我国农地制度的产权分析及其变革方向的探讨，本文主要内容关键词为：农地论文,产权论文,方向论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行农地制度经济绩效分析
农村家庭联产承包责任制的推行曾带来了巨大的制度创新收益，然而任何制度创新都不能一劳永逸地满足社会需求。家庭联产承包责任制推行至今，其负面影响已日益显露，导致经济绩效低下，主要有：
（一）社区“成员权”导致了土地被不断细碎分割和土地的超小规模经营。
土地的集体所有制也就是集体成员的共同拥有，从根本上讲，分享集体土地是集体所有制的一种体现，是成员土地所有权的关现。因为土地承包权的获得奉行的是“出生地原则”，而非经济原则，就是说，只要生而为某农村社区成员，则理应获得大体均等的土地承包权。所以，在农民家庭人口增加时，新增人口作为集体成员，原则上也应享有平均的土地承包权。这就形成了农村土地不断调整的内在原因。而中央“十五年不变”、“三十年不变”、“增人不增地，减人不减地”的政策之所以难以贯彻，也正是基于此。农村社区内部随人口增加不得不平均分地，使小农经济日益细碎分割。由于这种思想的根深蒂固，也导致农民的承包土地一再被调整，尽管政府出台了“三十年不变”的政策，但在实践中却难以贯彻。
我国农村只有狭小的耕地空间，却拥有极其庞大的农业人口，在农地均分承包制度下，农村人口不断增加，持续的分割必然带来土地的超小规模经营，这又造成农村绝对的规模不经济。土地的超小规模经营造成生产方式落后，生产效率十分低下。更重要的是，土地的超小规模经营难以形成有效分工的发展和生产技术的进步。宝贵的土地资源变为千家万户“搞饭吃”的口粮田，成为小农经济的汪洋大海。在农民的人均土地越来越少的情况下，农民的收入难以提高。
（二）土地资源的分割与凝固。
承包制本身具有一定的制度局限性：承包制有助于减少组织内的“X无效率”，但并不能减少更大范围内的资源配置的无效率（杨小凯的“如何用当代经济学观察中国经济”，《当代经济学与中国经济》中有详细论述，P158）。资源配置的无效率往往在资金、原料、产品、劳动不能自由流动，或是在相对价格被扭曲的情况下发生，难以达到社会福利的最大化。然而即使在宏观层次上存在资源配置的无效率，在微观层次上，只要各生产者根据市场上的价格信号进行生产决策，使其自身实现在约束条件下的利益最大化，则在这一微观的经济组织内部，应是“X有效率”的。反之，如果生产者并未实现最大化其利益的生产决策，则其资源利用在微观上也是“X无效率”的。就家庭联产承包责任制而言，农户成为农业生产的主体的这一组织变革虽然能够有效改善原来各生产单元的“X无效率”，但由于农户之间、不同社区之间的土地并不能自由交易，生产要素被固化而不能流动，所以，家庭联产承包责任制对于解决整个集体经济资源配置无效率的状况无济于事。
（三）“公平”、“稳定”导向的制度安排导致效率与发展机会的牺牲。
家庭联产承包责任制的的历史背景是人民公社体制下始终面临的饥荒和农产品供应不足的威胁，农村的贫困问题十分严重。家庭联产承包责任制实施的直接目的也就为了解决温饱问题，家庭承包将集体的土地“分田到户”，在将一定的土地剩余分给农民的同时，也将原来公社承担的社会保障交由农民自己承担，土地同时也承担起社保障功能。按照福利原则平均分包土地的家庭承包制度在满足温饱需求上无疑是成功的。目前，在中国的绝大部分地区，农民的温饱都不成为问题。但普遍面临的问题是“富不起来”，家庭联产承包责任制的实施在保障温饱的同时，将土地这一最宝贵的经济资源弱化为“九亿农民搞饭吃”的小农经济海洋，导致土地经济潜力的极大浪费。任何一项制度变革都不能一劳永逸地适应社会的需求，任何一项制度设计也难以兼顾“公平”和“效率”、“稳定”与“发展”这两对矛盾的目标。家庭承包制，作为特定历史时期的制度安排，由于对“公平”、“稳定”等目标的偏重，故而尽其潜能也只能解决温饱问题。当前“小农本位”的土地经营制度已经成为农业现代化经营的阻碍，在现行的制度框架之下，农民的收入难以有效提高，农业也难以进入产业化的发展轨道。
（四）农民“退出机制”缺乏导致对城市化进程的阻碍。
在现行的土地制度下，所有相关的土地权益都与“成员资格”密切相关，具备了“成员资格”，就意味着可以承包一份集体土地以及申请住宅用地等权利。换言之，相关权利的获得是非经济性的，而是（成员）福利性的，权利是与“成员资格”，也即农民身份捆绑在一起的，而非可交易的商品。而一旦退出，则与成员资格相关的所有权益也就无条件地、无补偿地丧失了。
