财政民主之权利构造三题，本文主要内容关键词为：民主论文,权利论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF43 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.04.07 近几年来，随着公民参与财政立法和预算活动不断增多①，财政民主在我国获得了长足的发展。从财政民主的生成来看，它能够在现代“租税国家”被人们所认识并得到法律承认，主要是人们深深地意识到：财政不仅在社会生活中发挥着举足轻重的作用，而且是经济运转的重要推进器，同时，还是政治活动的主要资金来源[1]，况且，财政更多地体现为“取之于民，用之于民”的价值诉求，并由此引发民主精神在财政领域的“生长”，以及成为宪法和财政法②的原则。但以往的研究大多是从应然和实然的角度对财政民主的必要性和现实性展开深入的探究，忽视了支撑财政民主制度的权利基础。正因为缺乏对财政民主制度背后的权利基础的追问，使财政民主在没有权利制度作为支撑和保障的情况下，沦为一种政治口号，是一种“空洞化”的民主，通常被国家机关以及强势群体漠视。因此，重视对财政民主制度背后的权利基础的研究，并将权利概念引入财政民主过程中，这是当下必须关心的问题。 一、财政民主权利构造之基础 哈贝马斯认为，民主原则不是处于论辩的内在层面，而是处在论辩的外在层面，“在这个层面，平等地参与一个以商谈形式形成意见和意志的过程被有效地建制化，而且这个过程本身，也是得到法律担保的交往形式来实现的。”可见，民主原则能够凭借一个权利体系，对所有人平等地参与由其交往预设的立法活动提供保证[2]。一般来说，“民主作为一种与专制政体相对立的国家形态，它包含着价值、制度、操作三个层面”，但后两个层面均是为了第一个层面的实现，由此看来，“民主追求的一个基本价值就是人的权利和自由”。马克思主义经典作家认为：“民主的基本目的是实现人民当家做主的权利——人民真正平等、普遍地参与国家事务的权利。”[3]对于财政民主来说，它是民主原则在财政领域的具体化，与财政权利是紧密相连的，是考虑多数人的愿望并同时保护少数人财政权利的工具，而财政民主制度的必备条件是公民的平等财政权利，因此，财政民主应以公民所享有的财政权利体系为构造而得到具体落实。虽然财政民主权利构造是一种动态过程，但必然以公民财政权(也称国民财政权利)为基础。 (一)公民财政权的性质满足了财政民主权利构造的需要 从本质上看，公民财政权是公民作为一般财政相对人应享有的权利，只要公民履行了财政义务(主要是纳税义务)，就自然地享有与财政义务对应的权利，这是权利义务一致基本法治原理的要求。但它不是指公民享有的纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请减免税费权、获得财政凭证权等权利。公民财政权是公民依法通过一定的程序和方式在财政方面可以为一定行为或者要求国家作为或不作为的资格，其目的在于保护自身的财政利益和公共财政利益。公民财政权也是公民参与财政活动的权利，为公民正当参与财政活动奠定了坚实的基础。由此看来，对公民财政权的性质可作如下解读： 1.公民财政权是私人财产权衍生的权利 公民财政权是公民在向国家让渡自己一部分财产的前提下自然享有的权利。公民承担财政义务就意味着要丧失部分财产所有权，但同时获得了公民财政权，在这一点上，与股权有一定的相似性。它们的不同之处在于：股权是通过对财产的实际让渡而获得的权利，而公民财政权是指公民只要承担了相应的财政义务，无论其义务是否被实际履行，并不影响其对财政方面权利的享有，其目的在于确保公民财政权的可操作性以及提高行使效率。 2.公民财政权是宪法权利 罗伯特·阿列克西认为，一项权利成为宪法权利，必须具有能够被大家理解的实际意义、政治正当性以及高于法律权利的位阶等三个方面的要素[4]。依此标准，公民财政权应是宪法权利。 其一，公民财政权具有能够被大家理解的实际意义。一是有利于促使政府依法理财、依法治财，确保财政收支平衡。财政收支是否平衡，不仅关涉每一个人的生活，而且关涉一个国家经济的健康发展，这是因为财政收支平衡绝非仅仅是财政的一收一支，它触及社会再生产的全过程以及社会产品的总供给与总需求的平衡的本质，是通过坚持量入为出原则编制预算，以严格控制支出，提高财政资金的使用效益执行预算，以及严格核实各项收支搞好决算而实现财政收支平衡[5]。因此，保持财政收支平衡，既是人们的愿望，也是国家经济健康发展的要求，但它是建立在政府依法理财、依法治财的基础之上的。诚如布伦南、布坎南所言：“从某种意义上，可以把平衡预算(包含财政收支平衡)视为对现代政府的财政权力进行更全面的宪法约束的第一步。”[6]公民财政权的行使能够充分发挥公众的积极性、主动性，参与财政立法和预算决策以及财政监督(包括对预算的编制、执行、决算的监督)等，对财政行政权予以限制，使政府依法理财、依法治财，做到财政收支的平衡。二是有利于民生财政法制的构建。民生财政是以保障公众的基本生活为出发点的财政，它承载着普世性的价值诉求。民生财政的实现需要构建一套权责明确、民主参与、互相制约的法制化体系作保证，公民财政权能够为其提供动力与基础，并极力推进。从民生财政的法制框架来看，一方面包括构建民生预算制度，以确保财政支出有利于民众的生存与发展，这不仅需要公众参与预算，而且需要对国家权力进行制衡；另一方面包括构建民生财政的收入保障制度，以确保财政收入有利于民生问题的解决，这需要公众参与制定合理的税收、公债、政府融资制度；还包括构建民生财政的绩效评价制度，以确保财政支出的社会效益最大化，这需要公众参与民生财政绩效评价指标、方法和结果运用体系的制定[7]。这些均有赖于公民财政权的行使。三是有利于充分表达不同的财政利益诉求，寻求财政利益共存或财政利益妥协的途径，从而达到各种财政利益的平衡，以减少社会冲突。公众是享有政府提供公共产品的主体，因不同的人有不同的偏好而导致在财政利益上有不同的诉求，这样往往会发生冲突，不仅表现在个人与政府之间，而且表现在个人与个人之间。