏独立性，督导职能失衡，督导机构人员选拔和人员结构不合理，这些都呼唤着教育督导机构的进一步改革。
(一)教育督导机构缺乏独立性
我国自1986年以后，逐步建立了国家、省、地、县四级督导机构，形成了教育督导的网络。但是，目前我国教育督导还没有形成统一的组织机构，各地方教育督导机构的权力来源和隶属关系不明确。我国地方教育督导机构的设置模式主要有三种：第一种模式是教育督导机构完全隶属于教育行政部门，成为教育行政部门的一个内设机构，教育督导机构基本没有独立性，从人员组成到财务支配都受到教育行政部门的约束。第二种模式是教育督导机构由政府授权，以政府名义设置，但从人、财、物及运行管理的角度看，依然挂靠在教育行政机关内部，由教育行政机关代管，受到教育行政部门的制约。第三种模式是教育督导机构以政府名义设置，与教育行政部门平行，但主要负责人由教委领导兼任，督导机构的人员编制不完全是公务员编制，财务上与教育行政部门存在混同。从这些模式不难看出，目前我国教育督导机构普遍缺乏独立性。
教育督导机构的这种设置，从体制上决定了各级教育督导机构必然要受到同级教育行政部门的各种约束(人、财、物、职责分工、考核、奖惩等)，难以独立开展工作，更无法对本级教育行政机关行使教育督导权。教育督导机构本应具有的行政监督权由于其机构性质的不独立，导致其职能发挥不力，造成了教育督导机构无位、无威、无所作为的现状。
(二)教育督导机构职能失衡
我国教育督导机构职能失衡的具体表现为重“督政”，轻“督学”；重视“督”，轻视“导”。根据我国1991年颁布的《教育督导暂行规定》中对教育督导的任务规定：“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”其中，对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门的督导即为“督政”；对学校的教学督导则为“督学”，这是我国教育督导制度区别于其他国家教育督导制度的一个显著特色。我国的教育督导既要“督学”又要“督政”，而且在一个相当长的时期里以“督政”为重点。由于受“督政”思想的影响，我国教育督导体制是典型的监督型体制，即督导部门运用行政权力，监督、检查下级政府、下级教育行政部门和学校的教育工作是否按照中央政府的指示办事。督导人员侧重于对教育行政及其人员的监督和检查，侧重于对学校的领导与管理、财政与教学设备、教职工与校舍以及政府办学的精神是否得到贯彻执行等“行政性”内容的督导和评估，而没有把督导的重心放在学生的成绩与进步、学习态度、表现和自我发展等方面。长期以来的历史传统使我们的教育督导形成了一种高高在上、居高临下的检查和监察形象，而缺少对督导对象的指导、帮助和服务的意识。
(三)教育督导机构人员选拔和人员结构不合理
目前我国督导人员的主要选拔形式是任命制。虽然个别地区开始小范围聘任专职督导人员，但也不是向社会公开招聘，其面向的是教育行政管理部门的干部、中小学校长、教导主任、高级教师和教育研究部门的人员。受政治体制和文化传统等多方面因素的影响，我国政府都是通过上级行政委派的方式将督导任务下达给教育督导部门，教育督导部门按上级要求和有关法令、规章制度，责无旁贷地进行教育督导。
从目前基层教育督导机构的实际情况看，一些督学的专业能力还比较薄弱，有的年龄偏大，有的身体条件较差或工作水平较低；有的地方仍把督导机构作为安置人员的场所，以至于出现督导人员素质不高、督导工作低效、督导机构威望下降的局面，这些问题严重影响了教育督导的效果和权威。如因为督导人员缺乏财会方面的知识和经验，在督导评估中，对教育经费的落实情况只能凭感觉、听汇报，无法进行核查；又如因为督导人员缺乏行政工作经验和行政素养，有时与政府工作人员进行沟通时，常常感到力不从心或话不投机；再如因为年龄和身体原因，一些督导人员无法深入交通不便利的学校了解具体情况等。还有的教育行政机关把一些年老体弱、难以完成行政任务和校长职责的人员照顾进入教育督导机构，将其作为“休养院”，其根源在于有些督导机构是事业编制，教育行政部门对督导机构有人事支配权。