这种制度安排实质上是增加了农民从事工、商业的成本，因为如果他不愿意放弃他对土地的权利，他就要定期回乡，变成“盲流”，否则他就要冒失去土地份额的危险。在这种制度条件下，农民当然不会选择放弃土地，即使农民无力耕种土地或是进城从事工商业，也不会退出，而任田地荒芜，形成“有人无田种、有田无人种”的矛盾局面，使得原本就紧张的人地关系进一步恶化。所以，现行的制度不是将农民从土地中解放出来，不是促进农业剩余劳动力的分流，而是将农民阻滞在土地上，妨碍了城市化的进程。
（五）不良的副产品：乡结权势阶层的崛起。
现行的土地制度孵化了一个乡村权势阶层。家庭联产承包责任制的实行使得国家对农村经济的大部分控制权下放给了各级基层政权。农村基层干部决定着土地发包、费用的收取以及宅基地的分配等权力，在许多地区，集体组织还具有调整农民承包土地的特权。由于名义上作为所有者主体的农民缺乏对所有权行使者有效监督的机制与能力，这就使得乡村官员们容易滥用权力，并易于将权力转化为获取利益的手段，在基层逐渐孵化出一批庞大的乡村权势阶层。
农村土地租金价值的日益显化也进一步刺激了乡村权势阶层的崛起。随着经济的发展和城市化的推行，农村土地的价值得到凸显，农村的土地获得成本与土地的市场价格形成巨大的反差。这为农村的权势阶层利用土地控制权谋取私利提供了极强的诱因，导致农民的权益被乡村权势阶层严重侵蚀。
二、现行农村土地产权关系的实证分析
在上述法律文件中，农地制度的三个有关主体——国家、集体和农户——三者的产权关系在形式上是清晰的。然而名义的制度规定与真实的制度实践并不完全一致，与简单的法规表述相比，现实经济中农村土地的产权关系要复杂得多。
（一）所有权主体不清
大包干使得农地的控制权和相应权益回到了集体手中，然而在基层农村存在乡（镇）、村、组等多层集体组织，具体由谁来代表集体行使所有权却不明晰。我国的《土地管理法》第八条规定：“集体所有的土地按照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”现行的土地所有结构的基础是在1962年明确农村土地所有权，实行“三级所有，队为基础”的土地占有状况的基础上形成的。到目前，农村绝大多数的土地归村民小组所有。然而村民小组没有独立的法律地位，不是独立的经济组织，其权益往往受到基层各职能机关的干涉与侵犯。
1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》出台，可视为是建立农村基层所有者代表的一个积极努力。该《组织法》赋予了村民委员会土地管理权，并规定：“当村民小组不具备向农民发包土地能力的时候，由村民委员会代行它的职能。”然而什么样的村民小组不具备土地发包能力，依据什么程序进行判断等等，《村民委员会组织法》并未作出明确规定，导致实践中村民小组的土地所有权经常会遭到村民委员会的侵犯，使得集体所有者代表的问题更加复杂。
这样，虽然名义上集体土地的归属关系是清晰的，但由于制度上对土地所有权、管理权和使用权本身缺乏必要的严格界定和保障，在实践中未能建立起独立的能依法实施、保障自身权益不受侵犯的组织形态，在法律上也缺乏明确的执行程序与规范，导致所有者主体无法真正到位。
（二）农民土地产权残缺
现行的土地制度赋予了农民承包所在集体的土地的权利，然而这种土地产权是残缺的、不稳定的。差不多在土地经营的大部分环节上，农民没有真正的决定权，处于被动的地位。
首先，对于承包契约的对象——土地，农民的承包权被频繁调整。尽管中央三令五申说土地承包十五年不变、三十年不变，但据调查，在农村普遍是三—五年调整一次，少数村甚至年年有调整。农民无法避免其承包土地不被村领导收回、调整、改变，承包合同得不到尊重。另外，农民对于土地承包费用的决定也缺乏知情权与影响权，尽管现行土地制度规定农民“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，但“国家的”和“集体的”具体比例是多少却不明确。承包费的交纳作为承包集体土地的前提条件，村集体作为发包方对此无疑拥有绝对的权威，农民虽然是契约的一方，却并不能就此进行谈判，一般由村集体“研究决定”。所以，无论是土地的发包还是承包费的交纳，农民既没有足够的谈判能力，也没有明确的依据与游戏规则可依靠，农民只能接受集体发包人单方面的安排。