随着社会利益的多元化，这种冲突越来越激烈，但通过公民财政权的行使，能够在当事人之间形成一种协商与沟通的方式，搭建充分表达不同财政利益诉求的平台，在相互协商与沟通中找到财政利益共存或财政利益妥协的途径，使个人与政府之间以及个人与个人之间建立起财政利益的平衡，从而化解双方之间的矛盾，避免社会冲突的发生。 其二，公民财政权的政治正当性。公民财政权是能够体现财政民主实质的权利，它是人民当家做主，实现对国家财政事务管理的权利，是建立在人民主权原则基础之上的权利，是人民财政主权的集中体现，反映了财政民主精神与价值维度[8]。公民财政权所蕴含的财政民主、财政正义、财政公平等理念，是任何一国政治的正当性和合法性的基石。尤其是财政民主，它对一国基本政治制度有着重大影响，其实现的程度对一国的民主进程有着决定性影响。国家产生于人民的同意[9]，它行使的财政权是人民所授予的，必须受到人民的制约，否则，会造成对人民权利的侵害[10]。国家财政权③是国家权力结构中根本性的生存保障权，是一切政治活动的前提与基础，在行使过程中会受到公民财政权的限制，以确保财政民主、财政正义、财政公平等理念的实现[11]，这是公民财政权对政治正当性与合法性的要求与体现。 其三，公民财政权的高权利位阶。从权利的位阶来看，宪法权利位阶显然高于法律权利位阶，这是由更高的立法标准所决定的。更高的立法标准不仅表现在权利的重要性上，而且表现在不可替代性上[4]。公民财政权是财政民主原则权利化的体现，是财政立法、预算决策参与和财政监督等方面的权利，从其实质来看，是民权，是民众对国家财政予以控制的权利，它确保了国家财政活动的正义性和公平性[12]，决定着社会的和谐和未来的发展方向。同时，公民财政权既关涉自己的人性尊严和自由，也关涉自己当家做主的地位，还关涉自己的衣、食、住、行、健康等多方面的内容，是“公民不可缺少的、不可替代的、不可转让的、稳定的具有母体性的共同权利”[13]，它在财政“权力—权利”体系中具有核心地位和作用，是有着更高立法标准的权利，可见，公民财政权是一项宪法权利。 3.公民财政权是社会权 社会权是随着市场失灵以及社会问题日益突显而发展起来的权利，它既不同于传统的自由权和纯粹以个人利益为本位的私权，又不同于以国家利益为本位的公权，社会权是在不信任个人权利和个人能力的基础上，要求国家权力的积极作为和帮助才能实现的基本权利[14]。社会权是“为了维持每个国民能获致合乎人类尊严之生活，且能合乎社会正义地拥有真正而非只是形式上的法上的自由，来发展其能力及人格”，社会权的重心“并不在于保障人民之自由，而是在于保障社会之安全”[15]。对于公民财政权而言，它是公民为了满足其对公共产品的需求，让渡自己部分财产所有权而获得财政公共事务参与权和监督权等，公民财政权存在的依据是公民的财政义务(主要是纳税义务)。由此看来，它在利益归属上往往表现为一种社会公共利益形态，公民财政权并不能由某一个公民单独享有，因此，它的实现需要国家积极作为与帮助。从实际来看，如果没有公民财政权的存在，国家财政收支活动就缺乏应有的监督，在这种情况下，势必造成国家财政收支活动出现不合理或违法的现象，给公民权益带来损害，也给社会带来不安全，因此，对公民财政权的确认，亦是对公民在国家财政收支活动中主体性地位的确认，可以保证财政“取之于民，用之于民”的价值诉求的实现[16]，既维护了公民的权益又保障了社会安全，更维持了公民作为人所需要的有尊严的生活。 (二)公民财政权的构成满足了财政民主权利构造的需要 财政民主的价值追求必然外化为财政民主的制度结构。在制度层面，财政民主是由若干财政权利要素构成的。没有这些财政权利要素作为细胞，财政民主就是毫无生命力的枯躯朽体。从公民财政权概念的外延来看，公民财政权和其他权利一样，是由若干子权利构成的。具言之，它应包括以下权利： 1.公民财政知情权 公民财政知情权又称公民财政信息权，是指公民享有从国家机关知悉或获取财政政策、法律法规、重大财政决策、重要财政事务以及与普通公民利益密切相关的重大财政事件等情况的权利以及国家机关履行主动公开或告知义务的有机统一。从社会契约论的角度来看，政府是公民的代理人，是接受公民委托对国家公共事务进行管理的公共机构，承担着向公众提供公共产品的职责，但在使用财政资金提供公共产品时，双方“信息”不对称。换言之，政府不仅是财政信息的创造者，而且是财政信息的汇集者，还是财政信息的拥有者，处于明显的优势地位，而公众是财政信息的获取者，处于明显的弱势地位，因此，政府必须将财政资金使用计划、项目、成本收益等情况予以公开，使公众知晓财政资金的使用状况，况且公众是国家财政资金的提供者，自然有权全面了解自己的钱是如何被政府花掉的。所以，财政知情权是财政民主原则的根本要求，它属于公民知情权的范畴，具有公民知情权的一般属性，它的实现有赖于政府以及财政机关履行告知或公开义务。 公民知情权是宪法权利，并在公民诸权利中处于“母权利”地位[17]。作为公民知情权之组成部分的财政知情权，亦属于宪法权利。由此可见，财政知情权是财政民主的基础性权利。从内容上讲，它包括公民享有对财政政策、法律法规、重大财政决策、重要财政事务及与普通公民利益密切相关的重大财政事件等情况予以接受的权利，以及享有对财政政策、法律法规、重大财政决策、重要财政事务及与普通公民利益密切相关的重大财政事件等情况主动获取而不受国家机关不当干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。具体而言，包括如下权利：(1)公共产品的知情权，即公众支付税费“对价”后享有获知政府是否提供公共产品的权利；(2)财政立法与政策制定的知情权，即公众对立法机关制定财政法律以及财政政策享有的知情权；(3)财政决策的知情权，即公众对财政机关财政决定的内容及其依据享有的知情权；(4)财政收支的知情权，即公众对财政机关如何收支及其依据享有的知情权；(5)财政程序的知情权，即公众对财政机关依照何种程序、采取何种步骤与措施享有的知情权。 2.