二、国外教育督导机构的比较与借鉴
国外许多国家都将教育督导视为教育行政管理的重大支柱之一，并通过立法建立了一套完整的督导制度，形成了一套严密的工作程序和方式。分析与比较发达国家的教育督导制度，有助于促进我国教育督导制度不断趋于完善。
(一)教育督导机构的设置比较
从督导机构设置的类型来看，国外既有专设督导机构，也有行政与督导二合一结构。专设机构就是设置专门的独立督导机构，如英国教育标准局作为非内阁序列的政府部门，成为与教育行政部门同级的国家教育督导机构，独立行使教育督导职能；法国的教育督导组织是与教育行政和教育咨询两个系统并立而成的独立监督系统，业务上具有相对的独立性。行政与督导二合一的督导机构就是教育督导和教育行政管理工作合二为一。如德国，在一体化的教育行政机构中，没有独立的督导系统和督导机构，但教育督导的事务与行政事务明确分开。除联邦外，在各州、区和县市等三级的教育行政机构中，均设有督导人员，他们同时又兼任教育行政官员，形成了与教育行政机构一体化的三级教育督导机构。
(二)各级教育督导机构之间的纵向关系比较
国外各级教育督导机构之间的纵向关系大致有三种类型。美国为相对独立型，各级督导机构之间具有相对独立性，学区督学能履行的职责，州级督学一般不介入，也不能越级督导。法日两国为双重督导型，地方各级督导机构督导本辖区或某一类型的学校，中央再予以全面督导。英国原来也是双重督导型，《1988年教育改革法》实施以后，试行一重督导型，即从中央到地方，逐级督导。地方教育当局可以给学校提供督导服务，但其服务的内容和形式受到限制，且必须是有偿的，一改过去和学校的隶属关系，中央督导机构的权威在加强，地方督导机构的地位有所削弱。三种类型孰优孰劣，须结合各自的国情来分析。相对独立型便于地方督导机构设立开展工作，但宏观监控指导不够；一重督导型便于统一领导和加强中央督导机构的指导、监督和帮助，但发挥地方自主性、积极性不够；双重督导型集前两者之长，但往往难以协调两者关系。[1]
(三)教育督导机构的职能比较
国外早期的教育督导常偏重于视察和监督，这种情况延续到本世纪初，随着教育民主化浪潮的冲击，重督不重导的做法受到责难，于是“民主的督导”取而代之。自30年代后，美国督导的职能由视察、监督转变为向学校和教师提供服务。日本战后的教育改革，接受了美国教育使节团的建议，推行一种具有辅导性、建议性、劝告性及帮助教师解决问题的视导制度。日本地方两级的督导人员不称为视学或督学，而称为“指导主事”，以突出其重导不重督之意。从教育督导机构职能的发展趋势来看，尽管国外各国教育督导机构的职责和功能不尽相同，但都要给教育工作以专门的指导，主要包括通过督导向教育行政部门提出建议；传递信息，交流推广好的经验；对全国和地方的教育水准和发展趋势进行分析评估；直接参与各级教育行政和学校的发展规划。
(四)教育督导机构人员选拔制度比较
由于督导人员是直接从事教育督导活动的专业性人员，他们的素质如何将直接关系到督导工作的成败与否，因此发达国家十分重视督导人员的素质，对督导人员的任职条件有着严格的规定。同时，为了提高督导人员的素质，国外十分注意对督导人员的培训，有的国家还规定了试用期。如法国在各级督导人员的选拔与任用上，有着明确的任职条件，执行着严格的选拔、招聘程序，一切过程都依法办事。如大学区的督学，要求具有博士学位，或具有学士学位的省级督学人员，担任过大学教授、讲师、高中校长、高中教师、师范学校校长、省督学等职务。美国偏重于理论学习和职前训练，美国各州大多要求督导人员学过教育行政、教育视导、教育心理、教育测量和评估、教学法等方面的课程，并须参加教育督导方面的实习和专业训练。