再有，对土地经营权的侵犯。对于自己承包的土地，农民没有完整的生产决策的自由。在农村，普遍存在着基层政府对农民生产决策的干涉，通过行政手段定指标，下任务，甚至指定村民或农业组织必须种植某一作物。这些作法严重侵犯了农民的土地经营权。同时，农民的交易权与收益权也非常脆弱，即卖给谁、以什么价格卖，都受到严重的干预与控制。在这种情况下，农民承包土地的收益在很大程度上，取决于政府政策、价格管制等外在的因素，而农民的劳动与资本投入只在边际上对收入发生影响。
（三）集体对农民产权的侵犯
家庭联产承包制度使得农村土地的控制权和相应的收益回到了农民集体手中。农民虽名义上是土地所有者，但由于缺乏对于村集体等“所有者代表”的现实的监督机制，使得基层政权和乡（镇）、村干部掌握了绝大多数的土地处置权力，普通农民难以对之进行有效监督。
侵犯农民土地承包权的最普遍形式是干涉农民自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民已承包的土地等，违背农民意愿强行开展土地流转。随着农业结构调整的进行，土地收益的提高，土地级差地租增加，强化了农村土地管理者凭借手中权力从土地流转中谋取利益的诱因。在外来的高价承包诱惑下，乡、村干部以“规模经营”、“产业化”、“农业结构调整”等为名，将农民的承包土地收回重新对外发包，从中获得利益。即使没有任何理由，乡、村干部凭行政手段“经研究决定”也可以收回承包者的土地，再由集体统一高价发包，而农民仅得到少量的经济补偿。农民的土地率包权受到严重侵犯。
（四）政府行政权力对农民土地所有权的侵害
政府行政权力对农民土地产权的侵入主要表现在对集体土地的征用。征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为。在目前的土地制度安排下，农民拥有的土地只能是农业用地，即集体所有的土地的运用领域只能限于农业领域之内，而如果要转为非农用地，必须经过国家征地。集体的土地不允许进入非农业的土地市场。也就是说，在土地通过工业化或城市化增殖的机会出现时，作为所有者的村农民集体无权通过土地流转使潜在收益实现，唯有国家是唯一的合法土地使用权出售者，农村的土地只能“征用”给国家。并且，由于是“征用”而不是购买，政府亦无须支付市场价格，而只须“酌情”支付“补偿金”，而这一补偿金远远低于土地使用权在市场上出让带来的收益（更何况是所有权转移），因此，土地的市场价值在这一过程中显现并形成了巨大的差价收益，然而作为集体成员的农民的所有者权益却被排除在外。
低价征用再批租的方式的结果是导致地价交易机制的缺失。批租价格不是真实土地机会成本的反映，从而也难以筛选出真正具有优势的土地需求方。地价交易机制的缺失造成的结果是：一方面，是过低的土地征用价导致政府对“征地”的需求超过有效的范围，导致农村土地的大量浪费，另一方面，低于市场价值的土地难以实现资源的最优配置，严重浪费了城市化的机会。问题的根源就在于农民的土地权利被屏除在土地非农化流转之外，征用——批租的土地交易过程丧失了土地所有者实行“出价者高者得”而产生的筛选机制。
三、实行农地产权的进一步变革，建立土地永久使用权制度
制度框定了人们的行为选择，经济绩效不过是特定制度下人们的交易结果。正是由于目前小农导向的土地制度，造成农村经济绩效的低下，问题的解决之道也在于进行新的制度变革。本文认为，新的制度变革的方向应着眼于农地产权的进一步变革，建立农村土地的永久使用权制度，突破目前小农经济的制度框架，实现土地资源的活化与利用效率的提高。
（一）实行农地产权的进一步变革
目前的制度框架下，农民通过土地承包获得的产权极为有限，除了耕作权外，转让、租赁、抵押等权利都极为缺失。为此，首先应将土地承包权发展为除了最终所有权之外，包含使用、租赁、转让、收益等在内的较完备的全部产权。其中，特别是对土地使用权的转让权是农民一项急需的权利。在农村大量存在着这样的现象：一方面是土地资源的极其稀缺，许多的农户地块面积狭小，而劳动力过剩，而另一方面，却又有大量农户的土地由于青壮劳力向其他产业转移，长期处于闲置或利用不充分状态。这种情况下，只要赋予农民土地的转让权，就可以使得闲置的土地利用起来，就可以产生效益。当然，伴随土地的市场化流传，会有一部分农民从土地中分化出来。然而对于他们来说，这是选择优化的结果，他们已经有了更好的生产和生活决策，同时，他们已在交易中获得了相应的价值补偿。