公民财政决策参与权 公民财政决策参与权是指公民享有参与财政收支等重大事项决定的权利，它是对国家财政权的事前制衡，直接影响财政民主的实效。从权利属性的角度来看，公民财政决策参与权不仅是对财政民主本质的集中体现，而且是对财政民主最直接的表达。从根源上来看，公民让渡自己的财产权利后，对国家整个财政活动享有决策参与权。公民财政决策参与权是财政民主秩序的基础，也是公民行使其他权利的前提。它主要包括：其一，财政立法和财政政策制定决策参与权，它是公民参与财政立法和财政政策制定的权利。财政作为国家向公民提供公共产品的一种经济收支活动，关系到国家和公民双方的利益，为了实现二者之间在利益上的平衡，在财政活动中，国家有权要求公民依法履行财政义务。公民也有权对财政的具体事项予以决定，这意味着在财政立法和财政政策制定的过程中应强调公民参与决策的因素。其二，财政行政决策参与权，它是公民参与政府财政行政决策的权利。在财政活动中，财政行政决策关系到财政目的的实现，而财政的目的就是要向公民提供无法通过市场交易而获得的公共产品。如果政府只基于自身利益的需要而不能基于公民整体利益的需要去决策，在决策过程中就难以保证与公共利益的需求相一致，财政的本质属性也无法得到体现，甚至背道而驰。只有公民积极地、广泛地参与到财政行政决策过程中，才能从根本上确保财政行政决策的合理性与合法性，所以，确定财政行政决策参与权是非常必要的。 3.公民财政监督权 公民财政监督权是指公民享有对财政活动事前、事中、事后的监督权利。公民财政监督权是一项独立存在的权利，不隶属于任何其他权利。从现代民主制度的角度来看，国家的权力来自人民授予，其运行经费来自人民财产的让渡，政府享有的权力只是为了“人民的和平、安全和公共福利”而提供公共产品[18]，并因此而成为财政决策的执行者，但全体公民保留了财政监督权。因此，在民主社会里，人民有权监督国家财政预算及其执行情况。公民财政监督权主要包括：其一，财政资金使用监督权。国家在对财政资金使用(支出)的过程中，公民有权对其行为予以监督，如果发现国家没有根据财政资金使用的先前决定或采取其他不合理方式使用财政资金，公民可以按照法定的方式对国家使用财政资金的行为进行纠正。其二，财政事务监督权。在财政机关从事财政活动的过程中，公民可以依法对财政行政人员的不合理行为提出异议，以合法的方式予以监督，这样不仅保证了财政行政人员依法理财，也维护了公民的合法财政权益。 4.公民财政救济权 公民财政救济权是指公民在财政权益受到侵害时，可以通过有效的行政程序和司法程序对遭受侵害的财政权益要求补偿和补救的权利。从社会契约论的角度来看，人们向国家纳税是为了能够更好地享有其他自然权利以及在其自然权利受到侵犯时可以寻求国家公力救济。况且“没有救济就没有权利”，而“救济”在本质上也是一种权利，它以原有的实体权利受到侵害为基础，是相对于主权利的“助权”。因此，公民财政救济权不仅包括公民一般财政权益受到侵害时获得补偿和补救的权利，而且包括公民财政知情权、财政决策参与权这两个新近确立起来的权利在受到非法侵害时也可以得到法律的救济。公民财政救济权是对财政民主予以保障的最后一道防线，具有非常重要的地位。换言之，在公民财政实体权利遭受侵害时，通过法定程序对公民财政实体权利的非正常状态予以纠正与恢复，保障其正常性和完整性，从而使公民财政实体权利的功能得到有效实现，也使财政民主思想很好地传播。虽然法律救济对于权利的存在至关重要，但因公民财政实体权利具有特殊性，法律对公民财政实体权利的救济与保护有点力不从心。其原因在于公民财政实体权利既具有公共性又具有技术性，着眼于具体财产权益的传统救济方式难以在公民财政实体权利上适用，从而使财政救济权的行使受到诸多限制，因此，必须有所突破，使公民财政救济权具有现实的可操作性。 二、财政民主权利构造之基本形态 由于财政本来是公共的，因此，公共性是其特质。④但财政作为一个历史范畴，与国家的产生和发展形影相随，没有国家也就没有财政，反之，没有财政国家也很难存续[16]。从这个角度来看，一个国家的民主发育最有可能从财政领域开始，这也被英国的民主历程所证明。虽然因财政利益存在着多重性和复杂性而使财政民主理念转化为具体制度异常艰难，但以权利构造方式将民主财政制度化，不失为一种最佳选择。这种财政民主的权利化构造不仅使财政民主在法律上具有正当性，而且激发了民众对财政权利的热情，唤醒了民众维护财政权利的意识，并促使国家机关在行使财政权的过程中对公民财政权予以尊重，这在当今社会已达成共识。但公民财政权作为一种类型化的权利，在各国宪法中通常只是一种概括性和原则性的规定，更多的规定体现在财政法体系中，并通过具体制度发挥着作用。虽然各国在政治、经济、文化和法制传统等方面有所不同，但在财政民主权利构造的内在逻辑上以及权利体系的形成上并无二致[19]。财政是一种以国家为主体的经济行为，它是政府集中一部分国民收入用于实现政府职能和满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标[20]。但财政目标的实现离不开国家财政权的作用，换言之，必须有赖于国家通过财政权的运行来创立财政法、执行财政法以及在公民财政权受到侵害时提供救济，在财政法治环境下实现财政目标。与此同时，国家财政权又离不开公民财政权的制约与监督，否则，会被滥用而导致财政目标落空。因此，公民财政权必须与国家财政权相匹配，其表征为： (一)公民财政权在财政活动中处于主导地位 财政作为国家为了满足社会公共需要而从事的一种经济收支活动，尽管以公共权力为根本，但财政的公共性决定了其必须基于公众意志、公共决策，体现社会绝大多数人的偏好[21]，由此看来，财政实际上是公民理性的集体选择过程，因此，在财政上让公民广泛参与是极其重要的。同时，让公民广泛参与财政活动的益处就在于能够体现公民各方的利益，使其能够真实而又及时地表达自己的利益诉求。但由于公民在经济活动中的理性有限，在财政问题上由全体公民共同达成“一致的同意”是不可能的，况且，有众多的人参加谈判，而各人又心怀目的和动机，难以达到利益上的一致，使谈判根本无法进行，这些缺陷导致了交易成本过高。