从国外发达国家的教育督导可以看出，这些国家教育督导机构专门化程度高，督导职责明确，督导人员专业化程度高，督导方式灵活多样，督导程序严密。上述国外督导文化、制度、特点对我国的教育督导理论与实践具有重要的借鉴和启示。首先，教育督导机构的权能独立性是督导效能发挥的大前提。无论是法国的教育督导机构设置还是英国的教育督导的职能划分，都与独立、高效的各级教育督导机构密不可分。其权力均由政府的元首授予，其权能行为的约束力均来自于国家立法保障，这进而使教育督导的权能与教育行政权能泾渭分明。其次，发达国家高度重视各级督导人员的选用，各级督导人员都有明确的任职标准，有相当的学历和资历，有丰富的教学经验、管理经验和实际工作能力，具备各个领域专家的资格，在选拔、任用上都必须按法律规定的程序进行，任职前还要接受长时间的专业培训。最后，从教育督导的职能角度看，发达国家目前更侧重于对教育教学的监督检查、指导帮助、参谋顾问三大方面，是一种以服务教育教学为核心的发展性、服务性教育督导。
三、我国教育督导机构改革的发展趋向
教育督导机构改革的关键是建立相对独立的教育督导机构，监督机构本身需要有相当程度的人、财、物的支配权，只有这样才能保障督导工作的独立进行。《中华人民共和国义务教育法》第八条明确指出，督导机构是“人民政府教育督导机构”，即督导机构是代表人民政府行使督导权，这为教育督导机构的地位提供了法律依据。探索建立相对独立的教育督导机构，保证其独立行使教育督导职能是确保教育决策正确、有效实行的必要手段。
(一)设置相对独立的教育督导机构
独立性是一切监督机构和监督工作必须具备的品质和条件。“独立性有绝对独立性和相对独立性之分，独立性是否依靠一定条件而存在，是否随一定条件的变化而变化，是判断绝对独立性和相对独立性的标准。作为社会活动领域的教育活动与周围事物有着广泛的依存联系，它们没有绝对独立性，只有相对独立性，即只在一定范围内一定条件下才存在的独立性。”[2]建立相对独立的教育督导模式更符合我国目前教育督导的发展形势。因为完全独立的模式把决策、执行、监督三位一体的教育管理割裂开来，不利于目前日常的管理与监督，而且我国目前还没有出台国家级的《教育督导条例》，缺乏相应的法律依据。相对独立的教育督导机构，即由同级政府授权，在教育行政部门内部建立具有相对独立性质的教育督导机构，代表人民政府依法行使教育督导职能。如目前我国北京采取的教育督导模式，将教育督导机构作为一个独立机构，与教委机构、工委机构共同作为三大独立机构共存于市教委内。但需要注意的是，虽然教育督导机构设在教育行政部门内，但在隶属关系上直属同级政府领导，对人民政府负责，受上级督导机构的业务指导，履行督导职责，其级别、规格、地位、待遇均高于教育行政部门的其他职能处、科、室。这样既保持了督导部门的相对独立性和精悍高效，提高了督导机构的地位，便于其直接了解和监督教育工作，而且也扩大和加强了教育管理的督导职能，有利于把教育督导作为一个主要环节纳入教育管理的大系统之中。
从人员编制来看，教育督导机构既然是人民政府授权的主管教育督导工作的专门机构，教育督导机构下设处室及工作人员应统一其为政府行政编制，并纳入公务员系列。从经费来源来看，各级政府应分别设立教育督导工作专项经费，用于各级教育督导管理工作的开展，政府应把对教育督导工作的投入作为财政投入的重点项目优先予以安排。各级政府应将教育督导经费纳入区域财政预算，优先安排，单独列项。
(二)理顺教育督导机构与教育行政机构的关系
教育行政机构与教育督导机构是教育管理系统的两大组成部分，两者职能各异，但又协调配合，在政府领导下共同担负着对教育实施组织管理的基本任务。从决策、执行、监督三个环节来看，政府是决策领导机构，下设教育行政机构、教育督导机构，二者在职能行使上分别担负执行、监督的任务。
教育行政机构以实施和执行为主，而教育督导机构以评价和监督为主。教育督导机构专门负责监控任务，对下进行监督、检查、评估、指导；对上进行反馈、参谋，其工作内容是广泛和综合的，但不参与日常行政工作的推动和执行。教育行政机构则专门负责决策和执行任务，行使国家管理教育的权力。由于教育督导机构和同级教育行政机构的性质、任务、职责范围各不相同，工作的角度、内容和方式也不尽相同，因此可以通过划分彼此职责，做到明确分工，各负其责。