要让农民富起来，就要给予农民更大的权利与活动空间，允许农民充分利用手中的土地，允许土地的多样化使用的可能，允许农民将土地抵押、流转，而不是限制他们的权利却美其名曰“不让农民失去土地”。“不让农民失去土地”的狭隘的思想源于对现代产权观念的不了解。农民拥有了更充分的产权，意味着选择集合的扩大，获得了更大的发展空间与机会，也有利于农业人口向工业和其他行业的转移。农民除了自己耕种土地之外，还可以选择其他方式：将土地的部分权益在一定期限内转让、租赁等获取收益，而自己另辟生财之道，到期再收回土地，进行新一轮的决策。这是对农民土地产权的丰富与扩大，有利于农民最大化土地资产的价值，有利于农民收入的提高。而以保护农民的土地为名，实质上是限制、取缔农民的土地权利，是将农民牢牢地缚在土地上。
（二）建立土地永久使用权制度
在不改变土地最终所有权仍为公有的前提下，将土地使用权一次性地量化给农民，让农民享有土地的永久的使用权，包括使用、转让、收益等权利。
土地承包制将过多的土地控制权利滞留在基层政府和集体组织手中，导致了农村土地关系的不稳定，不利于从根本上解决农民土地使用权保障问题。中央为了解决土地承包关系不稳定、农民承包土地被频繁调整的问题，先后出台了“十五年不变”、“三十年不变”等政策。事实上，在现在的家庭承包制度框架之下，“公平”地享有土地权益也恰恰是集体所有制的体现，否则集体成员的所有权又何从体现呢？这正是目前的土地制度所遭遇的困境，也是一系列旨在稳定承包关系的政策在实践中难以贯彻的根本原因。至今，“三十年不变”的政策在很多地方仍未落实。
土地资源配置的公平应只限于起点的公平，而不是绝对的、永远的公平，追求过度的公平无异于取消农民的努力和实行“大锅饭”。建立土地永久使用权制度在保障土地资源初始配置公平的基础上，将土地产权和“成员资格”彻底分离开来，使得人地关系长期稳定下来。同时也能有效地杜绝乡村权势阶层缩短土地承包期限、收回承包土地等侵犯农民利益的行为。
实施土地永久使用权的另一重要意义还在于能够有效遏制农村人口膨胀。目前，农民家庭的生育人口普遍地超出计划生育的标准，其中一个重要原因是对“生一个儿子”的追求。尽管农民自己也明白人口越多，人均承包地就会越来越小，但怎么也不能承受失去承包地的危险。这种机制导致农村人口的不断膨胀，而如果实行土地永久使用权制度，则“生男生女一个样”，农民无须为了土地权益而一定要生儿子。
土地永久使用权制度的建立有利于打破社区和“小集体”界限，为土地资源的流动与资源配置优化提供开放的、统一的市场基础。经济规则要求生产要素能够自由流通，达到最佳的配置和组合，而在现行的分散、封闭的“小集体所有”状态下，小农导向的制度严重阻碍了土地资源的流动与优化配置。土地永久使用权制度的建立扫除了现有集体所有制中的土地流转的制度障碍，为希望扩大土地经营规模的农民提供了可能与实现机制，又为希望从事非农产业的农民提供了退出机制，有利于土地的规模化经营与土地利用效率的提高。
有一种观点认为，“土地已经基本上转化为农民的社会保障”，认为在目前人地关系高度紧张的国情制约下不宜推进土地产权市场化的改革。这种观点似是而非。首先，土地承载着保障功能不等同于土地的固化，不意味着土地产权就不能流转。通过限制土地流转来实现土地对农民的社会保障功能，只能是一种低层次的保障，其制度的实施结果是将宝贵的土地资源变为“九亿农民搞饭吃”的口粮田，导致土地生产潜力的极大浪费。而赋予农民更为充分的土地产权，农民可以通过多种方式活化土地资源，实行土地使用权的租赁、抵押、变卖等，恰恰增强了农民的抗风险能力。其次，现行的过度追求“公平”、“稳定”的制度正是造就人地关系高度紧张的重要原因，不对不合理的土地制度进行改革就难以根本改变这一局面，而制度本身又是改变这一格局的最有力的工具。认为要先改变人地关系紧张的国情再实施市场化改革的观点是静止的、片面的，而进行农地产权制度新的变革，恰恰是解决农村稳定问题的根本之道。
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