在这种情况下，人们开始寻求降低成本的办法，目前最经济也是最通行的办法就是代议制。通过国会的财政立法或国会授权于政府制定财政法规和部门规章的方式来解决财政所涉的公共利益分配问题，也就是以公民各方利益代表为核心，通过协调达成各方可以接受的结果，并由财政法律、法规和部门规章加以确认，既消除了可能出现的财政利益冲突，又避免了受到各种利益集团的操纵。由此看来，公民财政权在财政活动中处于主导地位。 尽管国家财政权是一种积极的干预权，它具体表现为国家采取各种财政手段和措施，主动地对社会经济各方面进行干预，通过授权、禁止、促进等各种方式对财政收入行为和财政支出行为进行调节，以确保财政目标的实现。例如，财政法的制定、财政政策的确定、税收制度、政府预算制度、国库集中支付制度、政府采购制度、财政转移支付制度、财政平衡制度、公债制度、财政调控制度的确立以及财政的司法救济等，表明国家财政权已经介入到社会经济生活的各个方面，但在财政活动中仍是公民财政权起到主导性的作用，这是因为，公权力的合法性必须基于人民的“同意”，这是人民主权的基本要义。 霍布斯就认为，国家源于“一大群人互相订立信约”，“按约建立”的“政治国家”的一切行为，包括征税，都来自人民的授权[22]。美国联邦党人也认为：“由于人民是权力的唯一合法泉源，政府各部门据以掌权的宪法来自人民，因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力，而且在任何部门侵犯其他部门的既定权力时，求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。”[23]尽管财政的目的要做到“取之于民，用之于民”，但必须得到人民的同意，是人民主权在财政领域中的具体体现。详言之，国家的财政收入与财政支出必须以“人民同意”为原则，未经人民自己或其代表同意，绝不能对财政收入的种类、方式以及财政支出的范围、方式和结构进行变动[16]。洛克早就说过：“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民课征赋税而无须取得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定。”[18] 国家通过赋税等形式取得了满足国家职能需要和社会需求的财政权，而一切权力包括国家财政权均来源于人民，也应归属于人民。公民既是财政的受益人又是财政的最终决定者[24]。布坎南就认为，在民主社会的财政制度中，公民至少应该拥有对财政决策的“潜在的选择权力”，“在任何时候都作为一个潜在的参与者，而不管他是否参与”，财政决策应当是“立宪的一致同意”[25]。就财政上的民主性而言，每个人都有权参与到对自己东西的分配过程中，即“把每一个人自己的东西分配给每一个人”[22]。所以，人民或其代表在关于财政法律的制定过程中是不可或缺的，他们必然参与到财政立法中，参与到决定自己权利义务的规则制定中，人民同意财政法律的过程，就是财政立法中民主发挥作用的过程，这是公民主权者地位的最高表现。 (二)公民财政权对国家财政权的制约 从宪政的角度来看，国家与公民之间的利益博弈是其产生与发展的基础，因此，公民权利与国家权力的对立是宪政的基本出发点。由此看来，在财政领域，公民权利与国家权力的关系集中表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调[26]。对于普通公民而言，国家处于强势地位，如果宪法不赋予公民财政权，就难以形成对国家财政权的制衡。这是因为，国家财政权与所有公权力一样，具有较强的单边攻击性、本能扩张性等特征，容易在参与公民与社会组织财产权分割中超越财政法定职权从而对财政相对人造成不应有的损害[27]。所以，为了使国家对公民财产的汲取被限制在合法、合理的范围之内，必须对国家财政权的行使进行积极的规范和控制，以防范超越规范的限度而对公民利益造成损害。在制约国家财政权的诸多方式中，公民财政权对国家财政权的制约是最为根本的，这符合人民主权原则。同时，财政作为一种经济收支活动，它固有的特点决定了仅靠国家财政权的干预来实现财政目标不仅非常困难，还非常危险。事实上，各国宪法以宣示性条款规定了公民享有财政权利，而且也确立了国家财政权。虽然国家财政权在财政活动中发挥了重要的作用，但财政以公共权力为主导的资源配置活动与其他经济活动相比，有自己的特殊性。主要表现为： 第一，存在与经济、政治的密切关联和高度的决策风险。首先，财政是一种经济行为或经济现象，时常牵涉到复杂的经济问题，在因果关系的把握上十分困难，因此，难以给出一个肯定性答案作为责任承担或采取相应对策的依据。其次，财政与政治密切相关，其原因在于财政是一种国家或政府的经济行为，含有上层建筑的性质，不能仅仅作为经济基础看待[28]。这种高度专业的经济学背景以及与政治的密切关系使财政决策的风险陡增，似乎现在所作出的任何决定在将来均有可能被证明是错误的，从而导致国家财政权在行使时为了满足短期利益或躲避不可避免的风险而偏离正确的轨道，使公民权益受到损害。尽管财政决策既要受到经济上不确定因素的影响，又要受到政治上不确定因素的影响，但财政决策并不能就此而停止，是要永远进行下去的。因此，在财政决策中引入公民财政权，由公民广泛参与，不仅可以提高财政决策的民主性、科学性，而且可以阻却国家财政权行使时滑入不正确轨道，通过公民财政权形成对国家财政权的制约力量，避免出现财政决策的失误而导致财政秩序混乱。 第二，存在主体之间的利益冲突与决策权衡。财政主要包括财政收入和财政支出这两个方面，财政收入通常不仅直接涉及国家财政权与私人财产权的冲突与协调，而且涉及公共领域和私人领域、政府和市场的互动，而财政支出是一种“授益性行为”，直接涉及财政利益的分配，因此，财政与许多主体的利益攸关，如收不收税、怎样收税、收多少税，以及支不支出、如何支出、支出的规模多大，都将引发各种主体之间的利益冲突。