教育督导机构在督导检查前应与教育行政机构沟通信息，交流工作计划和安排，努力做到在工作内容和时间上不重叠。教育督导机构应主动邀请同级教育行政部门的有关职能处(科)室负责同志参加教育督导检查工作。包括对于口头的或书面的回复意见、督导报告、督导通知书等督导检查的结果，教育督导机构要主动听取同级教育行政机构主管领导及有关职能处(科)室负责人的意见。教育督导机构和同级教育行政机构对各自了解和掌握的基层工作信息和动态，对一些重大的或带有倾向性的问题的评估与分析意见及准备采取的对策，要定期互通情况，交换意见。
(三)教育督导机构的职能定位
坚持督政和督学相结合，是我国教育督导制度建设的基本经验和特色，也是教育督导工作必须坚持的原则。但在当代教育迅速发展的今天，我们可以在继续做好督政工作的同时，逐步向以“督学为主、兼顾督政”的方向发展。因为当今世界教育发展的重心已从规模效应转向质量效应，强调的是学生的质量水平。因此，“督学”才是教育督导工作的最终落脚点。为满足当前的教育需要，保证我国基础教育的质量，我们应突出督学职能，把教育督导部门的职能重心转移到督学上来，从督政与督学并重，逐步过渡到以督学为主，兼顾督政。
教育督导的基本职能是监督、检查、评估、指导，主要内涵可以概括为督与导两方面。“督”更多的是通过行政命令促进教育事业的发展，而“导”是直接帮助发展的有效手段；“督”是消极的，“导”是积极的。“导”是促进教育事业发展的积极、有效、直接的手段，对促进教育发展更具有明显的、现实的意义。[3]在今后的督导实践中，教育督导工作应逐步克服“重督轻导”倾向，坚持“服务发展，寓导于督”的发展性评价理念，实现督促检查与指导服务并重，“督”法规政策落实与“督”水平质量提高并重，鉴定性督评与发展性指导并重，努力提升督导工作的水平和效果。
(四)教育督导队伍组成及建设
督导人员应面向全市甚至全国公开招聘，通过考核，选拔优秀管理干部、教育专家，充实到督导队伍中。建立我国教育督导资格证书制度，对教育督导人员的任职条件、获得资格的程序、在何种情况下取消其资格以及资格获得者的权利和义务等做出明确具体的规定。在充分征求劳动、人事、编制与计划等部门意见的前提下，在不违背政策与职业分工原则的基础上建立教育督导的职务系列。在设立教育督导专业职务系列时，应充分考虑教育督导人员兼有行政与专业的性质，适当兼顾两者的特点，参照校长职级制改革的成功经验，先行试点，待取得经验后再行推广。[4]同时，加强对督导人员的培训。在培训方式方面，应以有利于工作、有利于教育督导人员的专业发展为着眼点，既可以与高等学校合作搞培训，也可以安排教育督导人员在专业的培训机构接受培训，还可以实行“当地为主”的培训方式；在培训内容方面，应区分不同从业人员的需要，提供相应的教育基本理论、教育督导理论、教育管理理论、教育政策与法规、教育督导技术与方法等方面的帮助。在培训时间的安排方面，应结合工作实际开展广泛的短期培训和研修班，并为教育督导人员提供适宜的学习条件，创设学习氛围，鼓励教育督导人员形成边工作边学习、积极自学的习惯，使“工作—学习—研修”一体化，形成良好的学习机制。[4]
教育督导人员既要有合理的职业结构，又要有合理的年龄结构。教育督导的职能决定了督导工作的全面性、综合性，因而对督导人员的结构要求相对较高。督学应在专业领域中选聘，既要有熟悉教育行政工作的人员，也要有教育教学方面的专业人员，更要有学科领域的业务骨干，这样才能形成一个相对优化的职业团队，进而通过督学人员良好的职业道德、专业知识、人格魅力为督导工作提供有力的专业支撑，保证教育督导各项任务的顺利完成。督导人员也要老、中、青相结合，以中年骨干为主，优势互补，发挥长处，确保教育督导工作和谐、高效进行，更好地促进教育事业的科学发展。