这种主体之间的利益冲突，既可能发生在国家与法人和自然人之间，也可能发生在法人与自然人之间，以及法人与法人、自然人与自然人之间，还可能发生在各种利益集团之间、当代人与后代人之间。财政涉及如此众多的主体之间的利益冲突，在财政决策过程中，必须作出利益衡量或采取协调性措施，防范各种利益冲突影响社会稳定，但不可避免地会出现对某一方面的利益把握不准或考虑不周到的情况，况且，“政府作为政策制定者也是理性经济人，都在追求自己的最大利益，由于选民无力支付相对昂贵的政治信息成本，在投票上可能会理性不足，这样选出的政府往往会为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，由此滋生种种弊端，政府也背离公共利益代理人的角色。”[29]因此，在财政决策中允许公民财政权的介入，让更多的民众参与财政决策是非常必要的，既能够做到充分表达不同的财政利益诉求，寻求到财政利益共存的方式，使各种财政利益达到平衡，以减少社会冲突，也能够做到国家财政权处于公民财政权的约束之下，从而防止国家财政权被滥用。国家财政权处于公民财政权的约束之下，是由国家财政权从属于公民权利的性质所决定的，国家财政权在财政活动中往往表现为国家机关及其工作人员的财政职权。所以，对国家财政权的制约就是对国家机关及其工作人员的财政职权予以监督和控制，使这些财政职权服务于公民财政权，这有利于财政目标的实现。 (三)公民财政权与国家财政权的合理配置 虽然公民财政权与国家财政权有对立的一面，但也有统一的一面，它们统一的基础是公共财政利益。公共财政利益是由个体的财政利益和社会成员的共同财政利益构成的，在宪法中通过公民财政权和国家财政权的形式外化出来。换言之，从根本上讲，公民财政权和国家财政权都是公共财政利益的宪法表现[16]。因此，它们“完全是同质的东西，只不过体现着这一整体利益的不同部分、具有不同的外化形式和角色功能而已。”[30]正是因为公民财政权和国家财政权具有统一的基础，使二者在财政目标的实现方面能够相互配合。从客观角度来看，财政目标的实现离不开公民财政权与国家财政权的配合。由于两者在财政目标实现的过程中发挥的作用有所不同，通常是公民财政权处于主导地位，而国家财政权处于次要地位，因此，在两种权利(力)的设置上存在主次之分。以下从财政行政权的运行来加以阐释： 第一，从世界范围来看，几乎所有的国家在财政法中均规定了由享有财政行政权的财政机关对全国的财政工作进行统一管理，而且财政机关所行使的财政行政权涉及财政的方方面面，通过各种具体的财政行政行为表现出来。但我们不能因此而认为财政行政权在财政法中的落实远超出公民财政权，且具有广泛性。实际上，公民财政权在1789年法国《宪法》中就被确认⑤，目前世界上绝大多数国家在宪法中规定了公民财政权，如俄罗斯《宪法》第32条第1款规定：“俄罗斯联邦公民有直接或通过自己的代表参加管理国家事务的权利。”此规定直接确立了公民享有参加管理国家财政事务的权利。日本《宪法》第83条规定：“处理国家财政之权限，应基于国会之议决行使之。”可见，将财政置于国会的直接控制下，代表国民的国会对国家财政权限具有充分的决定权与监督权[31]。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此规定虽然没有直接确立公民财政权，但可以推导出公民享有参加管理国家财政事务的权利。这些宪法规定为公民财政权在财政法中的落实提供了强有力的依据和有益的指引，使公民财政权在财政法及其他法律中得到广泛的具体化，如美国在1966年制定的《信息自由法》(Freedom of Information Act)中为了实现让公众“知道他们的政府在忙些什么”的目标而正式确认了公民知情权，也包括对公民财政知情权的确认，随后在《阳光下的政府法》(Government in the Sunshine Act)、《联邦咨询委员会法》(Federal Advisory Committee Act)等法律中均规定与财政经费的使用情况有关的资料必须公开，以保障公民财政知情权[32]。同时，在《预算与会计法》(Budget and Accounting Act)和《国会预算与扣押控制法》(Congressional Budget and Impoundment Control Act)中对公民财政预算决策参与权进行了规定[33]。由于各国经济、文化、民主进程以及国情的差异，在财政法中对公民财政权的确立存在着一定程度上的不同，如我国关于公民财政权的规定大多分散于不同的法律法规中。对于公民财政知情权，在21世纪初期修改的《税收征收管理法》中规定了公民对与切身利益相关的税收信息可以通过一定的程序和方式知悉。随着民主思想在我国财政法中的不断深化，公民财政权在某些方面开始具体化了。如在《政府采购法》中就将公民财政权在政府采购活动中加以具体落实。特别是2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》对公民财政知情权在财政收支、各类专项资金的管理和使用中的实现作出了可操作性的规定。我们应知道，财政行政权是公民财政权的衍生物，它始终契合公民财政权，同时，财政法也为财政行政权确定了边界与范围，如果超出这个边界与范围，就是对公民财政权的侵犯。诚如哈耶克所言：“依据规则管理国家的政府，其主要目标是告诉人们什么是他们的责任范围，他们必须把他们的生活约束在这一范围内；依据行政命令管理国家的政府，它的目标是摊派具体的义务。”[34] 第二，在财政决策方面，公民财政权和财政行政权所起的作用大不相同。虽然财政决策最终由财政行政权起决定作用，但并不意味着公民财政权处于次要的位置。事实上，绝大多数国家都在不断扩大公民参与财政决策的领域，如各国在财政法中都规定了财政听证制度，并规定了公民参与财政听证的权利，如美国在《国会预算法》(Congressional Budget Act)中规定各个财政年度于总统提交预算报告后，参众两院的预算委员会应当举行听证会，国会议员、联邦政府部门和机构以及公众(包括专家、媒体)等主体有权参与该听证会且能够提出意见。英国在新《财政法》(The Finance Act)中也有类似的规定。即使最终形成的财政听证报告书(表)由财政机关批准，也是建立在民意的基础之上，是人民同意的结果，否则，政府的财政决策难以落实，也无法提供令公民满意的公共产品。布坎南认为，公共产品的提供不应由国家享有唯一或最终的话语权，而归根到底应由人民决定。个人选择国家为公民提供公共产品的数量，并选定他们所愿意为之支付的对价及其方式。在最终阶段或层次上，个人总是要选择他的资源如何被集体使用和政府预算的适度规模，且对这一预算在各类项目上的分配作出决定。只有某种由国家提供的公共需要被全体国民所认可，人民才有义务为该公共需要承担相应的资金供给，由此看来，财政的最终决定权应当属于国民全体[29]。因此，财政行政权在财政决策中并不处于主导地位，不过，不能由此否定财政行政权的作用，它仍然能够为公民财政权提供相应的保障。这是因为，公民财政权作为充分体现财政民主实质的权利，它有可能出现怠于行使的情况，这就为财政目标的实现带来了不确定性，所以，需要财政行政权去加以克服，为公民积极、主动地行使财政权利创造条件。 三、财政民主权利构造之运行样态 财政民主权利构造不仅需要国家财政权提供保障，而且需要与国家财政权相匹配并形成一个完整的系统，否则，财政目标难以实现。这并未否定财政民主权利构造能成为一种类型化的权利体系，不过，它是处于一个运行的状态，与国家财政权的行使相契合。 (一)公民财政知情权是财政民主权利构造中的基础性权利 正如前文所述，从某种程度上讲，公民财政知情权“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”[35]。在这种情况下，公民财产权的保护离不开财政知情权，同时，财政利益的维护也有赖于财政知情权。财政具有公共性，因此，在财政行政程序上不仅应加强财政机关之间以及财政机关与公民之间的沟通，而且应加强财政机关与公民之间的协商，通过涵摄程序理性的方式来提升财政行政的正当性，克服财政行政在事实基础上的弱点。为了实现这个目标，世界各国在法律中确立公民财政决策参与权时，不无二致地均先行确定公民财政知情权。例如，澳大利亚为了实现公民财政知情权，制定了《预算诚实宪章》(The Charter of Budget Honesty Act)；新西兰为了实现公民财政知情权，制定了《财政责任制法》(Fiscal Responsibility Act)[29]。尤其是政府在作出重大财政决策的过程中，财政知情权发挥着举足轻重的作用，因为它有赖于公民恰当地、有深度地参与到重大财政决策活动中去。只有公民既全面又准确地了解这方面的信息，还很清楚政府在此方面的意图以及正在采取的和即将采取的措施，才能有针对性地参与重大财政决策。如果没有充分的财政信息作为支撑，即使公民参与了重大财政决策也无所适从，且难以发挥应有的作用。“事实上，得到良好信息沟通的公民可能以一种更有见识的方式有效地参与到所有的民主过程中。它还可以打破专家和普通公民之间的沟通屏障，将政府官员非神秘化，并使公民更多地对有争议的问题实现真正的政治参与。”[36]由此看来，只有对公民财政知情权予以充分保障，才能形成对财政本质共同的认识，以及对政府为了实现财政目标所采取的措施的认可，社会才能以该财政目标为依托而发展下去。当然，政府对财政信息的公开，其着眼点并不仅仅在于让公众知悉相关财政信息，而是想通过财政信息公开的方式吸引更多的公众参与到财政决策中来，与政府一道实现财政目标。同时，我们也应看到，政府将财政信息予以公开，能够在政府和公众之间建立沟通的桥梁，既有利于增进政府与公民之间的相互理解，又有利于避免在财政方面认识的不同而产生冲突并引发社会问题。 (二)公民财政决策参与权对财政法律、政策制定之促动及同政府财政行政行为相契合 公民财政决策参与权包括公民财政立法和财政政策制定决策参与权和公民财政行政决策参与权，前者对财政法律、政策制定具有促动作用，后者与政府财政行政行为相契合。具体而言： 1.公民财政立法和财政政策制定决策参与权对财政法律、政策制定之促动 以往人们普遍认为政府的不当财政支出是造成财政危机的主要原因，因此，财政法非常重视对政府财政支出行为的干预和限制。但是，随着财政危机的不断出现，人们发现与政府财政支出行为相比，国家财政决策行为的失当所带来的影响更加可怕。因为国家的财政活动尤其是政府的抽象财政行为(如制定财政法规和财政政策)恰恰是财政危机产生的根源，这也是为什么许多国家将政府制定财政法规和财政政策等行为纳入财政法治轨道的一个重要原因。 在20世纪初，西方社会为了应对多元社会的文化危机，解决代议民主的困境，大多数发达国家实验了新的公民参与形式即协商民主模式。他们认为：“如果我们想维护和深化我们的民主生活，我们必须将未来掌握在自己的手中。我们必须建立一种确保公民参与和公众对话的机制。”[37]于是，世界各国政府都在想尽一切办法让公民就有争议的政策参与协商讨论。公民之间自由而平等地就集体性的问题、目标和行动进行沟通、对话、交流和辩论及对学者和利益集团的观点提出质疑，最终形成公共理性以促进决策的正当性与合法性[38]，并作出一系列的书面建议。这种文件会以直接或间接的方式传递到政策制定程序中[36]。 当然，在公民参加各种公共协商活动中，通常会受到强力利益集团的阻挠。如在过去的10余年里，西方的财政领域出现了一种新的公众参与形式即参与预算。截至2008年，有100多个城市采取了参与预算制，但公众每一次成功地参与预算活动无异于一场政治斗争，因为他们会遭遇来自关键利益集团的强烈反对，特别是能给国家财政政策带来重大影响的利益集团[39]。这正好佐证了为何要在财政法和财政政策制定过程中引入公民参与权：这种制度上的安排，不仅能够防止强势群体利用其优势攫取更多的不合理财政资源，而且能够防止强势群体利用其优势阻碍弱势群体对财政利益的表达和最终实现，因为这些强势群体往往比弱势群体更具人力和财力优势来对财政立法和财政政策的制定施加影响。所以，确立公民财政立法和财政政策制定决策参与权并由其行使，为弱势群体对财政利益的表达和实现提供了专门的通道，有利于国家在制定财政法和财政政策的过程中更多地考虑弱势群体的财政利益诉求，使财政法和财政政策的制定符合公平正义的价值理念。 约翰·克莱顿·托马斯从政策制定的角度认为：“如果公共管理者花较多的时间吸引较多的相关公民参与政策的制定，那么，就会因为决策赢得广泛的支持而加速决策执行的进程。相反，如果公共管理者为了节省时间而将相关公民排斥在政策制定之外，那么，就会延缓政策执行的速度，因为，那些被排斥在决策之外的公民就会抵制政策，从而拖延了执行的进程。”[40]其实，对于财政法和财政政策的制定而言，也是如此。 2.公民财政行政决策参与权同政府财政行政行为相契合 国家作为向公众提供公共产品的重要主体，其执行主体是政府，因此，政府享有财政行政权，并在财政的具体活动中处于重要地位。布坎南就说过：“随着政府规模的扩大，决策权日益从选举产生的立法者手中转移到非经选举的官僚手中。”[41]这就使得政府所拥有的财政行政权在财政的具体活动中发挥突出作用成为常态和必然。为了提升政府财政行政的效率性、科学性以及可接受性，降低政府财政行政的风险，在财政行政过程中引入公民财政行政决策参与权将是明智的选择，并且这种公民参与权的行使贯穿于整个财政行政权的运行过程之中。现代财政行政是政府对国家财政收支分配进行组织、实施和监管的机制和手段，它主要由财政管理体制、政府预算、政府决算、预算会计和政府审计等部分构成，并且这些部分相互联系、相互作用，共同组成一个完整的系统，为国家行政管理总体功能的发挥提供保证。从现代财政行政过程看，它是一种以预算为指导的资金运动的管理过程，包含着一定的治理性和救济性，体现了法律对财政行政行为进行控制的理念[42]，而财政行政行为是财政行政机关基于财政行政权所为的合法行为，它是财政机关对于特定的人和特定的事件所为的具体行为，遵循“依法行政”原则：一是“不得与法律相抵触”；二是“非有法律根据不得侵害人民权利或使人民负担义务”；三是“非有法律根据不得为特定人设定权利或为特定人免除此法所课之义务”；四是“法律任行政权以自由裁量时，其裁量亦须合于法律”[43]。因此，财政行政行为具有确定力、拘束力和执行力，它包括财政绩效评价行为、财政许可行为、财政奖励行为、财政强制行为、财政登记行为以及纠纷处理行为等。这些财政行政行为的实施均与财政利益密切相关，因此，在实施过程中都可能有公民财政行政决策参与权的介入，以确保这些行为的正当性与合法性。但事实上，由于财政行政决策涉及诸多因素，如经济因素、政治因素以及专业因素等，在某些因素的制约下，并不是所有的财政行政过程都强调公民的参与。况且，所有的财政行政决策均由公民直接参与，一方面因意见难以统一而不可能，另一方面成本也极高，还与代议制民主的要求不符。即使像美国这样的国家，也无法做到所有财政行政决策由公民参与[44]。所以，各国只是在财政绩效评价行政程序中特别强调公民的参与，这符合现代财政法的效率原则。 (三)公民财政监督权与政府财政资金使用和财政事务行为相契合 公民财政监督权包括公民财政资金使用监督权和公民财政事务监督权。前者与政府财政资金使用行为相契合，后者与政府财政事务行为相契合。 1.公民财政资金使用监督权与政府财政资金使用行为相契合 在传统的财政法理论中，尽管财政的概念将“收入”与“使用”割裂开来，未一并使用，但客观上，如果不将财政的概念拓展到财政资金的使用以及与财政资金取得的关系上来，公民权利就难以通过法律得到有效保护，这是因为传统的财政概念对那些利用公民所缴纳的税费来侵害公民权利的行为不能起到任何约束作用。如果能把财政资金的取得与使用作为整体来把握，财政概念就会符合现代财政法的本质要求。从实质来看，公民对财政资金使用的监督依据是宪法赋予的主权享有者的地位。在财政法律关系中，公民将自己所拥有的财产部分地让渡给国家，以换取无法通过市场交易而获得的公共产品。但为了确保公众让渡给国家的财产真正用之于民，满足公民对公共产品的需求，公民应该对国家财政资金的支出享有知情权、质询权、批评建议权，甚至程序法上的权利[54]。同时，“民主原则的推广意味着使用公众的资金就要受到公众的监督”[46]。依据公共选择理论，政府也是“经济人”，会追求自己利益的最大化，不可能时时扮演好公共利益代理人的角色，有时会背离公共利益代理人的角色[29]。由此看来，在政府对财政资金的使用过程中，引入公民财政资金使用监督权不仅是应该的，而且可以确保国家在使用财政资金的范围上、方向上是正确的。 2.公民财政事务监督权与政府财政事务行为相契合 “财政事务”是财政收支法律关系中的概念，它是指财政行政人员在财政收支过程中的具体行为。财政行政人员行使的是人民赋予的权力，但权力存在着很大的“危险性”。孟德斯鸠认为，一切有权力的人都容易滥用权力，把权力用到极限，一直到遇有界线的地方为止。如果权力不被限制，必然导致政府腐败，摧毁人民的自由与权利[47]。因此，应当对财政行政人员行使的权力予以监督，然而，在许多情况下，对财政权力的监督主要是财政内部监督，也就是依靠财政主管机关自上而下的监督，这种行政型监督模式并不是很有效，很可能出现财政主管机关的监督失灵。加之该监督模式存在权威性有限、缺乏独立性以及监督力度不强等缺陷[48]，就需要引入公民财政事务监督权，克服财政主管机关监督的局限性与不足。 同时，在日常生活中也存在大量侵害公民权利的具体财政行为，如财政机关对公民实施不正当或违法的具体财政行政行为，还有财政机关对财政行政权怠于行使或者故意免除公民财政义务的行为。对于直接给公民权益带来损害的具体财政行政行为，公民可以依照行政法和行政诉讼法的规定进行行政复议或提起诉讼来保护自己的权益。但对于财政机关怠于行使财政行政权或故意免除公民财政义务的行为，除了通过财政公益诉讼之外，还必须通过有效的监督来加以遏制。如麦库宾(McCubbins)和施瓦兹(Schwartz)所提出的巡警和火警监督模式⑥，以强化日常监督，因此，引入公民财政监督权，不仅可以防止国家财政收入的减少，而且可以对已履行财政义务的公民的合法权益和国家财政利益起到保护作用。 (四)公民财政救济权与司法权相契合 财政秩序的混乱既与政府违反财政法规有关，又与政府在财政行政过程中的不当行为有关。虽然公民可以通过行使财政立法和财政政策制定决策参与权或财政行政决策参与权在一定程度上来预防财政秩序混乱，但并不能完全防止政府违反财政法规的行为，尤其是财政机关怠于行使财政行政权给公共财政利益造成损害的行为，更是难以防范。在这种情况下，公民只有对财政机关的财政危害行为提起财政公益诉讼，即对于侵犯公共财政利益的行为，以及不符合财政法规的行为和滥用财政权的行为，任何公民只要愿意，均可以向法院提起诉讼；借助于司法的力量，对侵犯公共财政利益的行为以及不符合财政法规的行为和滥用财政权的行为加以制止，这是对公民财政救济权的行使，使其发挥应有的功能。 从西方发达国家的财政立法来看，不仅规定公民可以对侵害公共财政利益的行为提起诉讼，而且规定公民可以对财政行政机关不符合财政法规的行为和滥用财政权的行为提起诉讼。例如，日本在《地方自治法》中规定，对地方财政管理部门的违法、不当财政行为，在监察委员会不能有效纠正的前提下，公民有权向法院提起诉讼。英国在《财政法》中规定选民对地方政府不合法的开支可以向法院起诉，其诉讼的范围甚至包括政府做出的纵容或给予财政收支和管理法律关系相对方不当利益的不法行为[49]。美国建立了纳税人诉讼制度，允许当事人以纳税人的身份对违法财政支出造成损失的行为向法院提起诉讼，美国还建立了教育财政诉讼制度，允许学区学生或家长对教育财政资源分配不公、严重侵害贫困学区学生权益的行为向法院提起诉讼[50]。 根据财政行为的性质，可以将财政公益诉讼分为两大类：其一，财政民事公益诉讼，它是指在很难确定受害人的情况下，公民为了维护公共财政利益可以对侵害人提起停止侵权、赔偿受害人损失的诉讼。其二，财政行政公益诉讼，它是指公民认为财政机关侵害了公共财政利益而向法院提起的诉讼，不仅包括针对财政机关的具体财政行政行为中的非财政行政自由裁量行为的诉讼，而且包括针对财政机关的抽象财政行政行为的司法审查诉讼。这种公民财政救济权的行使，既维护了正常的财政秩序，也使财政民主落到实处，还有利于财政机关与公民共谋财政事业的发展。 ①如2005年8月至10月之间修改《个人所得税法》的过程中，就关于个人所得税免征额举行过立法听证会，取得了良好的效果，为我国在财政立法中制定统一的规则奠定了基础。2011年5月修改《个人所得税法》，一个月内征集到23万条意见，超过2009年至2011年20部法律的总和；2011年7月修改《预算法》，一个月内征集到31万条意见。在参与预算方面，形成了“温岭模式”、“哈尔滨模式”和“无锡模式”等。(参见：王姝.预算法修改征到31万条意见 “立法宗旨”未改受关注[J].新京报，2012-08-06；徐佳.中国参与式预算模式的比较及其完善[J].北京财贸职业学院学报，2011，(3)：33-37.) ②财政法可分为最广义的财政法、最狭义的财政法、狭义财政法和广义财政法。最广义的财政法是关于一切公共财政作用的法，包括法理论与法制度在内；最狭义的财政法仅以租税法为研究对象，不涉及其他财政作用。狭义财政法应以财政支出法为内容，以财政管理法为中心而构建；广义财政法包括财政法的一般理论、财政计划法、财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政营运法、财政统制法和地方财政法等。(参见：蔡茂寅.财政法[J].月旦法学教室，2008，(70)：60-72.) ③国家财政权是指国家享有的对财政资金筹集、管理和使用的权力，它是国家权力的具体表现，包括财政立法权、财政行政权和财政司法权。公民财政权与国家财政权的主要区别在于：其一，权利的性质不同。公民财政权是一种社会权利，而国家财政权则是一种公权力。其二，主体不同。公民财政权的主体是公民，而国家财政权的主体是国家。其三，权利本位不同。公民财政权是以公民财政利益为本位，而国家财政权是以国家财政利益为本位。公民财政权与国家财政权又存在着十分密切的关系：其一，公民财政权是国家财政权的直接来源。国家财政权是国家通过税收等法定形式取得满足国家职能需要以及社会需求的权力，它来源于公民的财产权，而公民的财政主权也是来源于自己的财产权。作为公民财政主权具体化的公民财政权则构成了国家财政权的直接来源。其二，公民财政权对国家财政权行使的监督。公民财政权是独立于国家财政权之外的一种新兴权利，它在国家行使财政权的过程中能够发挥监督作用，并与国家财政权无相同的利益交集，因此，在某些财政问题上不可能与国家达成利益上的妥协，这有利于保持自身的纯洁性和超脱性，能更好地实现其监督的公正性和有效性。公民财政权对国家财政权行使的监督是社会权利对公权力监督在财政领域的具体表现，可以在一定程度上解决公权力被滥用的问题。 ④财政是以公共权力进行的资源配置，其公共性是由公共权力的性质所决定的。财政的公共性表现为财政目的的公共性、财政活动范围的公共性以及财政运作机制的公共性。(参见：焦建国.民主财政论：财政制度变迁分析[J].社会科学辑刊，2002，(3)：77-83.) ⑤1791年法国《宪法》第14条规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”(参见：王加林.发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践[M].北京：中国财政经济出版社，2006：7.) ⑥巡警和火警监督模式是以巡警和火警的工作模式所作的比喻，它们的不同之处是：前者通过巡视和探查以及其他直接监督方式进行；后者在第三方不再满意机构工作时就会作出，这就减少了委托人的监督成本，往往比前者更加有效，但又存在间断性和临时性。(参见：蒋洪.公共财政决策与监督制度研究[M].北京：中国财政经济出版社，2008：211.)标签：公民权利论文; 财政制度论文; 立法原则论文; 民主制度论文; 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